土地利用規劃對城市土地的調控作用分析

摘 要：國民經濟的快速增長帶動城市規模的不斷膨脹，近年來，隨著城市人口的不斷增加，資源傾斜下城市土地的開發利用已成規模。但是，由于城市體系布局結構的不合理、城市土地的利用效率低等問題，致使城市環境問題日益突出。城市土地的調控急需土地利用的合理規劃，以促進城市以及整個社會經濟、生態的可持續發展。

關鍵詞：土地利用；規劃；城市發展；調控

國家城市化發展號召下，各地城市加重對自身基礎的重新定位，大力發展現代化城市，興建開發區、招商引資、開發房地產等項目越來越多。但是，由于由于缺乏對城市發展的有效引導，導致多數城市土地問題日益加劇。城市無度蔓延下耕地面積的減少，用地結構的失衡等問題急需有效的手段來處理。土地利用規劃是空間規劃的組成部分，作為國家保護耕地、調節土地配置的主要手段，土地利用規劃對優化城市體系的結構布局，促進城市的合理發展有著重要的作用。目前，我國土地利用規劃的實施存在著諸多問題和障礙，對我國土地的合理集約利用和城市的可持續發展存在不利的影響。

1 我國城市發展中的土地問題

1.1 耕地面積減少

據中國統計年鑒國土資源部數據顯示，近年來由于城市的告訴發展，我國的耕地面積日益減少，減速驚人。耕地面積是糧食產量的保障，自2000年以來，我國的糧食需求已不能自給自足，每年都需大量進口糧食。另外，城市的高速擴張引發各種形式的耕地占用，“以租代征”等新的違法占地現象的出現大大加劇了耕地面積的縮減幅度。

1.2 城市土地資源閑置浪費和違法占地現象普遍

專項調查數據顯示，截至2013年底，全國城鎮規劃范圍內共有147萬畝的閑置土地，相當于現有城鎮建設用地總量的6.9%。近幾年城市“開發區“熱度下，國內各大城市開發區總體數量多，且規劃面積大，但是大多數開發區的開發程度遠遠不夠，土地利用率低，進一步增加了城市的閑置土地資源，土地浪費現象相當嚴重。另外，部分地方政府官員為推動本地區經濟的快速發展，無視土地利用規劃規定，拿土地換項目等違法占地現象屢見不鮮，城市擴張陷入無序狀態，進一步阻礙了城鎮化的發展進程。其次，房價熱的帶動下，開發商囤積土地現象也十分常見，國土資源部雖然發布了《國有土地使用權出讓合同補充協議》的規定，但由于違約金的數目與土地價值增長的明顯差距下，此法規也收效甚微。

1.3 城鄉結合部環境惡化

城鄉結合部作為城鄉過渡的特有地域，土地利用規劃與城市規劃的矛盾十分集中，農用地與非農用地的交錯下的規劃混亂，以及政出多門下無人治理，類型復雜多樣土地利用狀況最終導致該區域環境惡化嚴重，也造成土地資源的浪費。

2 土地利用規劃調控城市土地失效的原因分析

2.1 土地利用規劃實施基礎不牢

以土地換項目的做法使得部分地區的經濟短期內得意高速發展，GDP的快速增長與政府官員的政績掛鉤下‘性財之道”逐漸衍生，加之農產品價格日益低廉，農民放棄土地進城打

工的現象越來越嚴重。土地是國之根本，農村土地價值的普遍下跌以及國內土地違法現象屢教難改的局面最終導致土地利用規劃實施基礎不牢。

2.2 土地利用規劃編制缺乏科學性

目前，我國土地利用的規劃編制技術落后，缺乏科學性，專家和政府的紙上談判規劃可操作性欠缺。土地利用規劃偏重“剛性”缺乏“彈性”，用地嚴重超標致使耕地緊張后的補救措施又過于嚴苛不夠應變，又導致土地利用年度計劃超標，惡性循環下使得土地利用規劃剛性日甚，不僅不適應社會發展，也使土地規劃形同虛設。

2.3 缺乏系統的有效協調

作為社會經濟活動的承載體，土地利用規劃與國民經濟發展規劃、城市規劃、交通規劃、農用地規劃、水利設施規劃等都有關聯。所以，土地利用規劃的實施離不開相關部門的協調合作，但是各部門都隸屬于不同的主管體系，部門間的各自為政或利益博弈導致不同部門在城市規模的確定和結構布局上的安排并不能完全一致，而國內目前尚無合適的解決辦法。

3 城市和諧發展下土地利用規劃的變革

3.1 規劃理念的革新

規劃理念的革新首先要求土地利用規劃應以市場理念和全球化理念為基石，重視以人為本的理念。市場經濟主導下，土地利用方式和結構的調整應適應市場供求關系的變化，全球化理念下的市場變化影響國家和個人的土地利用決策行為，這就要求土地利用規劃決策者需站在國內、國際兩個市場的高度不斷的調整土地利用的發展戰略。自我國加入WTO后，國家實施開發的“西北建設”、“南水北調”等重大項目得以有序的實施，正是決策者全球化市場戰略下從國內國際市場的角度、區域經濟的比較等不同的方面進行協調的紅利。土地利用規劃的最終目的是建設美好家園和諧社會，因此應樹立和落實科學的發展觀，體現以人為本的變革理念，規劃應以民眾的切實需求為重要方針。不斷的完善土地利用規劃編制，開放規劃的理念，借鑒國內外、不同地區的規劃經驗教訓，集思廣益，根據時代的發展強化土地利用規劃的理念。

3.2 合理配置土地以引導城市的理性擴張

我國最初編制土地利用規劃的目的是為了規范各部門用地，協調土地資源的公平分配。但隨著社會的發展和我國城鎮化建設的實施，資金技術管理的落后已不能很好的解決城市膨脹帶來的諸多負面信息，“攤大餅”式的城市推進方式極大的浪費土地資源，加上城市功能配套不能有序的設施，加劇土地利用規劃的問題。當下，土地規劃的合理利用既要保護耕地、控制城市規模，又不能單純的限制城市發展，土地利用規劃應對城市的增長進行合理的控制，恰當的調節城市外部擴張和內部結構所表現的作用引導其動態發展。在城鄉結合的特殊地帶，編制土地利用規劃方面應該體現城鄉協調發展，綜合布局，從更高層次多角度審視社會的發展，編制符合社會發展的土地利用規劃，引導城市郊區的發展有序，有效的解決城市發展帶來的環境問題和社會問題。

參考文獻

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[4]沈開舉，主編.中國土地制度改革研究[M].法律出版社，2014

作者簡介

劉靜（1978-），女，漢族，天津市人，本科，天津國土資源和房屋管理研究中心職員，研究方向：城市規劃。