關于我國社會保障資金由繳費制改為繳稅制的探析

鄧燁宇

摘要：文章在分析繳費制下我國社會保障體制存在缺陷的基礎上，提出了將我國的社會保障繳費制改為繳稅制并建立社會保障稅收體系的設想。同時，考慮到我國開征社會保障稅可能面臨的問題，對我國開征社會保障稅提出了一些建議。

關鍵詞：繳費制 社會保障體制 繳稅制 社會保障稅

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）16-0082-03

著社會人口結構、經濟結構和經濟運行方式等的深刻變化，現行社會保障機制，特別是社會保障資金的征管模式已不能適應當前經濟發展的需要。基于繳稅制視角，將我國社會保障費改為社會保障稅，利用稅收所具有的一些相對優越性來設計我國的社會保障稅制體系，提高以所得稅等為代表的直接稅在各地方稅收收入中的比重，進而完善我國社會保障體系中的資金征管模式，以保證讓更多的居民享受到社會保障所能提供的扶持與照顧，對于社會保障制度體系的改革具有重要現實意義。

一、繳費制下社會保障體制存在的主要缺陷

（一）社會保障的覆蓋面不夠全面

我國現行的社會保障以單項制度改革為突破口，在社保模式選擇、社保費用分擔等方面，進行了積極探索。但是目前我國社會保障改革的主要焦點仍然局限于為企業改革提供配套服務，雖然在一定程度上保證了企業職工的福利待遇，但沒有基于整個社會的經濟發展進行通盤設計，不同性質單位的人員被保障的范圍和接受保障的方式還存在著較大差異，這有悖于社會保障制度建立的初衷——為勞動者或全體社會成員因年老、疾病、傷殘喪而失去勞動能力或喪失就業機會以及遇到其他事故而面臨生活困難時，提供必不可少的基本生活保障和社會服務。

（二）管理部門的職責劃分不清

政府是社會保障的責任主體，作為社會保障資金的征管者和社會保障服務的提供者，在社會保障管理體制的建設中具有重大職責。但是，我國各級政府對各自在社會保障體制建設中需要承擔的責任劃分并不清楚。由于我國城鄉發展差距和各地區收入水平差異等因素的存在，以及缺少法律的規范以及體制本身運行的缺陷，不同級次的政府部門到底負責哪一層次、哪一類別的社會保障，還未明確規定。當前的基本運作方式就是哪里有需求，相關的管理方法就朝那個方向傾斜，許多地區和部門都相繼出現了管理分散、政出多門、各自為政的現象。造成的結果是，社會保障機制并沒有在一個較高的程度上按照一套較為完整的、固定的模式運作，管理工作效率較低，也在一定程度上偏離了公平原則。同時，在社會保障費的征收與管理上也存在著權責不一致的情況，基本上是社會保障經辦機構與地稅系統共同征管、交叉運作，使得征管上的漏洞與重復并存，成本居高不下，造成一定程度的資源浪費。

（三）社會保障資金運行模式不健全

我國現行的籌集社會保障基金的模式是一種統賬管理的部分積累制度，它將現收現付制與完全基金制結合在了一起，這在世界社會保障制度發展史上是一個新的嘗試，但就基金積累的部分，目前正面臨著如何運作以保值增值的難題。目前的社會保障資金運作模式并不能完全有效地對社保基金進行管理以在經濟下行和通貨膨脹的情況下達到保值增值的效果、保障未來支出的需要；同時，資金結余也在逐年減少，顯現出收不抵支的趨勢。

我國人社部發布的《2015年人力資源社會保障統計快報數據》顯示，在城鄉居民基本養老保險分項上，2015年當期基金結余為721.4億元，比上年減少了8.8億元。《中國養老金發展報告2015》顯示，2014年城鎮職工基本養老保險各行業參保人數和基金收入增速放緩，繳費人口占比下降，在制度贍養率總體穩定的情況下，基金當期結余大幅減少，累積結余備付月數下降，基金財務可持續性面臨新的挑戰；同時，該報告還顯示，截至2014年底，城鎮職工基本養老保險的個人賬戶累計記賬額達到40 974億元，而城鎮職工基本養老保險基金累計結余額為31 800億元。也就是說，即使把城鎮職工基本養老保險基金的所有結余資金都用于填補個人賬戶，也仍然會有接近1萬億的空賬。另外，全國所有試點省份累計做實個人賬戶基金5 001億元，除了廣東省等幾個經濟較發達地區能對這部分基金進行有效的運作以保值增值外，大多數地區的個人賬戶目前仍出于“空賬”運行狀態，這部分賬何時能補足，目前仍是未知數。

