中國特色社會主義社會治理體制基本框架論略

龔維斌+龔春明

〔摘要〕如欲彰顯社會治理體制的中國特色和實現(xiàn)治理范式的成功轉(zhuǎn)型，并使相關(guān)的學(xué)術(shù)討論更富有成效且達至新的知識增量，亟須在立基中國特定的歷史傳統(tǒng)、政治架構(gòu)和現(xiàn)實社情的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個“切近國情、學(xué)理清晰、內(nèi)容為王”的分析框架。這一框架應(yīng)涵蓋以下內(nèi)容：（1）黨和政府在社會治理這項系統(tǒng)工程中應(yīng)繼續(xù)扮好主導(dǎo)和引領(lǐng)的角色；（2）流變的治理主題始終暗含的是國家長治久安、制度平穩(wěn)運行、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和人民安居樂業(yè)；（3）要樹立 “與民服務(wù)”合作治理的治理理念；（4）地方治理須結(jié)合各地的區(qū)域特色、地方性知識，并尊重基層創(chuàng)新和群眾首創(chuàng)精神；（5）法治保障是當下中國特色社會治理有效運行的必然要求和邏輯基礎(chǔ)。

〔關(guān)鍵詞〕社會治理；中國特色；黨政主導(dǎo)；與民服務(wù)；本土特色

〔中圖分類號〕D63-31〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2016）05-0086-07

引言

當代中國的社會性質(zhì)、政治架構(gòu)、治道傳統(tǒng)、價值多元以及社會發(fā)展所處的階段和發(fā)展的不平衡性，決定了中國的社會治理模式既不能沿襲過去的“老辦法”，也不能機械地移植西方的“洋方法”；而只能在立基中國現(xiàn)階段的基本國情、政情、社情和民情的基礎(chǔ)上，因應(yīng)時勢、順勢而為，不斷博采眾長、吐故納新，才有可能實現(xiàn)社會治理的體制創(chuàng)新和形成中國特色的治理模式。這個道理，眾所周知，故無需贅述。但欲達至這一愿景，必須首先厘清和回答的核心議題是：中國特色社會主義社會治理體制的最終目標、時代主題、主導(dǎo)力量、依靠力量、本土特色、實現(xiàn)機制和保障方式是什么？如果缺乏對此的深刻認知和精準研判，中國特色社會主義社會治理體制的構(gòu)建必將迷霧重重、難以型構(gòu)，也必將影響社會治理的總體績效。

作為后發(fā)型的發(fā)展中國家，在現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性、工業(yè)化與后工業(yè)化交織并存的復(fù)雜背景下，其治理模式和治理路徑會有著與西方發(fā)達國家共性的一面，但現(xiàn)實中呈現(xiàn)出來的可能更多的是自身的個性。而且隨著治理實踐的推進和經(jīng)驗的累積，我國的社會發(fā)展和社會治理不再僅僅以西方為參照，已經(jīng)逐步進入自覺建設(shè)的時期，初步過渡到由學(xué)習(xí)走向超越的階段，并開始以更為積極主動的姿態(tài)構(gòu)建具有中國特色的社會治理體制和模式。事實和歷史早已證明，西方的治理模式有著特定的適用場域和歷史局限，治理失靈也一直困擾著其政府。為此，習(xí)近平同志在2014年2月17日省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上強調(diào)指出：“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個國家的人民決定的。我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進改進、內(nèi)生性演化的結(jié)果。”〔1〕法國學(xué)者辛西婭·休伊特·德·阿爾·坎塔拉在對拉美國家引入西方“善治”后進行過系統(tǒng)的考察并指出：拉美國家在西方“善治”理論和標準的指引下所實施的改革被證明是失敗的，因為此“善治”不僅阻礙了拉美大多數(shù)國家的經(jīng)濟復(fù)蘇，而且也引起了社會管理的危機。解決拉美國家的危機，決不能尋求放之四海而皆準的“善治”標準，而應(yīng)該在特定的社會環(huán)境下發(fā)揮各自人民的創(chuàng)造力和首創(chuàng)精神。〔2〕韓冬雪也曾深刻指出：“對于像中國這樣的后發(fā)現(xiàn)代化大國而言，借鑒國家治理和社會發(fā)展正反兩方面國際經(jīng)驗，只能成為探索國家治理框架下社會建設(shè)的中國道路、中國經(jīng)驗的起點，而不會直接提供任何現(xiàn)成的問題解決方案。”〔3〕

