關(guān)于我國(guó)社會(huì)保障資金由繳費(fèi)制改為繳稅制的探析

鄧燁宇

摘要：文章在分析繳費(fèi)制下我國(guó)社會(huì)保障體制存在缺陷的基礎(chǔ)上，提出了將我國(guó)的社會(huì)保障繳費(fèi)制改為繳稅制并建立社會(huì)保障稅收體系的設(shè)想。同時(shí)，考慮到我國(guó)開(kāi)征社會(huì)保障稅可能面臨的問(wèn)題，對(duì)我國(guó)開(kāi)征社會(huì)保障稅提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：繳費(fèi)制 社會(huì)保障體制 繳稅制 社會(huì)保障稅

中圖分類(lèi)號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-5812（2016）16-0082-03

著社會(huì)人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式等的深刻變化，現(xiàn)行社會(huì)保障機(jī)制，特別是社會(huì)保障資金的征管模式已不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。基于繳稅制視角，將我國(guó)社會(huì)保障費(fèi)改為社會(huì)保障稅，利用稅收所具有的一些相對(duì)優(yōu)越性來(lái)設(shè)計(jì)我國(guó)的社會(huì)保障稅制體系，提高以所得稅等為代表的直接稅在各地方稅收收入中的比重，進(jìn)而完善我國(guó)社會(huì)保障體系中的資金征管模式，以保證讓更多的居民享受到社會(huì)保障所能提供的扶持與照顧，對(duì)于社會(huì)保障制度體系的改革具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、繳費(fèi)制下社會(huì)保障體制存在的主要缺陷

（一）社會(huì)保障的覆蓋面不夠全面

我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障以單項(xiàng)制度改革為突破口，在社保模式選擇、社保費(fèi)用分擔(dān)等方面，進(jìn)行了積極探索。但是目前我國(guó)社會(huì)保障改革的主要焦點(diǎn)仍然局限于為企業(yè)改革提供配套服務(wù)，雖然在一定程度上保證了企業(yè)職工的福利待遇，但沒(méi)有基于整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行通盤(pán)設(shè)計(jì)，不同性質(zhì)單位的人員被保障的范圍和接受保障的方式還存在著較大差異，這有悖于社會(huì)保障制度建立的初衷——為勞動(dòng)者或全體社會(huì)成員因年老、疾病、傷殘喪而失去勞動(dòng)能力或喪失就業(yè)機(jī)會(huì)以及遇到其他事故而面臨生活困難時(shí)，提供必不可少的基本生活保障和社會(huì)服務(wù)。

（二）管理部門(mén)的職責(zé)劃分不清

政府是社會(huì)保障的責(zé)任主體，作為社會(huì)保障資金的征管者和社會(huì)保障服務(wù)的提供者，在社會(huì)保障管理體制的建設(shè)中具有重大職責(zé)。但是，我國(guó)各級(jí)政府對(duì)各自在社會(huì)保障體制建設(shè)中需要承擔(dān)的責(zé)任劃分并不清楚。由于我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展差距和各地區(qū)收入水平差異等因素的存在，以及缺少法律的規(guī)范以及體制本身運(yùn)行的缺陷，不同級(jí)次的政府部門(mén)到底負(fù)責(zé)哪一層次、哪一類(lèi)別的社會(huì)保障，還未明確規(guī)定。當(dāng)前的基本運(yùn)作方式就是哪里有需求，相關(guān)的管理方法就朝那個(gè)方向傾斜，許多地區(qū)和部門(mén)都相繼出現(xiàn)了管理分散、政出多門(mén)、各自為政的現(xiàn)象。造成的結(jié)果是，社會(huì)保障機(jī)制并沒(méi)有在一個(gè)較高的程度上按照一套較為完整的、固定的模式運(yùn)作，管理工作效率較低，也在一定程度上偏離了公平原則。同時(shí)，在社會(huì)保障費(fèi)的征收與管理上也存在著權(quán)責(zé)不一致的情況，基本上是社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與地稅系統(tǒng)共同征管、交叉運(yùn)作，使得征管上的漏洞與重復(fù)并存，成本居高不下，造成一定程度的資源浪費(fèi)。