（四）社會保險費負擔較重

2015年，我國2 842家上市公司共繳納26 600億元稅費，比2014年增加了1 003億元，稅收負擔率從2014年的9.9%上升到2015年的10.5%左右。雖然2016年5月1日的“營改增”大幕已全面拉開，減稅規模預計達6 000億元，企業應繳納的稅費將有所降低，但企業的社保繳費費率仍居高不下。2015年全年的五項社會保險繳費合計仍占企業工資總額的絕大部分，達到39.25%。我國絕大部分企業還是勞動密集型企業，勞動成本權重占比大，稅費占比相對重得多，面對逐年上升的用工成本和居高不下的社會保障收費，在產能過剩、經濟下行的背景下，健全社會保障體制迫在眉睫。

二、社會保障資金由繳費制改為繳稅制的必然性

在全國范圍清費立稅的大趨勢下，借鑒稅收在資金征管方面以及法律保障等其他方面的優越性，將我國社會保障資金籌集方式由現行的繳費制變為繳稅制，對于完善我國社會保障體制機制并使之有效運行，具有必然性和重要意義。

（一）社會保障稅覆蓋面更為廣泛

由于稅收可以普遍地作用于所有社會成員，不會受到社會成員就業類型、地域分布、生活狀況等方面的限制；再者，就經濟角度而言，稅收的性質并不是完全無償的，政府通過稅收收入的支撐而向社會提供的公共產品及服務都直接或間接地被社會成員所享用，大體上給社會公眾都帶來了一般利益，為此，社會保障資金應當作為一個稅種而存在。但現實中我國社會保障資金征收的方式采取的是繳費制，繳費的對象僅是企業及其職工、事業單位及其職工以及符合規定的城鎮個體工商戶、社會團體及其專職人員等，資金的負擔者與社會保障服務的受益者并沒有完全匹配，并不具備完全的直接受償性。

因此，不論從社會保障資金的征收還是從社會保障服務的提供角度看，社會保障稅都優于社會保障費，畢竟，稅收并不會把除企業、職工、個體工商戶之外的社會成員排斥在外，在社會保障稅收的體系下， 保障絕大多數人的最基本生活并維護收益多者多交稅的受益原則。

（二）社會保障稅更有利于資金征管

將社會保障資金并入稅收體系，統一由稅務部門征收，借助稅務機關較為完善的征管系統和信息化平臺，既符合清費正稅的大趨勢，有利于地方稅體系的進一步完善，提升征繳權威性，也能夠避免資金征收上的重復與漏洞，大幅降低征收成本，同時也有利于各個稅種之間互相勾稽。在資金的管理和使用上，則首先依舊納入我國社會保險基金預算中去，由財政部門按照專款專用的原則安排使用，對基金部分的管理則要謹而慎之，力爭保值增值，然后由社會保障部門按照要求進行支出。稅務部門、財政部門和社會保障部門三方明確劃分職責、三管齊下，建立收支管用分離的監督機制，保障資金運作的可靠性和安全性。

我國目前尚未開征社會保障稅，雖然有通貨膨脹等因素的影響，但居民收入日漸擴大，而社會經濟發展的不穩定性日益增強，經濟的發展正處于陣痛期，社會成員面臨著失業或者找不到工作的風險，完善社會保障體制以穩定人心的任務迫在眉睫。由于種種原因，在部分基金制的管理模式下，我國的社會保障資金已經存在著不可忽視的缺口，因此，開征社會保障稅，利用稅收在籌集資金上的強制性和依法征收的確定性來解決當前社會保障資金不足的問題，并使該籌資模式長期沿用，同時結合有效的資本運作，以補足以往的資金缺口、在未來形成一種長期穩健的資金征管模式，不失為一種較優的選擇。

上述只是社會保障稅相對于社會保障費的兩個主要的優越性，但對于社會保障這部分財政資金的“一征收、一管理、一發放”整個流程以及作用范圍來說能分別起到更為有效的監督運行和擴大的作用。當然，社會保障稅在我國的實行，需要對原有體制進行調整以及相關政策的配合。

