我國現行家庭養老政策的問題與重構研究

康建英?康雯珂

摘 要：家庭結構的變化、人口遷移的頻繁和社會經濟的發展給傳統的家庭養老帶來了巨大的挑戰。本文在梳理現行養老政策的基礎上，剖析了家庭政策的缺陷及緣由，提出了相應的政策改進建議。

本論文是河南省哲學社會科學規劃項目《工作家庭沖突背景下家庭養老模式的政策支持體系重構》（2014BSH021 ）的階段性成果。

隨著社會經濟的發展、人口計劃生育政策的多年實施，我國的人口結構發生了巨大改變，人口老齡化程度不斷提高，家庭養老模式也正在面臨著巨大挑戰。為此，積極探討家庭政策的有效供給，解決家庭負擔，對于穩定社會與經濟的發展具有重要的現實意義。

1 中國家庭養老政策的現狀

家庭養老政策是社會政策的重要部分，體現了社會發展成果在微觀上的福利分配。根據家庭養老所涉及的內容我們分別從經濟、醫療衛生、照料與看護、精神慰藉幾個方面討論現行政策的執行情況。

（一） 養老經濟支持政策鑲嵌于生育政策內

我國沒有獨立的針對家庭養老的經濟補助政策，經濟補貼主要體現在獨生子女獎勵政策內。我國的生育政策規定，獨生子女家庭在孩子十八歲前的期間內，每月享受10元的獎勵費；獨生子女的托幼管理費和十八周歲之前的醫藥費可由單位依照有關規定報銷；獨生子女父母，女方年滿五十五周歲，男方年滿六十周歲后每人享受不少于1000元的一次性獎勵等。2004年我國又實行了針對農村獨子和雙女家庭進行了扶助獎勵，規定夫婦年滿60周歲后，每人年均享受不低于600元獎勵扶助金，直到亡故。2009年該標準提高到720元。2014年國家針對獨生子女傷殘、死亡的家庭實施特別扶助，標準分別為城鎮每人每月270元、340元，農村每人每月150元、170元。

（二）家庭養老醫療護理政策鑲嵌于醫療保險制度內

家庭養老的醫療、護理和照料主要依靠現行的醫療保險政策，醫療服務依托社區基本公共衛生點，主要針對傳染病防治、高血壓和糖尿病等慢性病和重度精神疾病管理。而老年人的保健、護理和照料主要在家庭內部完成，及時到醫院也是自費項目，家庭難以承受。尤其是在農村醫療設施缺乏下，老年人的照料和護理幾乎無從談起，完全以家庭為中心自行解決。即使是城鎮中的老年人，若沒退休前沒有工作，緊靠社區的老年人保健服務難以滿足對基本的健康的防護和指導。所以，目前最為缺乏的就是護理與照料服務。

（三）老年人的部分照護政策鑲嵌于基礎設施和產業政策內

老年生活的便利考驗了政府的基礎設施投入，2002 年國家針對老年人、殘疾人交通出行加大了無障礙設施的投入，制定了建設標準和進程。2010年建設部制定了社區老年人照料中心的建設方案，對社區養老基本設施進行了規劃。2008年，多部委聯合制定了全面推進居家養老服務工作意見，對養老服務產業實行稅收優惠政策，對非營利性養老服務機構免征自用房產、土地的房產稅、城鎮土地使用稅等。國務院于2010年號召大力發展家庭服務業，加大對該服務業的財稅扶持力度，鼓勵多種方式的便民服務。稅收政策的支持范圍從養老機構延伸到家庭服務業，對養老服務業的社會化發展提供了有力支持。

（四）精神慰藉鑲嵌在戶籍遷移制度內

兒女同居四世同堂是傳統家庭倫理觀念，也是解決老人孤獨無助的現實表現。而人口結構變遷和遷移的頻繁使得老人獨居現象增多。國家在戶籍辦理中照顧了親子代關系，為老人兒孫繞膝的愿望提供了方便。我國刑法260條規定了虐待罪的定義，即對家庭成員不能有精神上的虐待。除此之外，沒有專門的法律和政策作為精神慰藉的詳細支撐。

2 中國現行家庭養老支持政策的缺陷

（一）家庭支持政策的碎片化，影響了政策間的協調

與發達國家的家庭政策相比，我國的家庭支持政策出自各個行政部門，標準與覆蓋范圍差異很大，銜接不夠順暢，導致了操作性較差、保障力度受限，政策的吸引力和效果不理想。目前除了生育獎勵政策對低保、農村等特殊家庭的支持相對系統和持續外，其他政策的作用幾乎很小，尤其是在照料和慰藉方面基本是空白。隨著生育政策的放開，我國的家庭支持政策都將面臨更大的挑戰。