治不必同，期于利民。《晏子春秋·內(nèi)篇雜下》有言：“橘生淮南則為橘，生于淮北則為枳，葉徒相似，其實味不同，所以然者何，水土異也。”故此，要構(gòu)建真正具有中國特色的社會治理體制，就應(yīng)以馬克思主義社會管理理論為指導(dǎo)思想、以社會主義初級階段國情為總依據(jù)、以追求社會公平正義為歷史使命、以“黨政主導(dǎo)+社會參與”為基本模式。〔4〕因為，從根本上講，中國特色社會治理是一個回應(yīng)社會訴求、維護人民根本利益、增加社會和諧因素的過程，其核心目標就是守護社會公平正義。〔5〕

那么，要使社會治理上述目標得以實現(xiàn)，很大程度上取決于社會治理體制“中國特色”的彰顯和治理范式的成功轉(zhuǎn)型，這在當下就十分有必要適時構(gòu)建中國特色社會主義社會治理體制的分析框架。結(jié)合中國的歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)實國情、政治生態(tài)和社會訴求，我們以為，這一分析框架應(yīng)至少涵括以下內(nèi)容：黨政主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)、因應(yīng)時勢的治理主題、與民服務(wù)的合作治理、本土特色的地方治理和治理運行的法治保障。其中，“黨政主導(dǎo)”是其邏輯前提，由于中國共產(chǎn)黨是長期執(zhí)政的政黨，中央人民政府接受黨的領(lǐng)導(dǎo)行使人民賦予的權(quán)力，從而形成黨領(lǐng)導(dǎo)政府、政府主導(dǎo)社會的政社格局，故在現(xiàn)實而又特定的政治架構(gòu)和治道傳統(tǒng)下就不能回避黨政在社會治理中的政治擔當和主導(dǎo)地位。“治理主題”是其價值旨歸，如要實現(xiàn)國泰民安、經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展，以及讓改革和發(fā)展的成果更多更公平地惠及全體人民，治理的主題必然要因時而異、因勢而行，這也是中國特色社會主義社會治理的價值取向和永恒追求。“與民服務(wù)”是其應(yīng)然之義，因為人民才是社會治理的真正主體，為謀求最廣大人民的根本利益，黨政必須在與民合作的基礎(chǔ)上及時回應(yīng)人民的多元訴求，實現(xiàn)社會治理的程序、手段與目標的有機統(tǒng)一，并最終達至社會的善治。“本土特色”是其現(xiàn)實基礎(chǔ)，我國社會治理的特色與活力主要源于基層和地方的實踐，地方的差異也使得治理的實踐各具特色，因此務(wù)必發(fā)揮地方優(yōu)勢來盤活治理資源，并尊重群眾首創(chuàng)精神，才能取得實效。“法治保障”是其本質(zhì)要求，法治不只是實現(xiàn)社會治理的工具，更重要的是，法治型社會治理模式可以極大地釋放社會治理的能量空間，穩(wěn)定并優(yōu)化社會治理體系，提升和凝聚民眾的社會共識。法治化程度的高低，直接決定了社會治理的實現(xiàn)程度。因此說，法治是建構(gòu)中國特色社會主義社會治理的內(nèi)在要求、基本方式和題中應(yīng)有之義。

