行政事業單位信息化下內部控制研究

解鑫　張建英

摘要：加快行政事業單位內部控制建設不僅是提高行政效率、更好服務人民的必然要求，也是促進黨政機關增強預算約束力，防范系統性財務風險，預防和懲治腐敗的重要舉措。文章以J市教育系統為例，從內部控制五要素入手，對教育系統內部控制現狀、存在的問題進行分析。在此基礎上，提出一系列創新舉措，例如改革項目支出預算，成立單一領導體系內部審計機構等，以期協調解決現實問題，豐富行政事業單位內部控制理論和實務研究。

關鍵詞：行政事業單位信息化 審計內部控制

中圖分類號：F233 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）16-0091-04

著改革開放事業的進一步推進，我國經濟社會正面臨著巨大變革。國家進一步加大了對行政事業單位的投入，提高行政效率，推進預算民主化建設，防范財務風險成為行政事業單位的當務之急。長久以來，行政事業單位內部控制體系薄弱，辦事效率較為低下，系統性財務風險頻發。加強預決算控制，提高會計信息質量，落實《行政事業單位內部控制規范（試行）》，對規范我國行政事業單位內部控制建設具有重要意義。

一、J市教育系統內部控制現狀

“內部控制”順應加強經濟管理的趨勢而生，并隨著組織的發展而逐步完善。從本質上講，內部控制是企業所有者、管理者、債權人以及全體員工共同參與制定并實施的一整套自我規范、自我完善的管理控制活動。美國COSO 委員會提出的內部控制五要素包括控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監控，這五要素相互聯系、相互作用。根據財政部有關規定，行政事業單位內部控制需具備合法性原則、全面性原則、牽制性原則、成本效益原則和立體性原則。

J市教育局下設9個科室、2個事業單位、16所局直屬中小學，并負責12個鄉鎮教育辦的業務指導工作。局領導班子構成如下：局長、三名副局長以及一名局長助理。局長兼任局黨委書記，全面負責教育系統各項工作，分管人事科、財務科兩個科室。第一副局長由黨委副書記兼任，負責紀委和黨建工作。第二副局長分管該行政區域教育教學工作，負責聯系兩個事業單位以及16所局直屬中小學，兼任市總督學。第三副局長負責社會辦學工作，聯系12個鄉鎮教育辦。局長助理由中學校長兼任，協助局長工作。局紀委的主要職責是黨紀檢查，審計科作為局職能部門之一，負責教育系統的內部審計工作。

按照工作慣例，審計科由局紀委書記分管領導。從審計科年度審計計劃的制定情況來看，年度審計項目主要由三部分組成：第一，組織對各學校預算執行情況及局屬各職能部門業務開展情況的審計，也就是“同級審計”。每年的同級審計工作都是審計科的工作重點，這部分工作量占全年工作量的一半。第二，根據人事科開具的相關領導干部離任經濟責任審計單，開展離任審計。第三，針對重點學校、重點工程項目和其他被認為應該關注的問題，開展項目執行情況重點審計。以上三方面構成了審計科年度主要工作。

J市經濟發達，地理位置優越，行政管理體系成熟，較早推動了全市范圍內的財務違規問題徹查與整改。市財政局組織處級及以上單位主要負責人和財務負責人開展內部控制專項培訓，于2013年底以局為單位提交各部門整改后的《財務執行細則》報市財政局備案。為了彌補下屬各學校財務人員學歷水平和專業知識的不足，近年來，J市教育局堅持提高一線財務人員職業技能和個人素養，每年有計劃地舉辦大型的、封閉式的專場培訓，內容涉及預算政策和管理技能、相關法規制度的理論學習等。在維持原有預算管理體制和會計主體不變的前提下，推行會計集中核算制度，由市會計核算中心集中辦理資金結算和經費收支業務。