（二）政策支持的受惠面狹窄，導致政策執行效果差強人意

現行家庭支持政策雖然從多種角度對家庭的發展給予了一定的幫助，但這種以生育政策獎勵為主的零散體系未能從根本上解決家庭發展問題，受惠群體極為有限。家庭發展指標很多體現在軟指標的能力上，而非簡單的經濟幫助。養老過程中急需的生活照料、精神慰藉等內容都是臨時性的，缺乏持續性和可操作性，遠落后于社會經濟發展的需要，執行效果不理想。

（三）家庭養老配套支持措施缺乏，致使養老矛盾凸顯

現行政策的碎片化導致了政策的制約，住房政策、最低收入保障政策等的制定與執行以家庭為單位申報，以戶籍為依托，在人口遷移頻繁、老人獨居增多的情況下，嚴重忽略了老年人的真正需求，與養老制度的銜接極為不順。另外，教育制度、生育制度、扶貧制度、就業制度、戶籍制度等等都沒有很好地銜接起來，不利于家庭的整體發展和家庭養老的傳承，老年人的基本權益得不到根本的保障。

3 家庭養老政策支持的完善路徑

（一）綜合考慮家庭養老需要，統一福利政策體系

家養養老任務繁重的根本原因是人口結構的轉變和政策的缺失導致，而要想解決好家庭發展問題，必須解決當今政出多門的碎片化模式，提高政策的銜接度和受惠面過窄等問題。國務院可以成立正門的政策研究與制訂單位，實行至上而下的政策執行、評估與修正渠道，有效地避免政策的歸口管理、分散管理。在經費的使用上，收回原有各部門專項經費由國務院委托財政部門統一發放，各級政府配合執行，專款專用。在家庭受惠評估條件的制定上，可以委托各專項部門詳細規劃，并由國務院進行相互的統一，增加政策間的融合性、可操作性和高效性。在政策的監督上，成立獨立的監管部門，針對家庭發展政策的實施實行監管，并將執行情況作為政府績效考核的主要目標，對違規操作、執行不力行為加大懲處力度。

（二）建立動態經濟補助標準，切實減輕家庭養老的資源負擔

經濟資源短缺是養老問題上最大的障礙，而核心化家庭的普遍出現和生活成本的增加，代際財富逆向流動減少，都在不同程度上限制了家庭養老的能力。在家庭為國家付出巨大貢獻后，應該有權利享受經濟發展的成果。為此，應該建立動態的養老經濟補貼標準，該標準要配合退休養老金、失業金、低保補貼、醫療保險、生育獎勵等政策聯合實施，綜合評價老年人的收入與財產情況，根據家庭收入的能力實施補助。政策還要與當地的經濟發展水平、人均收入水平、物價水平等環境相適應，建立動態的增長機制。

（三）依托市場建立多元化的養老服務，將家庭養老與社會養老相結合

人口結構的轉變導致4-2-1家庭不斷增多，工作家庭的沖突也不斷涌現，單純依賴家庭養老已經嚴重的制約了勞動力的市場供給。為此家庭養老模式必須向市場化、社會化養老模式發展。政府應該通過財政與稅收政策加強對從事養老服務業企業的引導，降低稅費和企業成本，鼓勵民間資本、社會資本進入養老服務業。同時政府還應加強養老服務業的培訓，建設成專業化的養老服務隊伍，提高就業的同時也解決了家庭養老難題。

4.加大醫療衛生基礎設施投入，不斷創新醫療服務產品

作為公共產品的供給者，政府有義務實現醫療服務的均等化，提高醫療服務水平。在資金方面，利益稅收和政策的優惠，鼓勵民進資本進入公共服務，政府做好引導和監督。在微觀的醫療服務項目上，積極探索和創新醫療與護理、照料與養老的有效融合方式，建立起以醫院為核心、以社區為單位、以家庭為基礎的立體化養老護理模式，通過創新的服務模式來提高家庭照料和精神慰藉的個體化行為效率，將家庭養老和社區養老有機的結合起來，探索出一條是我國國情的養老服務模式。

（五）建立照料老人的休假與探望制度，緩解家庭工作矛盾

家庭養老的關鍵是家庭成員有精力、財力為老人提供服務，而工作和生活的壓力使得子女無暇在床前行孝，這種現實問題在核心家庭、勞動力外遷的留守家庭尤為突出。因此，國家可以根據不同的工作種類、居住狀況等特征實行老人照料休假制度，但請假制度一定要嚴格，家中老人卻是需要照料者才能享受到這種待遇，避免假借照料老人消極怠工。執行休假制度而給企業和個人帶來的損失，國家可以給予部分補償和優惠，將休假制度切實落實到真正需要的家庭。

總之，家庭養老雖是目前的主要養老方式，但政府和社會各界對家庭養老的支持力度仍有待提高，積極探索、完善發展型家庭養老支持政策是當今社會發展的重要課題。

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