（三）社會(huì)保障資金運(yùn)行模式不健全

我國(guó)現(xiàn)行的籌集社會(huì)保障基金的模式是一種統(tǒng)賬管理的部分積累制度，它將現(xiàn)收現(xiàn)付制與完全基金制結(jié)合在了一起，這在世界社會(huì)保障制度發(fā)展史上是一個(gè)新的嘗試，但就基金積累的部分，目前正面臨著如何運(yùn)作以保值增值的難題。目前的社會(huì)保障資金運(yùn)作模式并不能完全有效地對(duì)社保基金進(jìn)行管理以在經(jīng)濟(jì)下行和通貨膨脹的情況下達(dá)到保值增值的效果、保障未來(lái)支出的需要；同時(shí)，資金結(jié)余也在逐年減少，顯現(xiàn)出收不抵支的趨勢(shì)。

我國(guó)人社部發(fā)布的《2015年人力資源社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)快報(bào)數(shù)據(jù)》顯示，在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)分項(xiàng)上，2015年當(dāng)期基金結(jié)余為721.4億元，比上年減少了8.8億元。《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2015》顯示，2014年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)各行業(yè)參保人數(shù)和基金收入增速放緩，繳費(fèi)人口占比下降，在制度贍養(yǎng)率總體穩(wěn)定的情況下，基金當(dāng)期結(jié)余大幅減少，累積結(jié)余備付月數(shù)下降，基金財(cái)務(wù)可持續(xù)性面臨新的挑戰(zhàn)；同時(shí)，該報(bào)告還顯示，截至2014年底，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶(hù)累計(jì)記賬額達(dá)到40 974億元，而城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余額為31 800億元。也就是說(shuō)，即使把城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的所有結(jié)余資金都用于填補(bǔ)個(gè)人賬戶(hù)，也仍然會(huì)有接近1萬(wàn)億的空賬。另外，全國(guó)所有試點(diǎn)省份累計(jì)做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)基金5 001億元，除了廣東省等幾個(gè)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)能對(duì)這部分基金進(jìn)行有效的運(yùn)作以保值增值外，大多數(shù)地區(qū)的個(gè)人賬戶(hù)目前仍出于“空賬”運(yùn)行狀態(tài)，這部分賬何時(shí)能補(bǔ)足，目前仍是未知數(shù)。

（四）社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)負(fù)擔(dān)較重

2015年，我國(guó)2 842家上市公司共繳納26 600億元稅費(fèi)，比2014年增加了1 003億元，稅收負(fù)擔(dān)率從2014年的9.9%上升到2015年的10.5%左右。雖然2016年5月1日的“營(yíng)改增”大幕已全面拉開(kāi)，減稅規(guī)模預(yù)計(jì)達(dá)6 000億元，企業(yè)應(yīng)繳納的稅費(fèi)將有所降低，但企業(yè)的社保繳費(fèi)費(fèi)率仍居高不下。2015年全年的五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)合計(jì)仍占企業(yè)工資總額的絕大部分，達(dá)到39.25%。我國(guó)絕大部分企業(yè)還是勞動(dòng)密集型企業(yè)，勞動(dòng)成本權(quán)重占比大，稅費(fèi)占比相對(duì)重得多，面對(duì)逐年上升的用工成本和居高不下的社會(huì)保障收費(fèi)，在產(chǎn)能過(guò)剩、經(jīng)濟(jì)下行的背景下，健全社會(huì)保障體制迫在眉睫。

