政府與市場關系優化視角下的海南“全域旅游示范區”建設探析

王紅

[摘 要]2016年全國旅游工作會議確立了“全域旅游”發展戰略，2016年2月，海南獲批成為唯一的一個省級示范區，文章分析指出海南旅游業面臨著旅游消費者服務需求不斷升級與旅游市場主體服務創新乏力的矛盾；旅游者“自由行”散客出行方式需求與旅游基礎設施公共服務滯后的矛盾；境內外旅游者消費趨勢與海南國際旅游島“國際化與本土化”形象模糊的矛盾；從政府與市場關系視角，文章探析了這些矛盾的原因，并創新性提出相應的對策：以市場機制活力釋放為核心，實現市場主體培育者角色、市場規制者角色的創新與互動；市場為導向，優化政府服務市場的績效。

[關鍵詞]“全域旅游示范區”；旅游業政府與市場關系；海南全域旅游建設

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.38.205

在“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念之下，2016年全國旅游工作會議確立了“全域旅游”的發展戰略。實施全域旅游，是一項改革創新工程，重在圍繞適應旅游發展兩個綜合需求（綜合產業發展和綜合執法需求），改革創新旅游體制，從旅游市場監管、旅游公共服務、旅游產業促進、擴大旅游開放、旅游管理體制和基礎制度等推進綜合改革。全域旅游的改革創新過程，離不開旅游業發展中政府與市場關系的優化。

2016年2月1日，國家旅游局公布了我國第一批“全域旅游示范區”，海南省作為唯一一個省級示范區，對“全域旅游”發展戰略的實施給予了充分的重視，海南省委副書記、省長劉賜貴表示：推進全域旅游，是關系海南長遠發展的全新課題。海南將從供給側結構調整的高度看待此項工作，全面推進海南全域旅游創建。

結合供給側改革的背景，從政府與市場關系視角探析海南全域旅游的建設路徑，對海南國際旅游島的建設有著緊迫的現實意義，也是我國旅游業全域旅游理論充實的必需。

1 海南“全域旅游示范區”建設進程中旅游市場的主要矛盾探析

國家旅游局在《關于開展“國家全域旅游示范區”創建工作的通知》（旅發[2015]182號）中，提出6項“全域旅游示范區”的考核標準；李今早局長強化了四項基本標準，即：旅游對當地經濟和就業的綜合貢獻達到一定水平；建立旅游綜合管理和執法體系；“廁所革命”及其他公共服務建設成效明顯；建成旅游數據中心。對比考核標準，海南在建設“全域旅游示范區”進程中，旅游市場凸顯出以下矛盾。

1.1 旅游消費者服務需求不斷升級與旅游市場主體服務創新乏力的矛盾

休閑、度假旅游階段，旅游消費者對服務的需求不斷升級。首先，消費者需要誠信的服務產品，大批出境旅游者“狂購”行為背后，折射出國內商業服務體系中的誠信缺失問題，海南旅游業發展中各類危機事件的陰影尚在，游客對海南旅游業誠信形象的需求無法有效滿足；其次，消費者需要獨創有特色的服務產品，中國旅游市場過多的仿制產品，已經無法滿足旅游消費者升級的服務需求。海南旅游市場“零負團費、低團費”的長期存在，從一個側面淋漓盡致地顯現出海南旅游市場主體服務創新缺乏壓力、動力與能力。

1.2 旅游者“自由行”散客出行方式需求與旅游基礎設施公共服務滯后的矛盾

統計數據顯示，2015年上半年，我國國內旅游市場中，自由行占比高達90%，而2003年國內旅游自由行僅占比31.8%。我國旅游市場中自由行這一旅游方式正在被越來越多的消費者所青睞。

“自由行”的散客出行，對旅游目的地交通導引系統、公共交通體系；金融、醫療、治安等旅游基礎設施服務的需求比團隊出行依賴更多，需求更大。然后，海南針對散客出行的旅游基礎設施依然有待完善。例如，在海南許多市縣，的士尚未規范運營，“滴滴打車”等方便出行的軟件也未應用，旅游專線車覆蓋率相對偏低，無法滿足散客旅游者的出行便利性需求；此外，醫療、金融等基礎設施類公共服務水平也嚴重滯后于散客旅游者的需求。