上述五方面既相對獨立，又互為關(guān)聯(lián)，共同架構(gòu)起中國特色社會主義社會治理體制的基本框架。其所包含的主要內(nèi)容，不僅可較為客觀全面地體現(xiàn)中國特色社會主義社會治理體制的實質(zhì)和核心，而且可為人們對此議題的探討提供有益的對話空間和交流平臺。

一、黨政主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)

基于我國社會主義初級階段的基本國情和長期形成的體制運行模式，黨在社會治理中的角色都將是任何組織機構(gòu)所無法替代的。丁長艷認為：“除了政府治理、市場治理和社會治理是三個重要的次級體系外，中國的政黨治理是不可或缺的部分。”〔6〕如果只是一味地說，歷史選擇了中國共產(chǎn)黨，或說人們選擇了中國共產(chǎn)黨，這樣的論調(diào)未免會落入俗套。誠然，建國初期所形成的黨國同構(gòu)的全能主義政治模式，其運行的慣性即使在改革開放后也一直不同程度地存在著，而且隨著社會的發(fā)展和時代的進步，其消極影響和負面效應(yīng)也愈益凸顯。但在社會日益開放、公民民主法治意識日益覺醒的當下，理應(yīng)支持“社會持續(xù)增權(quán)”這一說法，特別是在中國特定的政治生態(tài)語境下，政黨不僅需要而且必須充分介入社會治理之中。如果說改革開放前政黨全面介入社會生活造成社會活力不足具有一定歷史局限性的話，那么改革開放后一味社會增權(quán)，導(dǎo)致部分基層（尤其農(nóng)村社區(qū)）黨組織解決群眾迫切的民生問題的財力不足、能力不夠、方法不多，并在經(jīng)濟發(fā)展和社會治理中話語權(quán)受到不同程度的削弱，這也是不可取的，將潛在巨大的危險性。〔7〕但隨著改革開放的漸次推進，政黨合法性的獲取是與社會發(fā)展的良性運行、民生事業(yè)的大力改善密不可分的。而且，在此過程中，執(zhí)政黨的治理議程發(fā)生了“管理-服務(wù)-治理”的重要嬗變。〔8〕林尚立等進一步指出：“在后發(fā)現(xiàn)代化國家中，政黨建設(shè)現(xiàn)代國家是必然的路徑，政黨主導(dǎo)國家建設(shè)是必然的選擇”。〔9〕

而且，從現(xiàn)實的角度來看，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、組織國家治理現(xiàn)代化這項系統(tǒng)工程，不但能夠確保國家治理現(xiàn)代化發(fā)展的正確方向，而且能夠集中、整合國家范圍內(nèi)各種資源、多方力量為中國特色社會主義事業(yè)的全面發(fā)展服務(wù)，從而實現(xiàn)國家治理的跨越式發(fā)展。〔10〕就此層面而言，要實現(xiàn)國家和社會的善治，中國共產(chǎn)黨不僅不能缺位，而且必須“強勢”介入和科學(xué)引領(lǐng)，因為執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)能力的有效與否直接關(guān)乎社會治理進程的速度和效度。中國在這方面與西方有很大不同，西方發(fā)達國家社會發(fā)育比較成熟，國家大多是社會契約的產(chǎn)物；而在我國，總體上呈現(xiàn)出的是國家在先社會在后的歷史譜系，故而這一歷史遺產(chǎn)要求中國共產(chǎn)黨在現(xiàn)代社會治理過程中必須在場。楊志軍的觀點為此提供了很好的注解，他說：“無論使用何種概念，處于何種理論立場，從實踐來說，以中國政黨（政府）與社會等形成的體制性調(diào)適為基礎(chǔ)的社會治理模式，恰恰是理解中國自改革開放以來‘建構(gòu)奇跡的重要視角。”〔11〕對此，喬耀章說得更為直接，他認為黨的十八屆三中全會所做出的《決定》“從頭至尾都暗含著一個不言自明的政治術(shù)語，即‘政黨治理或更為確切些說是‘共產(chǎn)黨治理。”〔12〕意大利的安東尼奧·葛蘭西也強調(diào)：“現(xiàn)代國家制度運行無不以政黨為其主角。”〔13〕換言之，中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)的政府是社會治理中當仁不讓的核心主體，固然不能缺位，但同時也不能“越位”和“錯位”，我們在這方面的歷史教訓(xùn)也極為深刻。