三、社會保障稅制度在我國實行需要注意的問題

（一）社會保障稅的設置應當降率擴基

目前全世界建立社會保障制度的國家已超過170 多個，其中，實行社會保障稅的國家約140個，總體來看，社會保障稅已在世界范圍內普遍推行，并且對大多數發達國家來說，社會保障稅占據了GDP的較大比重（見下頁表1）。

而由國家統計年鑒與人力資源與社會保障部提供的數據整理出來的結果（詳見下頁表2）可知，相比之下，我國用于社會保障這部分的比重則比較低，雖然逐年增長，但增長的幅度較低，這從側面反映出我國社會保障服務的提供不足。然而，這部分社保資金對于繳納社保費的人員特別是企業而言，卻是一項沉重的負擔。這表明，若進行社會保障費改稅，我們要考慮的一個重要因素就是如何在穩定財政總收入的規模下進行結構性調整，以求更多地增加社會保障這部分的收入與支出。之所以要“在穩定財政總收入的規模下”進行調整，是因為我國居民的稅收負擔已經位于世界前列。正常情況下，再開征一個所得稅類的社會保障稅，勢必會加重納稅人的負擔，也與我國目前要降低企業稅負的目標相違背。因此，要逐步提高社會保障收入的比重，勢必要從現有稅費結構入手。

鑒于稅收的作用之一是給社會公眾提供一般利益，且社會保障的一大職責是保障最廣大人民的最低生活水平，社會保障稅的稅率不宜過高。因為一旦實行費改稅，社會保障稅的納稅人范圍將會擴大，對其所得征稅，對應的所得也會變寬。據了解，為達到順利推行社會保障稅的目的，在開始實行時，多數國家會先用低稅率，然后再逐步酌情提高。例如，美國在1937年開始實行社會保障稅時，總稅率是雇主與雇員共同負擔1%，1950年增至勞資雙方各1%，1960年又增至各3%，1982年再增至各6.7%，1994年增至7.65%后便一直延續至今。鑒于此，我國實行社會保障稅初期，稅率的設計應從實際出發，依據為社會公眾提供的基本生活保障水平，設計相應的稅率。

另外，社會保障稅稅基在擴大的同時，其大小的具體設定要充分考慮不同納稅人的經濟狀況，應效仿我國現有的所得稅制，在對納稅人征稅時考慮到不同人的基本生活費用或經營成本以及一些照顧或鼓勵政策，設定一定的起征點或免征額，并給予他們一定程度的扣除。

因此我國社會保障稅的稅率設計，首先要考慮稅基的擴大限度，合理制定免征額、扣除標準等；其次，必須充分考慮納稅人的負擔能力，開始階段在不影響等同于原社會保障費收入水平的情況下，盡量采用低稅率，待收入資金能較為順利地運轉后，根據需要適當酌情提高稅率至一定水平，并盡量保持穩定。

（二）社會保障稅應與商業保險相互配合

近年來，世界各國對社會保障籌集資金方面先后進行了改革，普遍提出社保民營化、商業化和私有化的設想，強調社保繳納義務與權利的對等。出現這種趨勢的主要原因還是要歸結到社會保障的基本職能以及稅收的依據上來，社會保障保障的是基本生活需要，稅收所產出的公共產品也僅是一般的公共利益，社會保障稅在此處的運作是能夠達到社保繳納與利益享受的對等；至于更高一層次的福利需求或者是保險利益，不同人的要求是不同的，而且差距也大，該部分需求是政府無法滿足也難以滿足的，對于這部分需求，政府很難制定收費標準、確認受益對象，而且，不論怎么計劃，以稅收的形式來運作，都會違背社會公平原則，帶來的會是社保繳納與利益享受的不對等與民眾的對抗。

基于財政學的視角，在我國目前大力推進的政府與私人組織合作模式下，基本生活保障和一些基礎福利設施提供的職能依然由政府負責，而此水平以上的福利以及保險需求完全可由政府監管并與私人共同合作，即允許一定程度的特許經營。這樣，在滿足需求者需要的同時，也能發揮市場在資源配置中的決定性作用，推動商業保險以及金融業的發展。

社會保障是我國民生建設的重要內容，具有社會補償、穩定和公平的社會性功能，同時也具有調節投融資、平衡需求、收入再分配以及保護和配置勞動力的經濟性功能。國家應及時發現社會保障管理體制中存在的缺陷，并積極實施改善措施，這樣才能保障人民的生存及發展，促進社會的和諧及經濟的發展。X

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