節能監察現狀分析及對策建議

摘 要：節能監察是實現節約能源，發揮政府對節約能源監管職能的重要舉措。文章立足節能監察工作實際，總結了節能監察機構面臨的現實困難和問題，提出了進一步加強節能監察機構建設的對策建議。

關鍵詞：節能監察；執法；監察能力建設

隨著我國能源資源形勢的日趨嚴峻，節約能源已作為基本國策擺在了國民經濟和社會發展的突出位置。依法開展節能監察，是加強節能監督管理的重要手段，更是深入貫徹實施節能法律、法規和節能標準的重要保障。

1節能監察機構建設的現狀

節能監察是指節能監督管理部門、依法授權或委托的機構對能源生產、經營、使用單位以及其他有關單位執行節能法律、法規和節能標準的情況進行監督檢查，督促、幫助被監察單位加強節能管理、提高能源利用效率，并對違法用能行為依法予以查處的活動。

1998年1月1日《節約能源法》實施，與之配套的地方節能法規和部門規章陸續出臺，我國節能管理工作逐步走向法制化軌道。1998年11月，上海市成立了我國第一個節能監察機構——上海市節能監察中心，全國節能領域開始有了專門的節能監察隊伍。隨著節能執法工作日益規范，全國32個省、自治區、直轄市已全部建立了節能監察機構。《國務院關于印發節能減排“十二五”規劃的通知》進一步明確要求“健全節能管理、監察、服務‘三位一體節能管理體系，形成覆蓋全國的省、市、縣3級節能監察體系”

2 節能監察執法面臨的難點

隨著節能監察不斷深入，全社會共同節能的良好氛圍逐漸形成。但執法過程，也遇到不少困難。

2.1 節能監察的相關法律法規不夠完善

截至目前，節能方面的法律僅有一部《節約能源法》，但并未提及節能監察的概念，也沒有規定節能監察機構的法律地位。由于國家法律沒有明確節能監察事權歸屬和節能監察機構職責，導致各地的節能監察事權歸屬不一致。在實踐中，多數省級的節能監察機構屬于經信委，少數是在發改委，甚至在同一省內各個地市都不一致。山東省17個設區的市節能監察機構中，青島市節能監察機構隸屬于青島市發改委，臨沂市節能監察機構隸屬于臨沂市政府節能辦，其余市節能監察機構隸屬于經信委。節能監察機構的主管部門不一致，導致政令不通，影響監察效率。

在我國的節能地方性法規中，約有23個節能地方性法規規定了節能監察相關條款，其中6個對節能監察機構進行了完全授權，能夠以自己名義在法定范圍內開展監督檢查并實施行政處罰；11個對節能監察機構進行了不完全授權，僅有監督檢查權，無法獨立行使節能行政處罰權；而其余12個省級機構甚至不能以自己的名義開展監督檢查。例如，《上海市節約能源條例》規定，“上海市節能監察中心負責本市節能日常監察工作，并依照本條例的授權和有關行政管理部門的委托，對違反節能管理法律、法規的行為實施行政處罰。”這樣就賦予了上海市節能監察中心的節能監察執法權和節能行政處罰權。而《安徽省節能監察辦法》規定，“省及有條件的市、縣設立節能監察機構。節能監察機構受有關行政主管部門的委托，具體負責節能監察工作。”受委托的節能監察機構不能以自己的名義實施節能監察，不能獨立承擔執法行為的法律后果。節能監察機構沒有行政處罰權，容易淡化依法監察的意識，因其執法行為不涉及對用能單位的處理，不會對用能單位造成實質性影響，從而缺少監督制約機制。而監督檢查權與處罰權分離，使節能監察機構在發現違法用能行為并依法調查取證后，不能直接在本機構內部形成處理決定，只能將處理意見連同取得的證據提交給有處罰權的節能行政主管部門，造成節能監察效率低下。