一般而言，政黨治理分為黨內(nèi)治理——政黨內(nèi)部的本體治理、黨際治理——政黨之間關(guān)系的調(diào)適與治理、黨外治理——政黨與社會關(guān)系的合作與治理等三種類型。〔14〕政府治理重在為社會的良性運行提供必要的法律法規(guī)和科學(xué)的宏觀調(diào)控，而社會治理的重心則在于維護社會秩序、激發(fā)社會活力和加強社會建設(shè)。

因此，創(chuàng)新社會治理體制，不僅需要執(zhí)政黨具備審時度勢的戰(zhàn)略眼光、非凡洞察力的政治睿智，以便通過政黨的再社會化來主導(dǎo)社會建設(shè)，有效履行國家管理社會的職能；而且還需政府能夠及時應(yīng)對國內(nèi)外挑戰(zhàn)和社會多元訴求、有效化解社會矛盾和社會沖突，以便實現(xiàn)從政權(quán)到治權(quán)的華麗轉(zhuǎn)型。關(guān)于后一點，藍志勇、魏明認為：“在任何社會中，政府有不可替代的社會功能，即使在網(wǎng)絡(luò)化治理體系成熟完善的制度條件下，政府依然是網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的中樞，是發(fā)動、引導(dǎo)、激勵和監(jiān)管各種社會組織合作的重要力量。”〔15〕有了政黨的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)和政府的有效落實，一個充滿生機和活力的社會才有可能建成。這可謂，善政可以加速推進善治的實現(xiàn)，雖然善政不是善治的充要條件，但卻是實現(xiàn)善治的基礎(chǔ)性前提條件，在當下中國的政治架構(gòu)中，這點尤為值得重視。但需要指出的是，黨政主導(dǎo)的社會治理，必須處理好黨政的“掌舵”與社會的“劃槳”關(guān)系，以便通過有效的制度供給，適時實現(xiàn)從補救式社會治理向制度化社會治理的轉(zhuǎn)變，進而實現(xiàn)治理效能的顯著提升。

二、因應(yīng)時勢的治理主題

喬耀章在《從“治理社會”到社會治理的歷史新穿越》一文中說道：“無論是國家統(tǒng)治、國家管理或國家治理，還是政府統(tǒng)治、政府管理或政府治理，其主體總是明確的即國家或政府，而社會統(tǒng)治、社會管理或社會治理的主體總是不明確或不那么明確，甚至主體的客體或?qū)ο蟊划惢恕！薄?6〕也就是說，作為主謂結(jié)構(gòu)的“社會統(tǒng)治”、“社會管理”和“社會治理”，容易退化甚或異化為作為動賓結(jié)構(gòu)的“統(tǒng)治社會”、“管理社會”和“治理社會”。但隨著社會治理春天的來臨，這種語序排列結(jié)構(gòu)和主體邏輯序位倒置的情況將會逐漸銷聲匿跡，因為創(chuàng)新社會治理體制的提出，絕不是黨和政府出于對社會和人民表面性的尊重和技巧性的策略而提出的政治口號，而是為了滿足人民群眾日益增長的權(quán)利訴求的必然結(jié)果，同時也是為了增強共產(chǎn)黨執(zhí)政和政府行政合法性和有效性的現(xiàn)實選擇。