二、社會(huì)保障資金由繳費(fèi)制改為繳稅制的必然性

在全國(guó)范圍清費(fèi)立稅的大趨勢(shì)下，借鑒稅收在資金征管方面以及法律保障等其他方面的優(yōu)越性，將我國(guó)社會(huì)保障資金籌集方式由現(xiàn)行的繳費(fèi)制變?yōu)槔U稅制，對(duì)于完善我國(guó)社會(huì)保障體制機(jī)制并使之有效運(yùn)行，具有必然性和重要意義。

（一）社會(huì)保障稅覆蓋面更為廣泛

由于稅收可以普遍地作用于所有社會(huì)成員，不會(huì)受到社會(huì)成員就業(yè)類(lèi)型、地域分布、生活狀況等方面的限制；再者，就經(jīng)濟(jì)角度而言，稅收的性質(zhì)并不是完全無(wú)償?shù)模ㄟ^(guò)稅收收入的支撐而向社會(huì)提供的公共產(chǎn)品及服務(wù)都直接或間接地被社會(huì)成員所享用，大體上給社會(huì)公眾都帶來(lái)了一般利益，為此，社會(huì)保障資金應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)稅種而存在。但現(xiàn)實(shí)中我國(guó)社會(huì)保障資金征收的方式采取的是繳費(fèi)制，繳費(fèi)的對(duì)象僅是企業(yè)及其職工、事業(yè)單位及其職工以及符合規(guī)定的城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶(hù)、社會(huì)團(tuán)體及其專(zhuān)職人員等，資金的負(fù)擔(dān)者與社會(huì)保障服務(wù)的受益者并沒(méi)有完全匹配，并不具備完全的直接受償性。

因此，不論從社會(huì)保障資金的征收還是從社會(huì)保障服務(wù)的提供角度看，社會(huì)保障稅都優(yōu)于社會(huì)保障費(fèi)，畢竟，稅收并不會(huì)把除企業(yè)、職工、個(gè)體工商戶(hù)之外的社會(huì)成員排斥在外，在社會(huì)保障稅收的體系下， 保障絕大多數(shù)人的最基本生活并維護(hù)收益多者多交稅的受益原則。

（二）社會(huì)保障稅更有利于資金征管

將社會(huì)保障資金并入稅收體系，統(tǒng)一由稅務(wù)部門(mén)征收，借助稅務(wù)機(jī)關(guān)較為完善的征管系統(tǒng)和信息化平臺(tái)，既符合清費(fèi)正稅的大趨勢(shì)，有利于地方稅體系的進(jìn)一步完善，提升征繳權(quán)威性，也能夠避免資金征收上的重復(fù)與漏洞，大幅降低征收成本，同時(shí)也有利于各個(gè)稅種之間互相勾稽。在資金的管理和使用上，則首先依舊納入我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算中去，由財(cái)政部門(mén)按照專(zhuān)款專(zhuān)用的原則安排使用，對(duì)基金部分的管理則要謹(jǐn)而慎之，力爭(zhēng)保值增值，然后由社會(huì)保障部門(mén)按照要求進(jìn)行支出。稅務(wù)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)和社會(huì)保障部門(mén)三方明確劃分職責(zé)、三管齊下，建立收支管用分離的監(jiān)督機(jī)制，保障資金運(yùn)作的可靠性和安全性。

我國(guó)目前尚未開(kāi)征社會(huì)保障稅，雖然有通貨膨脹等因素的影響，但居民收入日漸擴(kuò)大，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不穩(wěn)定性日益增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展正處于陣痛期，社會(huì)成員面臨著失業(yè)或者找不到工作的風(fēng)險(xiǎn)，完善社會(huì)保障體制以穩(wěn)定人心的任務(wù)迫在眉睫。由于種種原因，在部分基金制的管理模式下，我國(guó)的社會(huì)保障資金已經(jīng)存在著不可忽視的缺口，因此，開(kāi)征社會(huì)保障稅，利用稅收在籌集資金上的強(qiáng)制性和依法征收的確定性來(lái)解決當(dāng)前社會(huì)保障資金不足的問(wèn)題，并使該籌資模式長(zhǎng)期沿用，同時(shí)結(jié)合有效的資本運(yùn)作，以補(bǔ)足以往的資金缺口、在未來(lái)形成一種長(zhǎng)期穩(wěn)健的資金征管模式，不失為一種較優(yōu)的選擇。