《節約能源法》是認定節能違法行為、實施節能行政處罰的主要依據。但部分條款對違法用能行為規定的不夠具體，缺乏可操作性。《節約能源法》規定“使用國家明令淘汰的用能設備或者生產工藝的，情節嚴重的，可以由管理節能工作的部門提出意見，報請本級人民政府按照國務院規定的權限責令停業整頓或者關閉”但是對于如何界定“情節嚴重”，并沒有相關法律解釋。這種情況下，法律上的漏洞就成為搜尋的目標，雙方努力尋求對自己有利的解釋，造成一些節能監察事項難以進行，一些明顯的違法用能行為無法得到有效處理。

2.2 地方政府對節能監察重視程度不夠

我國自“十一五”開始將節能目標作為經濟社會發展的約束性指標之一，對各級政府節能目標完成情況進行考核。但是地方政府仍將GDP增長放在首要位置。因此，如果有企業因為違反節能法律法規而需要受到行政處罰，甚至企業被關閉，這可能會對當地經濟發展造成一定影響。而部分地方主管部門自認為是企業的“娘家”、是為企業服務的，即便發現有違法用能行為，也多不予處罰。由于目前節能法律法規可操作性不夠，一些節能違法行為難以判定，許多節能監察內容和節能行政處罰也沒有可供借鑒的案例，于是在既沒有經濟利益驅動，又可能產生被申請行政復議、提起行政訴訟等不利后果下，部分地方主管部門對節能行政處罰更容易產生畏首畏尾的態度，節能監察機構的工作不容易得到行政主管部門的有力支持。這也導致目前節能監察不能迅速有力開展、不能通過大量實施處罰確立節能監察權威。

2.3 節能監察能力建設較薄弱

隨著節能工作難度加大，監督管理工作任務日益繁重，需要節能監察機構具備與實際工作任務相適應的能力。但是目前各級節能監察機構的能力建設水平還不能滿足節能監察工作的需求。

《國務院關于印發節能減排“十二五”規劃的通知》明確要求“健全節能管理、監察、服務‘三位一體節能管理體系，形成覆蓋全國的省、市、縣3級節能監察體系”。而以安徽省為例，節能監察隊伍建設投入嚴重不足，在機構設置、人員編制、經費投入上相對薄弱，尚未形成3級節能監察體系。省一級節能監察隊伍建設相對完善，市、縣級節能監察隊伍相對比較薄弱，且各市節能監察隊伍之間差距較大。16個設區的市中，僅有合肥、淮南、淮北、滁州、宣城、銅陵、池州等7個地市建立了節能監察中心，初步具備工作能力，其余9個地市尚無專門的節能監察機構，縣級節能監察隊伍更是幾乎沒有。這顯然無法順利完成節能監察工作，導致了節能監察工作不能落到實處。總之，節能監察隊伍的建設與日益繁重的節能監察任務不相適應。

3 加強節能監察建設的策略思考

3.1 完善節能監察法律體系

清理規范統一現有節能法律法規規章和規范性文件，從國家層面加強節能立法，形成以《節約能源法》為核心的配套完善的節能法律法規體系，為節能監察機構開展執法提供堅強有力、可操作性強的法律依據。制定出臺國家《節能監察辦法》，明確節能監察機構的執法地位和執法職責，賦予節能監察機構在工業、建筑、交通運輸和公共機構領域的監察權和處罰權。

3.2 健全節能監察體制

將節能監察機構從節能主管部門的管理中獨立出來，使節能監察機構作為節能領域獨立行使執法職能、并對執法行為全面負責的專門執法機構。打破節能監督檢查權分散局面，建立國家級節能監察機構，統一規范現有節能監察機構。

3.3 加強節能監察能力建設

建立、健全市、縣級節能監察機構建設，加大財政資金投入力度，配備相應的執法車輛和專用儀器設備，形成省、市、縣三級節能監察體系。加大對節能監察人員的培訓力度，開展針對性節能技術、法律法規等學習培訓，提高執法水平。

作者簡介

楊光（1986-），男，漢族，安徽淮南人，本科，淮南市節能監察中心助理工程師，研究方向：節能監察監測。