1.3 境內外旅游者消費趨勢與海南國際旅游島“國際化與本土化”形象模糊的矛盾

2008年金融危機后，國際旅游者來華旅游消費潛量備受挑戰；隨著我國居民收入水平的提升，出境旅游人次增長迅速。海南建設國際旅游島期間，面臨國際旅游者市場份額有待提升；國內旅游者面臨境外旅游目的地激烈競爭的外部環境。在這一背景之下，需要創新突出海南“國際化與本土化”特色品牌形象。

與此相對應的，海南國際化元素并未增加，本土化形象也未能凸顯，這使得海南吸引的國內旅游消費者中北京、上海等一線城市高端市場不斷萎縮；國際旅游者比例也未能如期提升。作為自然旅游資源大省，海南在旅游業國際化發展以及啟動內需中的作用發揮尚未實現突破。

2 政府與市場關系視角下海南“全域旅游示范區”建設進程中現存問題的原因探析

2.1 政府培育市場戰略滯后

培育旅游市場的實踐中，海南政府部門選擇通過招商引資、資金項目申報等手段進行市場主體的有效培育，然而，政府培育市場的目的不應該僅僅是通過引入優秀品牌增加旅游業的收入，應該是在此基礎之上，對于市場機制活力的激發，只有海南旅游市場具備了市場活力，海南旅游可持續發展才能是有源之水、有本之木。即，政府培育市場的關注點應該從盈利能力強勁市場主體培育轉變為市場機制活力的激發上。

海南旅游業發展中，在急需有助于激發旅游市場活力，充分發揮市場機制的市場培育戰略設計。

2.2 政府服務市場中的市場導向有待提升

在散客比例不斷提升，成為消費趨勢背景之下，海南旅游業針對散客出行的公共服務系統并未進行統籌設計與總體規劃，未能以旅游消費者為導向；在資訊信息日益發達、自媒體傳播影響力不斷擴大的背景之下，海南旅游目的地整體形象打造中的難點是顧客的認同，在知曉、了解、喜愛、偏好、信賴、購買的傳播目標中，企業期待政府在形象設計與傳播實施中，有效實現消費者信賴，而不僅僅是在知曉、了解層面相對更有影響力的整體形象宣傳片設計與傳播，海南旅游業整體形象設計與傳播中的游客及旅游企業需求導向有待強化。

事實上，旅游公共服務的設計與實施，是具有較強專業性的工作，需要實現專業分析與管理，在目前旅游管理部門的職能設計與組織機構構成體系之下，離開智庫決策參考、政府購買、市場生產、相關主體評估的創新，政府在公共服務市場化供給中，存在各種條件以及資源配置的限制。

2.3 政府規制市場戰略缺乏可持續發展的深化

針對海南旅游市場出現的，久為游客詬病的宰客、欺客、以次充好等違法違規行為，市場規制的目標首先是通過專業的司法、執法工作，實施對違法、違規行為的查處。有效執法本身即是對違法行為的一種威懾。然而，海南旅游市場的違規、違法行為，有其特殊的成因，部分違規行為與旅游市場機制不健全環境中形成的異化產業價值鏈有關。例如，非法天價銷售海鮮的不良商販向的士司機賄賂，最終損害消費者，類似案例的形成，除了唯利是圖、違法追求暴利之外，市場誠信機制不健全，旅游市場信息不對稱的市場失靈嚴重，市場競爭機制難以淘汰這類非法海鮮餐廳也是原因之一。

政府市場規制只有在立法環節進行有效創新，通過法制手段為市場機制作用的有效發揮奠定良好的外部制度環境，從而促進正常市場競爭、優勝劣汰機制作用的發揮，在此基礎上，聯合執法，有效打擊違法違規行為，才能促進旅游市場的可持續發展，回歸政府扮演守夜人，規制市場的根本——維護正常的商業秩序。如果正常商業秩序尚未成為主導，加大對非正常商業秩序行為的打擊，往往會是事倍功半的。

3 海南建設“全域旅游示范區”進程中政府與市場關系優化戰略探析

3.1 以市場機制活力釋放為核心，實現市場主體培育者角色、市場規制者角色的創新與互動

我國轉軌進程中，不斷推進中國特色市場經濟體制的建設離不開市場主體以及市場機制的培育。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革。通過市場化改革激發經濟活力，需要盡快釋放市場機制的活力、社會資本的活力、創業創新的活力。海南旅游業發展中，成熟的市場需求背景之下，已有市場主體缺乏市場創新的動力、能力與壓力，市場機制活力釋放是目前政府與市場關系的核心挑戰。