上述只是社會(huì)保障稅相對(duì)于社會(huì)保障費(fèi)的兩個(gè)主要的優(yōu)越性，但對(duì)于社會(huì)保障這部分財(cái)政資金的“一征收、一管理、一發(fā)放”整個(gè)流程以及作用范圍來(lái)說(shuō)能分別起到更為有效的監(jiān)督運(yùn)行和擴(kuò)大的作用。當(dāng)然，社會(huì)保障稅在我國(guó)的實(shí)行，需要對(duì)原有體制進(jìn)行調(diào)整以及相關(guān)政策的配合。

三、社會(huì)保障稅制度在我國(guó)實(shí)行需要注意的問(wèn)題

（一）社會(huì)保障稅的設(shè)置應(yīng)當(dāng)降率擴(kuò)基

目前全世界建立社會(huì)保障制度的國(guó)家已超過(guò)170 多個(gè)，其中，實(shí)行社會(huì)保障稅的國(guó)家約140個(gè)，總體來(lái)看，社會(huì)保障稅已在世界范圍內(nèi)普遍推行，并且對(duì)大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)，社會(huì)保障稅占據(jù)了GDP的較大比重（見(jiàn)下頁(yè)表1）。

而由國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒與人力資源與社會(huì)保障部提供的數(shù)據(jù)整理出來(lái)的結(jié)果（詳見(jiàn)下頁(yè)表2）可知，相比之下，我國(guó)用于社會(huì)保障這部分的比重則比較低，雖然逐年增長(zhǎng)，但增長(zhǎng)的幅度較低，這從側(cè)面反映出我國(guó)社會(huì)保障服務(wù)的提供不足。然而，這部分社保資金對(duì)于繳納社保費(fèi)的人員特別是企業(yè)而言，卻是一項(xiàng)沉重的負(fù)擔(dān)。這表明，若進(jìn)行社會(huì)保障費(fèi)改稅，我們要考慮的一個(gè)重要因素就是如何在穩(wěn)定財(cái)政總收入的規(guī)模下進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，以求更多地增加社會(huì)保障這部分的收入與支出。之所以要“在穩(wěn)定財(cái)政總收入的規(guī)模下”進(jìn)行調(diào)整，是因?yàn)槲覈?guó)居民的稅收負(fù)擔(dān)已經(jīng)位于世界前列。正常情況下，再開(kāi)征一個(gè)所得稅類(lèi)的社會(huì)保障稅，勢(shì)必會(huì)加重納稅人的負(fù)擔(dān)，也與我國(guó)目前要降低企業(yè)稅負(fù)的目標(biāo)相違背。因此，要逐步提高社會(huì)保障收入的比重，勢(shì)必要從現(xiàn)有稅費(fèi)結(jié)構(gòu)入手。

鑒于稅收的作用之一是給社會(huì)公眾提供一般利益，且社會(huì)保障的一大職責(zé)是保障最廣大人民的最低生活水平，社會(huì)保障稅的稅率不宜過(guò)高。因?yàn)橐坏?shí)行費(fèi)改稅，社會(huì)保障稅的納稅人范圍將會(huì)擴(kuò)大，對(duì)其所得征稅，對(duì)應(yīng)的所得也會(huì)變寬。據(jù)了解，為達(dá)到順利推行社會(huì)保障稅的目的，在開(kāi)始實(shí)行時(shí)，多數(shù)國(guó)家會(huì)先用低稅率，然后再逐步酌情提高。例如，美國(guó)在1937年開(kāi)始實(shí)行社會(huì)保障稅時(shí)，總稅率是雇主與雇員共同負(fù)擔(dān)1%，1950年增至勞資雙方各1%，1960年又增至各3%，1982年再增至各6.7%，1994年增至7.65%后便一直延續(xù)至今。鑒于此，我國(guó)實(shí)行社會(huì)保障稅初期，稅率的設(shè)計(jì)應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，依據(jù)為社會(huì)公眾提供的基本生活保障水平，設(shè)計(jì)相應(yīng)的稅率。