教育系統屬于非營利組織，經費主要來源于財政撥款，以政府辦學為主導，社會辦學所占比例較小，各公立學校持有教育系統國有資產的絕大部分，國有資產由各學校自行統一管理。教育事業涉及面較廣，信息時效性較強，牽涉業務部門較多，各分支機構業務繁雜。從2013年開始教育部門在已建成財政預算管理一體化信息系統的基礎上，逐步推廣S公司集成化管理信息系統軟件“E-ERP”（數據庫版），實現了預算系統各個功能模塊的應用和銜接；利用數據庫聯網，在各學校和機構設置財務數據統一口徑，全面實現預算執行的動態監控和財政資金的實時監管，大幅提高了綜合管理能力，為上級部門和相關領導干部的科學決策提供了堅實有力的數據支持。

二、J市教育系統內部控制問題分析

（一）內部控制環境方面。J市教育系統財務人員的職稱、學歷水平普遍不高，下屬學校財務人員多由學校領導指派后勤人員擔任，缺乏預算管理的專業知識和經驗技能。人員聘任制度死板，流動性較差。績效考核流于形式，平均主義和按年齡“排資論輩”仍占主導。財務人員普遍缺乏持續學習、提高技能的動力。

《中華人民共和國審計法》第二十九條規定：依法屬于審計機關審計監督對象的單位，應當按照國家有關規定建立健全內部審計制度；其內部審計工作應當接受審計機關的業務指導和監督。J市教育局審計科在業務上接受市審計局領導，行政上接受教育局領導，雙重領導體制造成審計部門實質上成為被審計單位的內部審計機構。由審計科年度審計項目構成可以看出，同級審計與經濟責任審計是依據審計規范，每年需要硬性開展的工作。重點學校及重點工程項目審計，一般由審計科內部決定。選擇哪些項目，又在很大程度上受到教育局領導的意志左右。由此可見，重點審計項目的制定，除了有法律法規規定之外，基本由審計科長和分管領導控制。審計無法獨立于審計對象，無法有效監督同級部門，在面對強勢部門和重點學校時尤顯無力。

（二）風險評估與控制活動方面。

1.我國行政事業單位實行黨委領導下的集體負責制，《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國審計法實施條例》等相關法規明確規定單位負責人對單位財務工作承擔主要責任，這就意味著行政事業單位普遍采用缺乏限制的“一支筆”審批制度。在預算執行過程中，領導更關注支出數額的合理與否，而對票據的合法性、真實性、有效性以及完整性審查力度不足。雖然大多數會計人員能夠嚴格執行財經法規，但仍有一些人禁不住利益的誘惑，從事非法經濟活動，嚴重破壞了財務系統互相牽制制度。

2.各學校往來款混亂，成立時間較長的學校掛在賬上的應收、預付、應付、預收等往來款數額不清，陳年舊賬對判斷單位真實財務狀況產生了嚴重干擾。現金管理存在疏漏，單位備用金盤點次數過少，盤點流程不嚴格。單位公章由領導口頭安排信任的同志保管，無制度約束；會計和出納印鑒隨意存放，存在安全隱患。

3.于2013年底報備J市財政局備案的《教育系統財務執行細則》未根據教育工作實際情況編制，整體框架套用財政部《行政事業單位內部控制規范（試行）》，缺乏可執行的客觀條件。會計核算中心負責各學校財務核算工作，其執行基礎是單位部門預算。而目前各學校預算工作尚不到位，缺乏規范的預算管理基礎，預算制度不健全，預算約束力度不足，預算編制同預算單位各項實際需求間仍存在較大差距，預算執行的可操作性較差。各單位由領導“一支筆”審批經費支出，核算中心對支出實施控制和約束的能力有限。

4.公辦教育機構屬于非營利組織，固定資產采購與管理不同于企業，其目的是保證社會教育教學活動的正常開展，為公眾提供良好服務，具有非常明顯的正外部性。由于行政事業單位經濟活動一般不進行成本考核，不講究資金的使用效益，因此不太重視資產的核算和管理，導致教育系統容易出現資產管理混亂的現象。在資產管理方面，某些學校與教育局資產管理部門無法進行賬賬、賬實核對，學校的資產沒有完整的明細賬登記，資產流失、重復購置現象非常嚴重。教育局資產管理部門采購前未統一協調配置資源，僅由各學校按照年度預算計劃采購，采購后自行登記。這容易導致盲目購買固定資產，進而出現固定資產使用效率低下的情況。