誠然，社會治理的主體可能不太明確，在現(xiàn)實社會生活中難以精準界定，而且在不同的時空語境中，主體序位和權(quán)重系數(shù)也可能會有所變化。但社會治理的主題卻一直十分清晰，主題雖然處于流變之中，可其變遷的軌跡仍有跡可循、清晰可辨。在建國初期政治掛帥的年代，治理的主題主要就是通過社會重組和結(jié)構(gòu)改造，保住江山不倒和實現(xiàn)政權(quán)穩(wěn)固，讓人民過上安定有序的社會生活；在經(jīng)濟發(fā)展的和平年代，治理的主題偏重于以經(jīng)濟建設(shè)為中心，通過經(jīng)濟建設(shè)促發(fā)展，為執(zhí)政黨的合法性和有效性創(chuàng)設(shè)新的社會基礎(chǔ)，進而實現(xiàn)社會的穩(wěn)定和人民生活的富庶；在全面深化改革的新時代，治理的主題就轉(zhuǎn)向了通過制度化的機制和方式再造社會，以民生促民主，實現(xiàn)多元主體間的良性互動和合作共治以及社會的有機更新，以達至平衡利益、維護公正，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

如果對上述分析進行一個簡單的歸納和總結(jié)，便可發(fā)現(xiàn)，自建國至今，雖然我國社會治理的時代主題不斷有策略性變化和路徑調(diào)整，但萬變不離其宗的核心主題仍是：在實現(xiàn)國家長治久安、社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和制度轉(zhuǎn)型平穩(wěn)進行的前提下，通過卓有成效的社會治理，讓改革和發(fā)展的成果更多更公平地惠及全體人民。因為，國家治理首要的和最基本的目的是維護政治秩序。〔17〕而為了有效持久地維護政治秩序和社會穩(wěn)定，政黨治理和政府治理就必須因應(yīng)時勢，保持治理體制的良好適應(yīng)性和有效回應(yīng)性，通過社會治理內(nèi)部的變革和公共政策的適時調(diào)整，及時有效地滿足人們的利益訴求和實現(xiàn)社會的有機和諧。而這種回應(yīng)性有賴于以制度化的方式拉近執(zhí)政黨、政府與群眾之間的心理距離，時刻保持對國家政治系統(tǒng)內(nèi)外環(huán)境的敏感性。〔18〕

三、與民服務(wù)的合作治理

中國特色社會治理的主要目的不在于謀求對社會的統(tǒng)治、管理甚至為治理而治理本身，而在于謀求維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，全面推進平安中國建設(shè)，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)，社會安定有序。〔19〕因為，在中國特色社會主義的歷史進程中，無論是其理論探索、道路實踐還是社會主義制度體系建設(shè)都體現(xiàn)著人民主體性價值自覺的本質(zhì)特征和根本屬性。實現(xiàn)最廣泛的民生幸福是中國特色社會主義的本質(zhì)體現(xiàn)和價值追求。〔20〕趙燦鑫（2014）〔21〕、姜志強、楊小明（2015）〔22〕等人也持有類似的觀點。那么，這就需要“從為民做主的權(quán)力本位型公共管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶楸镜臋?quán)利本位型公共管理”。〔23〕

為了實現(xiàn)上述目標，學(xué)界和坊間有著諸多的討論和成果，這為我們對這一問題的認識和思考提供了理論基礎(chǔ)和實踐啟迪。簡單地說，就是要實現(xiàn)“與民服務(wù)的合作治理”，它指的是各級黨和政府與作為平等主體的人民一起，就人民所普遍關(guān)心的公共事務(wù)進行有效的溝通、協(xié)商與合作，并達成大體一致的意見和決議。此處所說的合作治理，正如Kirk Emerson所言，它指涉的就是“為了實現(xiàn)一個公共目的，使人們有建設(shè)性地參與跨公共部門、跨不同層級政府、和/或跨公共、私人、公民團體的，公共政策制定和管理的過程和結(jié)構(gòu)”。〔24〕那么，“與民服務(wù)的合作治理”所蘊含的時代命題和實踐價值乃在于：第一，人民群眾是治理的真正主體，而非治理的客體或看客，他們能以主人翁的姿態(tài)主動積極地參與到社會治理中來，而非被動地接受治理；第二，作為一種分析性概念，合作治理比多中心治理或參與治理，僅從詞義上來說，也更具可取之處，因為多中心治理雖然強調(diào)治理的主體是多中心，但多中心并不一定就能實現(xiàn)有效的合作，它需要一系列主客觀條件的支撐和促成；而參與治理雖然強調(diào)鼓勵人民參與到社會治理中來，但還是帶有消極被動的意味，側(cè)重的是單向度的治理模式。這就勢必要求對長期以來形成的“人”與“發(fā)展”二者間目的與手段倒置的匡正，也就是要實現(xiàn)從“為了發(fā)展而發(fā)展”到“為了人的發(fā)展而發(fā)展”范式的轉(zhuǎn)變。