另外，社會(huì)保障稅稅基在擴(kuò)大的同時(shí)，其大小的具體設(shè)定要充分考慮不同納稅人的經(jīng)濟(jì)狀況，應(yīng)效仿我國(guó)現(xiàn)有的所得稅制，在對(duì)納稅人征稅時(shí)考慮到不同人的基本生活費(fèi)用或經(jīng)營(yíng)成本以及一些照顧或鼓勵(lì)政策，設(shè)定一定的起征點(diǎn)或免征額，并給予他們一定程度的扣除。

因此我國(guó)社會(huì)保障稅的稅率設(shè)計(jì)，首先要考慮稅基的擴(kuò)大限度，合理制定免征額、扣除標(biāo)準(zhǔn)等；其次，必須充分考慮納稅人的負(fù)擔(dān)能力，開(kāi)始階段在不影響等同于原社會(huì)保障費(fèi)收入水平的情況下，盡量采用低稅率，待收入資金能較為順利地運(yùn)轉(zhuǎn)后，根據(jù)需要適當(dāng)酌情提高稅率至一定水平，并盡量保持穩(wěn)定。

（二）社會(huì)保障稅應(yīng)與商業(yè)保險(xiǎn)相互配合

近年來(lái)，世界各國(guó)對(duì)社會(huì)保障籌集資金方面先后進(jìn)行了改革，普遍提出社保民營(yíng)化、商業(yè)化和私有化的設(shè)想，強(qiáng)調(diào)社保繳納義務(wù)與權(quán)利的對(duì)等。出現(xiàn)這種趨勢(shì)的主要原因還是要?dú)w結(jié)到社會(huì)保障的基本職能以及稅收的依據(jù)上來(lái)，社會(huì)保障保障的是基本生活需要，稅收所產(chǎn)出的公共產(chǎn)品也僅是一般的公共利益，社會(huì)保障稅在此處的運(yùn)作是能夠達(dá)到社保繳納與利益享受的對(duì)等；至于更高一層次的福利需求或者是保險(xiǎn)利益，不同人的要求是不同的，而且差距也大，該部分需求是政府無(wú)法滿(mǎn)足也難以滿(mǎn)足的，對(duì)于這部分需求，政府很難制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、確認(rèn)受益對(duì)象，而且，不論怎么計(jì)劃，以稅收的形式來(lái)運(yùn)作，都會(huì)違背社會(huì)公平原則，帶來(lái)的會(huì)是社保繳納與利益享受的不對(duì)等與民眾的對(duì)抗。

基于財(cái)政學(xué)的視角，在我國(guó)目前大力推進(jìn)的政府與私人組織合作模式下，基本生活保障和一些基礎(chǔ)福利設(shè)施提供的職能依然由政府負(fù)責(zé)，而此水平以上的福利以及保險(xiǎn)需求完全可由政府監(jiān)管并與私人共同合作，即允許一定程度的特許經(jīng)營(yíng)。這樣，在滿(mǎn)足需求者需要的同時(shí)，也能發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，推動(dòng)商業(yè)保險(xiǎn)以及金融業(yè)的發(fā)展。

社會(huì)保障是我國(guó)民生建設(shè)的重要內(nèi)容，具有社會(huì)補(bǔ)償、穩(wěn)定和公平的社會(huì)性功能，同時(shí)也具有調(diào)節(jié)投融資、平衡需求、收入再分配以及保護(hù)和配置勞動(dòng)力的經(jīng)濟(jì)性功能。國(guó)家應(yīng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)保障管理體制中存在的缺陷，并積極實(shí)施改善措施，這樣才能保障人民的生存及發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)的和諧及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。X

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