5.管理信息系統利用不充分，各單位“重采購，輕管理”。教育系統“E-ERP”軟件運行逾四年，但固定資產采購報廢工作仍未全部制作電子卡片和錄入電子檔案。各單位家底不清，學校間出借管理混亂，丟失毀損情況經常發生。固定資產管理現狀同財務信息化整體水平相脫節。

（三）缺乏必要的信息溝通機制。行政事業單位普遍存在一些上行溝通、斜向溝通與同級部門協調溝通的問題，J市教育系統也是一樣。教育局工作人員在思想上缺乏溝通協調意識，下級部門只是機械地按照上級的安排做事，缺乏有效的自下而上的信息溝通與反饋機制。只有實現人本化溝通，讓不同組織、層次的工作人員能夠無障礙地進行思想信息的傳遞和語言與情感的溝通，才能徹底解決溝通不暢的問題。

（四）監督。內部審計部門缺少履職所必需的人力、財力資源。審計范圍受到領導意志的影響，審計發現了問題也沒有處置權，只能繼續向上級反映。領導大多擔心暴露問題會對本部門聲譽和穩定產生負面影響，自己的“進步”受到干擾，不愿立案處理，以權壓檢，本著大事化小、小事化了的態度，助長了違法亂紀之風。上級教育、財政和審計部門分別派出的審計組，沒有明確的審計范圍劃分，審計范圍互有重疊。同時，上級檢查組進行檢查時，時間短、任務重，得出高質量審計意見的難度比較大；檢查次數過多，下級單位疲于應付各項檢查，影響了正常工作。

《審計機關公布審計結果準則》規定，“審計機關向社會公布審計結果，必須經過審計機關主要負責人批準；涉及重大事項的，應當報經本級人民政府同意”。該制度存在明顯缺陷，對于審計發現的敏感問題、重點問題或者涉及重要領導干部的問題，審計機構往往避重就輕，公開通報的審計問題“縮水”嚴重，不但侵犯了公眾的知情權，有損政府審計的形象，而且嚴重損害了國家、社會的公共利益，容易使公眾對政府產生信任危機。

三、J市教育系統加強內部控制的建議

完善的內部控制是組織各項活動順利開展的保障，通過上述分析可知，J市教育系統內部控制不完善，存在較大的行政風險。建立健全內部控制制度，提升單位內部控制有效性，是行政事業單位履行受托責任的重要保證，本文結合國內外內部控制的成熟經驗和美國COSO報告的相關內容，結合我國具體國情，從內部控制五要素入手，對構建和完善J市教育系統內部控制提出一些建議。

（一）加強組織領導，提高人員專業素養。會計信息論認為，會計本質上是一個以提供財務信息為主的經濟信息系統。會計信息質量的高低決定了管理層、投資人、債權人等利益相關方利用會計信息做出相關決策的合理性。其質量優劣直接取決于內部控制人員素質的高低，完善的單位內部控制體系能最大程度地降低經理人的逆向選擇與道德風險。

教育系統內部控制工作量大而具體，專業性極強，千頭萬緒。在這種情況下，任務的重中之重就是加強廣大基層學校財務人員的培訓，多角度加強人力資源管理，加大考核力度，“量”和“質”并重，提升財務人員從業技能。除了充分掌握最新的財務制度，內部控制人員還要掌握管理學、經濟學、稅法等多學科的綜合知識，并在具體工作中摸透本單位的現實情況。此外，在行政事業單位理財決策的探討和制定上要不斷更新觀念，與時俱進，將最新的經營管理理念和專業的內部控制知識融合在一起，運用到日常的行政服務工作中。要嚴格執行績效考核，將考核結果記入員工職稱評定積分，適時于單位內部公示，在單位內部形成自覺學習、提升技能的良好風氣。擴大部門間崗位輪替實施范圍，輪崗范圍擴展到所有業務部門。通過不同業務部門之間的輪崗，可以降低以財務系統為主要內控薄弱環節的潛在行政風險，促進不同業務部門之間的工作交流，有利于培養工作人員的全局意識。有計劃、分批次地組織市教育局財務人員到基層學校“駐點”工作，密切聯系一線。打通由下而上、縱向同級之間的溝通阻隔，促進教育系統穩定長遠發展。