人是歷史的劇作者和劇中人。〔25〕因此，要把以人為本、為人民服務(wù)的理念落到實處，最好的策略還是需要黨政與人民在通力合作的基礎(chǔ)上實現(xiàn)社會的善治，一方面，可以讓人民在實質(zhì)性參與社會治理的過程中培養(yǎng)他們的參與意識、合作意識與公共精神，側(cè)重于積極扶持社會力量來提升他們自我服務(wù)的意識和能力；另一方面，黨和政府也可在與民服務(wù)的合作治理中傾聽基層人民的心聲，以便及時回應(yīng)人民的訴求，進而增強社會共識，提高其治理能力，這自然為其執(zhí)政的合法性提供了廣泛的群眾基礎(chǔ)。

習(xí)近平同志在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上也指出：“協(xié)商就要真協(xié)商，真協(xié)商就要協(xié)商于決策之前和決策之中，從制度上保障協(xié)商成果落地，使決策和工作更好地順乎民意、合乎實際。”故此，就需要改變政府本位主義的“以需求為本”的為民服務(wù)思維，而代之以“與民服務(wù)”的公共服務(wù)理念。〔26〕從這個意義上說，就是要實現(xiàn)治理目標的價值、制度與程序的高度統(tǒng)一。

四、本土特色的地方治理

由于中國幅員遼闊，地域差異、資源稟賦、社會結(jié)構(gòu)、歷史傳統(tǒng)等方面都存有較大的異質(zhì)性，加之轉(zhuǎn)型期中央對地方的“松綁”，使得各地在實施地方治理的過程中有著不同的側(cè)重、方式和路徑，其所取得的治理績效和社會影響當然也會有著一定的不同。易言之，地方治理必須在具體實踐中結(jié)合地方的實際情況，才有可能取得一定的實效，而不能拿著西方地方治理的標準隨意剪裁中國的社會現(xiàn)實，因為中國各地的發(fā)展道路與西方地方社會發(fā)展的邏輯很不一致。同時，在中國整體社會治理中，也要重視我國各地的具體實踐方式。

從國家層面來說，“任何一個國家的治理演變都是‘路徑依賴的，即在根本上受該國特有的信念、選擇和傳統(tǒng)的支配。”〔27〕就地方層面而言，這種觀點尤為值得重視，特別適合當下中國的地方治理。因為，中國社會治理的重點和難點在基層，其活力和源泉也在基層和地方。為此，在轉(zhuǎn)型時期，各地如何結(jié)合自身的區(qū)域特色、地方性知識，來挖掘和盤活治理資源，充分尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，這對于構(gòu)建各具特色的地方治理至關(guān)重要，而且還將影響國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的成敗。因為，“在所有這些社會中，存在著各種各樣根深蒂固的特性，這極有可能將它們引向沿自身軌道發(fā)展的道路。”〔28〕就此問題，韓冬雪也認為：“中國特色的最突出體現(xiàn)又在于一切從實際出發(fā)，尊重基層創(chuàng)新、群眾創(chuàng)造的價值。”〔29〕更為重要的是，社會治理無法依靠知識體系的重建來實現(xiàn)，而只能依靠實踐路徑的重建來實現(xiàn)。〔30〕基于上述認識，中國人民大學(xué)孫柏瑛對地方治理是這樣界定的：在一定的貼近公民生活的多層次復(fù)合的地理空間內(nèi)，依托于政府組織、民營組織、社會組織和民間公民組織等各種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對地方的公共問題，共同完成和實現(xiàn)公共服務(wù)和社會事務(wù)管理的改革與發(fā)展過程。其目的在于：達成以公民發(fā)展為中心，面向公民需要的、積極回應(yīng)外部環(huán)境變化的、促使地方富有發(fā)展活力的新型社會與公共事務(wù)管理體系。〔31〕

