領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系構建

楊蕾

摘要：對領導干部實行自然資源資產離任審計是十八屆三中全會提出的新思想，也是對領導干部保護環境、促進生態文明建設提出的更高要求，一套科學可行的自然資源資產離任審計指標體系對領導干部政績考核起著至關重要的作用。通過對自然資源資產審計內容的分析，構建一套由定性和定量指標相結合的評價指標體系，并提出相應的建議，確保指標體系更好地指導實踐工作的開展。

中圖分類號：F239.4 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）16-0038-02

關鍵詞：經濟責任 自然資源資產 離任審計 指標體系 建議

一、研究背景

為了促進資源能源的保護、環保專項資金和投資項目的管理，我國審計署于1998年就成立了農業與資源環保審計司，并且大量地開展了以環保專項資金為重點的審計和專項調查，對促進環保問題的整改和政府責任的履行起了很大的作用，說明政府很早就意識到了資源環境保護的重要性。審計署于2015年頒布了《關于2015年地方審計機關開展審計業務工作的指導意見》，首次提出把環境審計作為審計的重點內容，并提請審計機關重點關注礦產資源和土地資源審計，這有效地促進了資源的節約和有效利用。十八屆三中全會關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也明確地提出了自然資源資產審計這一概念，并建議將自然資源資產離任審計結果作為領導干部的政績考核的重要指標之一，促使領導干部能更加自覺履行資源保護和生態建設的責任。自此，自然資源資產離任審計迅速成為理論界和實務界關注和研究的熱點。

二、研究現狀

領導干部自然資源資產離任審計是審計單位和部門按照國家相關法律法規和規定，在領導干部離任時，對其在任職期間履行自然資源資產開發、利用和保護責任情況進行獨立審查、評價、鑒定，并發表審計意見的活動。國外開展自然資源資產審計始于19世紀70年代，進行了大量的專項審計和調查，積累了豐富的經驗，理論研究和實踐發展都比較成熟。國內對于自然資源資產的審計起步較晚，目前仍處于理論研究的初步階段，相關理論研究尚未成熟，實踐也處于探索階段。審計所包括的自然資源資產類型還比較有限，沒有統一的自然資源資產審計指標和相應的領導干部考核制度。本文對審計署自2006年至2016年3月發表的審計公告進行了統計，發現在205份公告中，僅有16份公告涉及了自然資源資產的審計，分別是礦產資源（3份，礦業權和資源綜合利用審計，19%）、水資源（7份，專項資金和污染防治審計，44%）、大氣資源（4份，節能減排審計，25%）、土地資源（2份，專項資金和出讓金審計，12%）。可見，當前自然資源資產審計主要集中在礦產資源、水資源、大氣資源上，審計范圍較為狹隘，而海洋水污染、森林破壞、生物多樣性減少等問題鮮有涉及，亟待引起政府的注意和相關審計力量的進入。

目前，國內的研究主要集中于理論的研究，諸如自然資源資產離任審計的定義、審計目標、審計主體、審計內容、存在的問題和解決的措施以及自然資源資產負債表的編制等，并且取得了初步進展。關于如何構建科學合理的自然資源資產離任審計指標體系，主要有兩位學者進行了比較深入的研究。周曦（2011）對領導干部實行自然資源資產離任審計的理論基礎和法律依據進行了探討，并構建了一套定性與定量指標相結合的領導干部環保責任評價指標體系。張宏亮等（2015）從可操作性角度出發，采用主指標（水質狀況、空氣狀況、農地保有率）與副指標（水資源總量、森林覆蓋率等）相結合的方式，構建了包含12項反映資源管理責任的指標。自十八屆三中全會以來，內蒙古、山東、貴州、江西、江蘇、湖北審計廳等也開展了領導干部自然資源資產審計的試點工作，積累了大量的實踐經驗。2014年，四川綿陽市進行了自然資源資產離任審計，是最先開展試點工作的省市之一，它構建了包括生態空間、生態環境、生態經濟、生態文化、生態人居、生態制度等6個方面32項指標，建立了一套完整和具有可操作性的領導干部責任追究制度。2015年，福建省構建了森林資源、水資源等審計的具體指標體系，包括森林覆蓋率、森林蓄積量每年的增長情況、海洋環境質量提升率、污染控制率等指標。這些省市的試點工作都取得了良好的效果。

由此可見，一套科學合理的領導干部自然資源資產離任審計指標體系目前尚未建立；自然資源資產負債表的編制和領導干部環境保護責任追究制度的建立也處于探索階段；關于自然資源資產離任審計的理論研究較多，實證研究較少。自然資源資產離任審計的研究還處在起步階段，亟需構建一套科學合理的審計評價指標體系，更好地指導實踐的進行和試點工作的開展。