鄧小平同志曾明確指出：“領導班子問題，是關系到黨的路線能不能貫徹執行的問題。因此，我們首先強調要把領導班子的問題解決好。”我國是實行民主集中制的社會主義國家，單位黨委處于強化組織領導的核心地位。堅持黨委統一領導下的民主集中制、重大決策聯署制、責任追溯制，將決策責任落實到人。理清集體領導與班子成員分管的關系，制定結構化議事流程，提高會議效率。綜合考慮分管領導所分管部門間的工作協調與各部門互相牽制的內控原則之間的關系，優化分工。

受制于雙重領導體制和人事、財務、各部門地方保護主義等因素，J市教育局審計科無法對教育系統實施有效的內部監督。應將審計科從市教育局業務部門序列中獨立出來，由市審計局垂直管理，使審計科在組織、人事、財政上均獨立于審計部門。審計部門作為獨立的監督者，能真正從國家法律法規和人民群眾的利益出發，嚴格執行審計規范，保證審計結果公開透明。審計披露的問題，也最能為百姓所認可，審計監督職能才能得到有效發揮。

（二）穩妥推進信息化建設，降低行政風險。從狹義上講，行政風險是指行政機關管理決策所產生的不希望發生的事件的可能性。加強風險評估，根本目的在于降低行政風險，維護教育教學工作秩序，保證行政區域內教育教學工作的順利開展；確保會計信息真實有效，完整反映單位財務狀況，為決策提供可靠依據。發展管理信息化是提高行政效率、降低行政風險的必然趨勢。但是ERP系統的風險性也很高，如果時機不成熟，在缺乏客觀環境支持和運作經驗的時候倉促上馬，不僅無法發揮其巨大作用，反而會打亂原有的成熟管理體系，使單位蒙受損失。建議首先在管理體系成熟、人才資源雄厚、管理理念先進的單位試行ERP系統。充分認識行政事業單位管理服務工作中的關鍵環節，摸清阻礙行政效率提高的主要矛盾和次要矛盾，總結財務管理中的風險點，提出適用于特定行政事業單位的指導方案和管理策略。軟件系統的引進推廣與人才建設、制度建設協調開展，切忌急功近利缺乏全局規劃，造成資金浪費，引發系統性財務風險。

（三）創新管理模式，提高經費使用效率。根據我國預算管理慣例，行政事業單位當年經費如有結余，年終要將未使用額度收回，并且次年預算額度將削減至上一年度實際用完的額度。包括學校在內的很多事業單位為了避免本年度預算額度被回收或來年預算額度被削減，在年末突擊花錢。在《預算法》和國家預算管理體制無重大改革的情況下，財政和教育部門有必要改變以往的慣性思維，大膽創新管理模式，建立公用經費節約激勵機制，創新制定人員經費預算的獎懲制度，建議在保證高質量完成預算任務的前提下，由財政返還學校當年公用經費節約額度的30%—50%，用于獎勵經費節約，鼓勵提高經費使用效率。

現行的學校預算制度是依據上級政府部門事先規定的人員經費、公用經費、基建經費等項目所做的收支計劃，學校本身對經費的使用并沒有太大的自主權。而要提高教育質量、促進學校發展就必須賦予學校經費使用的自主權，實施校本預算。校本預算由師生、家長等利益相關者參與編制，既能體現預算的民主性，又能提高預算的準確性。但就J市教育系統較為薄弱的預算編制基礎而言，并不適合立即推廣，應首先由重點院校先行試點。在召開聽證會，充分征求主管部門領導、廣大師生、社會各界對預算草案的意見后，經過充分討論，由校長辦公室批準，并提交市教育局匯總，由市局參考區域教育事業發展規劃和各學校實際需要修改后報財政部門審批。加強財務管理，建立費用使用主體部門責任制，落實單位“一把手”的主要責任。