3.1.1 以市場機制活力釋放為核心，創新政府的市場培育者角色扮演

市場機制活力的釋放，需要供需機制、價格機制、競爭機制與風險機制的共同作用。要使海南旅游市場主體具備原創性創新的壓力與動力，競爭機制作用發揮至關重要。

（1）啟動海南旅游市場主體自有營銷渠道的培育工作，減少市場信息不對稱

旅游市場產品信息傳播的完善性、有效性是競爭機制發揮作用的前提。海南作為旅游目的地，旅行社的發展主要依托于地接社的業務；各旅游市場主體面向散客的島外自主營銷力度一直相對較弱。旅行社領域的組團社業務板塊外部依賴性、旅游市場主體（特別是旅游吸引物類市場主體）自設營銷終端的缺乏，使旅游市場的信息不對稱性更加凸顯。

海南旅游業發展至今，知名旅游品牌不斷涌現，但依然有許多市場主體品牌定位模糊、市場吸引力有限，創新乏力；與國際知名海島相比較，海南市場主體的創新速度遠遠滯后于市場需求的升級。自身品牌設計與創新基礎較弱的公司，依賴外部中間商營銷，往往容易陷入低價競爭，品牌劣化的怪圈。

海南眾多旅游市場主體需要市場導向意識的強化。通過加大對各個主體島外自設營銷終端的培育，可以通過企業管理創新的引導，促使各市場主體研究目標客源市場的需求特征與趨勢，跟蹤客人消費的滿意度，激發市場主體的創新。

旅游行業具有范圍經濟的規律，國際大型旅游集團多為涉及交通、住宿、景區（點）、旅行社行業的范圍經濟主體。海南作為旅游目的地，旅游品牌競爭力的增強，離不開符合范圍經濟規律的大型旅游公司的發展。通過對旅游市場主體島外自身營銷終端培育力度的加強，可以引導島內企業與島外客源組織中間商的戰略合作，形成具有范圍經濟的聯合體，對海南旅游市場主體做大、做強形成積極引導。

（2）依托數據中心建設，促進海南旅游服務品質、旅游價格的征信體系的設立

市場信息不對稱環境之下，信譽、品牌的重要性越發凸顯，旅游市場誠信體系的建立，需要被市場認可的征信體系，依托市場化且具有權威性的征信體系，競爭機制可以更有效地發揮作用。

為優化市場競爭，結合旅游消費者需求與旅游市場信息不對稱的特點，海南在“全域旅游示范區”創建階段，需要重點關注以下市場的誠信。

服務品質誠信，海南旅游業發展中，服務品質與服務創新是與其他東南亞海島與國際旅游目的地相比最大的短板，通過基于游客滿意度的服務品質誠信體系的建立，激勵與強化海南旅游產品服務品質的競爭。

價格誠信，價格誠信問題是旅游市場運營中，出現問題較多的領域，通過價格誠信體系的建立，激勵價格誠信的企業并引導消費者選擇誠信企業。以穩固海南旅游價格領域的良性競爭。

培育海南旅游市場誠信機制，需要政府、企業、行業協會、消費者的共同參與，政府可以通過市場征信主體及其體系的培育，促進旅游市場誠信機制的形成。依托數據中心建設，政府提供旅游數據公共服務，促進旅游市場征信主體的形成、發展，從而有效建立海南旅游市場的誠信體系，優化市場競爭。

3.1.2 探索特區“生態保護”“創新誠信”領域立法突破

政府有效扮演市場規制者角色，是保障市場機制作用的基礎，海南作為中國最大的經濟特區，在立法上具有一定的自主權，圍繞市場機制活力充分釋放的需求，海南可以在規制市場中進行更多的創新探索。

新加坡被公認為花園城市，環境清潔優美，實際新加坡在20世紀60年代，也曾建筑破敗不堪、垃圾遍地，借助“嚴厲的法律約束”+“鞭刑”+“嚴厲地執行”展開的環境治理工作取得了成功，“嚴厲處罰”成為新加坡保持美麗的“另一只手”。