三、自然資源資產離任審計的內容

領導干部自然資源資產離任審計既是資源環境審計的重要組成部分，又是經濟責任審計的重要考核內容，作為兩者的交叉和重合，在審計過程當中不僅要突出干部離任（或任中）的經濟責任，更要強調自然資源資產在使用、開發和保護過程中責任的切實落實。一是要重視政策執行效果，推動政策執行切實取得實效。重點關注資源節約使用、環境保護、生態建設和懲罰機制方面的重大政策的執行效果，及時發現執行過程當中出現的違法違規和不作為等行為，并采取有效的措施推動問題的有效解決。二是關注環保專項資金安全，確保資金高效、合理使用。關注環保資金的支出和使用重點，重點關注資金使用數額大、建設周期較長、審批程序較為復雜、民眾關注程度高的重點建設工程項目，以及水污染、大氣環境治理等環保支出項目等，確保資金使用效率，保證資金安全，切實取之于民、用之于民。三是保護資源，確保資源安全和高效使用。主要防止礦產資源、土地資源等在出讓和交易過程中資源的流失和閑置浪費等問題，重點檢查和揭露資源在審批中的違法行為，防止低價轉讓、內部交易等腐敗行為導致的國有資產流失和浪費等問題，維護資源安全。四是明確責任主體，建立責任追究和終身問責制。對干部離任（或任職）期間資源保護和生態建設責任的履行情況進行監督和追蹤調查，對其管轄區域內自然資源破壞、重大環境污染問題和事故發生等問題，要嚴格責任追究制度，并進行相應的處罰，確保責任的落實。

四、領導干部自然資源資產離任審計評價指標體系

結合領導干部自然資源資產審計內容，本文對領導干部自然資源資產離任審計分別設置定量和定性指標（均為一級指標），并設置相應的二級指標（見下表）。

定性指標包括：一是環境保護目標落實情況。確保環境保護的總體目標（生態環境保護、遏制生態環境破壞、減輕自然災難的危害以及資源的科學合理利用，實現生態系統健康、有序和良性循環）和具體目標（確保環境質量、實現污染物減排、促進環保工程建設等）的實現。二是環保政策、法規制定情況。重點關注資源節約使用、環境保護、生態建設和懲罰機制方面的重大政策出臺和制定情況，考察相關政策和法律法規的執行和落實情況；重點關注土地出讓金收支狀況、工業和商業建設用地征用和審批情況、征地和礦業區的保護狀況等；分析政府履責績效，促進落實和完善相關政策制度，規范資源開發利用管理和環境保護等行為。三是環保政策執行情況。重點關注環保專項資金在征收、分配和使用等過程中是否存在偷漏拖欠、擠占挪用、損失浪費等問題；土地交易和定價是否按照相關的法定程序執行；礦產資源的開發和利用是否經過嚴格的審批和評估程序；碳排放權、排污權、水權交易制度的遵守情況等，確保環保相關部門嚴格執行環境保護法律、政策，杜絕重大違法違規行為。四是資源環境滿意程度。主要考察社會群眾對重點環境問題解決的滿意度，如環保政策的執行、環境糾紛及上訪次數的減少情況、工業企業“三廢”（廢氣、廢水、固廢）違法排污治理情況、噪音污染防治情況、污水處理廠和垃圾處理場管理運營情況等影響人民群眾身體健康和生活質量等重點問題的解決。

五、結論與建議

評價指標體系的構建和完善為實行領導干部自然資源離任審計提供了科學和可靠的依據，也為領導干部的政績考核提供了有利的參考，促使領導干部更積極地履行經濟責任的目標，改變環保責任無人問責、責任無法落實的情況；督促其把經濟發展、政績提升和環境保護更好地結合起來。為使評價指標體系得到更好的運用、更有效的執行，在審計過程中，還需要關注以下幾點保證措施。

（一）積極推動并擴大自然資源資產離任審計試點工作

目前，僅內蒙古、山東、貴州、江西、江蘇、湖北等省市對領導干部開展了自然資源資產的試點工作，開展的范圍較為狹窄，不具有很好的代表性，因此要擴大自然資源審計的試點范圍，尤其對一些污染程度深、資源較稀缺、環境破壞較嚴重的省市，應該將自然資源資產離任審計作為審計的重點，積極開展審計的試點工作，把審計結果作為領導干部政績的主要組成部分，作為領導干部升職、任免、調任和獎懲的重要憑證，促使領導干部更好地履行生態文明建設的責任。

（二）編制自然資源資產負債表，建立資源“數據庫”

《審計法》《環境保護法》等相關法律法規對于自然資源環境審計內容尚未做出具體的規定，也尚未指出和規定審計的主體、目標、如何進行審計等問題，審計沒有具體可以遵循的依據。建立自然資源資產負債表，設立資源數據的“臺賬”，對自然資源的流量和存量進行準確地統計；各級政府部門和環境統計部門也應該建立公開的環境數據平臺，使環境審計做到量化可行，為自然資源資產審計提供依據。

（三）提高自然資源資產離任審計在領導干部考核中的比例，建立審計結果的反饋利用機制

目前，自然資源資產離任審計尚處于起步階段，在領導干部的經濟責任和政績考核中納入自然資源資產的審計還在探索當中，因此要加大自然資源離任審計的考核比重，提高比例；當出現重大的環境破壞和資源損失浪費的情況時，對領導干部的業績考核具有一票否決的權力，加大對領導干部的處罰力度；進行領導干部的終身問責制，避免在任職當期盲目進行資源的開發、利用和破壞資源環境等行為。

（四）開展聯合審計，積極借助外部專家和社會的力量

自然資源資產是一個復雜的環境系統，對自然資源資產進行審計涉及審計知識、財會知識和資源環境專業技術知識，如果僅由審計人員進行，難以確保審計結果的準確性。因此需要借助各行各業專業人士的力量，更好地完成審計工作。自然資源資產離任審計是經濟責任審計的重要組成部分，為了節省資源和成本，可以將兩者同時開展，并借助各方面的審計力量聯合開展審計，提高審計效率。J

參考文獻：

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