（四）強化現金和固定資產管理。加大對現金的使用管理，可以廣泛采用公務卡結算。通常情況下，現金使用存在成本高、環節多、效率低、風險大等問題，提款存款過程存在安全風險，因此各單位財務人員對大額提現支付多有怨言。采用公務卡結算，只要單位生成了工作人員公務卡的報銷信息，那么財政等相關管理部門即可通過管理信息系統查詢工作人員公務卡的相關公務消費明細，從而達到動態監控資金收支的目的，進一步增強市局對各學校資金收支的監控力度。不僅可以減輕財務人員的業務量，提高工作效率，也在一定程度上避免了利用虛假發票來抵賬等違規現象的發生。同時也為公務人員用款提供了便利，提高了單位的財務管理水平。另外，可以結合公務卡改革，最大限度地削減各部門現金保有額，完善單位內部財務管理制度，促進單位財務管理走向信息化、規范化。

近年來，各學校為提高競爭力，改善辦學條件，逐年增加基本建設投入，使學校的日常財務工作量急劇加大，原有的內部控制制度與之不相適應，逐漸顯現出諸多弊端。公立學校經費主要來源于財政撥款，而其產出的產品也具有公共產品的性質。在管理和使用固定資產的過程中，教育局固定資產管理部門應貫徹統一領導、分級負責、分類管理與物盡其用的基本原則。建立市局層面統一的固定資產管理體系，統一配置資源；各學校建立由分管校長領導，各年級、后勤處具體實施的三級管理結構。推行固定資產崗位責任制，重點大額固定資產安排專人管理。基本實現“物物有人管”的固定資產管理體系。總務部門嚴格填報固定資產使用流水賬，每半年同市局對一次賬，以保證賬賬相符。如有出入，立即徹查。固定資產對口管理部門和人員應積極配合上級抽查，若產生損毀遺失應主動上報，保證賬實相符。

針對尚未錄入信息系統的固定資產，應設置最終期限，要求各單位必須按時完成固定資產申報工作，完善固定資產電子檔案。規范固定資產采購審批流程，使用、審批、采購、驗收崗位分離，權責相符，責任到人。重點、特殊固定資產，于采購之初就應同供貨商訂立資產使用協議，并安排專人管理。完善固定資產清理程序，組建跨部門臨時清查小組，會同使用、供貨、財會等部門共同清理，編制《報廢清查意見書》，由單位分管領導批準后，統一上報市教育局固定資產管理部門備案。

（五）完善溝通渠道，加強內外部監督。內部控制制度的順利實施，靠自上而下的推動是遠遠不夠的。要將內部控制意識內化為每一位工作人員的日常規范。發揮“動車理念”推動作用，不僅“上頭”要安排任務，更需要自下而上、左右交叉，促進部門之間、內外部之間及時溝通。從局外人的角度審視自身存在的問題，并及時更正。

強化內部審計力度，領導班子成員應以身作則，自覺接受年終考核和離任審計；推動所分管部門支持審計科工作。從人力資源、組織領導、財務資源三方面保障內部審計獨立性，不斷學習借鑒內部控制優秀理論成果，完善教育系統內部審計評價體系。對于審計發現的問題，審計科可以繞過教育系統直接上報市審計局，同時通報相關部門限期整改。

重視內部審計與外部審計相結合，適時聘請會計師事務所作為獨立第三方對重大工程項目進行審計，舉一反三，提高內控水平。通過調整審計科行政隸屬關系，建立直屬于市審計局的審計科，強化其組織、人事、財政等方面的獨立性。針對群眾對審計工作普遍存在的質疑，審計部門應以開放的姿態邀請媒體從業人員和人民群眾參與到審計流程中來，主動向社會公開非涉密審計結果及處理方案，聽取群眾意見，自覺接受監督。

四、結論

教育系統信息化條件下內部控制的發展完善還需要提高思想認識，建立健全各項規章制度，狠抓落實，科學管理，充分調動每一位工作人員參與管理的積極性，為教育事業健康持續發展做好強有力的后勤保障。S

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作者簡介：

解鑫，男，山東農業大學經濟管理學院；研究方向：政府審計與內部控制。

張建英，女，山東農業大學副教授，碩士生導師；研究方向：財務會計理論與實務。