良好的生態、不斷創新的誠信企業是海南“全域旅游”可持續發展的根本。海南省政府可以學習新加坡花園城市建設的經驗，在加大旅游基礎設施與公共產品供給的同時，細致研究論證，在環境保護、誠信經營領域進行立法創新，借助法律手段，營造良好的市場環境，以實現供給側改革，引導市場供給升級，促進市場供需結構的均衡，促使市場競爭良性有序發展，以充分激發市場機制的活力。

3.1.3 探索政府市場培育者角色與市場規制者角色的互動

我國建設市場經濟進程中，市場主體及市場機制需要在漸進過程中實現從無到有的轉變，市場機制的完善程度對市場規制的效果產生著明顯制約。

3.2 以市場為導向，優化政府服務市場的績效

中國（海南）改革發展研究院的研究指出：未來5～10年，服務型消費的增長不僅速度快，而且呈現潛力大、規模大的突出特點。旅游休閑消費領域正在快速成長，每年都能帶來萬億元級別的市場空間。海南旅游業發展正逢迅速增長的市場需求環境，是否能真正以市場為導向，以政府服務市場切實績效為決策標準，是海南能否抓住這一戰略機遇期的關鍵。

3.2.1 跳出部門看旅游，強化旅游業戰略性公共服務的作用

“十三五”時期，我國轉型發展面臨突出歷史性特點：經濟下行與經濟結構調整的矛盾與風險因素日益增多，壓力明顯加大；同時，經濟轉型升級蘊含巨大發展潛力與市場空間。“十三五”期間，基本形成以服務業為主導的產業結構、基本形成戶籍人口城鎮化、基本形成消費為主導的經濟增長格局、基本形成以服務貿易為重點的對外開放新格局將成為經濟轉型升級的基本趨勢。

海南旅游業發展中，需要從以旅游業為龍頭的服務業的開放與快速發展、城鄉一體化、滿足國內市場不斷升級消費需求的視角著手，形成大旅游發展戰略，這也正是對“全域旅游”戰略的推進。海南省及各市縣，在“十三五”期間，如何融入我國經濟發展結構性調整的大潮，需要科學、系統、專業的研究與論證。

在旅游業戰略性公共服務的制定過程中，如何跳出部門利益，形成符合旅游行業規律，同時適應我國宏觀環境的戰略，對旅游業的快速發展，至關重要，是影響最為深遠的公共服務，離開戰略性公共服務，旅游業政府對市場的服務將形式多過內容，難以有效促進旅游行業的發展。

3.2.2 形成與旅游市場結構與競爭規劃一致的旅游基礎設施規劃

作為服務游客的旅游基礎設施，需要根據游客結構及其需求特征進行布局與設計。在道路交通、游客到訪中心的設計中，海南需要強化對散客出行消費者、老年銀發旅游者的基礎設施建設；此外，海南作為國際旅游島，面臨激烈的熱帶海島競爭，需要在基礎設施的標識語言、無障礙通道等方面，提升基礎設施的國際化水平。

旅游基礎設施是硬件與軟件的結合，在升級需求背景之下，旅游基礎設施的服務質量成為影響旅游者滿意度的關鍵因素。旅游基礎設施投資與建設主體多為國企，實際運營中，國企在服務質量提升方面往往面臨動力與能力缺乏的困境，成為制約旅游公共產品質量的短板。海南還需要在旅游基礎設施的服務質量上進行規劃設計，以市場化手段提升公共設施的服務效率與服務水平。

3.2.3 推進政府購買旅游公共產品服務

“全域旅游”的建設中，旅游公廁等旅游基礎設施、旅游整體形象設計與實施等建設必不可少。這些產品社會化、市場化是大勢所趨。政府應通過公共產品購買公開化、公正化和效益最大化的創新，推進政府購買旅游公共產品服務進程。

首先，政府需要結合整體戰略及旅游公共產品需求的科學分析，明確旅游業公共產品供給的標準與考核要求；其次，需要充分引入競爭機制，通過加大政府向社會購買公共產品服務的力度，鼓勵各類企業以及各種公益性社會組織參與；最后，依法對政府公共產品購買范圍、程序規范化、制度化、透明化，接受各方監督，充分發揮競爭機制作用，引入市場主體，提升公共服務產品的供給效率。

參考文獻：

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