鑒于西方國家地方治理經(jīng)驗和我國各地治理的實踐，我們認為，在構(gòu)建具有中國本土特色的地方治理過程中，以下幾方面值得我們高度重視：

一是黨和政府不要過多干涉地方治理，而應(yīng)主要為其提供一套行之有效、公平競爭的游戲規(guī)則、制度資源和備選方案，是掌舵而非劃槳，讓基層地方盡可能根據(jù)自己的實情做出選擇和判斷。

二是政府媒體的輿論宣傳要注意導(dǎo)向和引領(lǐng)。不能因為一個地方在短時段的治理中取得一些成績就加以無限放大，要以一個較長的時間段和人民的滿意度作為根本標準。因為一些地方所謂成功的模式，很有可能是曇花一現(xiàn)，也許沒過幾年就有可能遭致失敗和流產(chǎn)。即使經(jīng)過實踐檢驗的成功，也要注意理清這些地方治理的特色特在哪里，其基礎(chǔ)性的支撐要素和條件是什么？因為，這將直接影響該種模式的推廣和適用范圍，也使得其他地方知道哪些方面應(yīng)該借鑒，哪些方面無法借鑒，以及怎么借鑒，這就可避免因為運動式治理、口號式治理而亂了一些地方治理的陣腳。吳曉林、李詠梅就此問題也曾強調(diào)：“對中國而言，當下最重要的是根據(jù)不同的治理實踐，進行過程性的追蹤和探索。考察不同主體究竟是如何進入治理領(lǐng)域，在不同階段、不同的行為是如何影響治理的。”〔32〕

三是要建立地方治理案例庫。比如，太倉市開展的“政社互動”探索實踐、南京市大力推動社區(qū)減負增效、上海市“社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺建設(shè)”實踐、廈門市開展“美麗廈門共同締造”試點行動、浙江省德清縣打造特色農(nóng)村社區(qū)、湖北省秭歸縣推進“幸福村落”建設(shè)、成都市武侯區(qū)玉林街道黌門街社區(qū)“三化”治理模式〔33〕，如此等等。對這些不同地域的社會治理創(chuàng)新實踐活動，應(yīng)該從國家層面建立可供查閱和咨詢的案例庫，使其在更為廣泛的層面對國家和地方的治理實踐發(fā)揮借鑒和引領(lǐng)作用。

四是要允許地方治理在一定程度和一定時空中試錯，進而從正反兩方面的經(jīng)驗中調(diào)整治理策略和提升治理水平。如果治理得好，就應(yīng)予以適當?shù)墓膭詈酮剟睿⑹躬剟钫嬲l(fā)揮激勵的功效；如果治理得不好，也應(yīng)給予一定的警示或懲治。長久下去，就將會涌現(xiàn)越來越多具有特色和實效的地方治理模式，如果能由此實現(xiàn)“點—線—面”的發(fā)展，整個國家和社會的治理將會由于多數(shù)地方治理的成功而走向完善。

五、治理運行的法治保障

新中國成立后的社會實情是一窮二白、百廢待興。那時，中國共產(chǎn)黨要成功地領(lǐng)導(dǎo)中國人民進行國家建設(shè)，必然要集中力量進行整體協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌安排，因而黨在政策的制定與執(zhí)行時就需要較大的彈性空間，如果嚴格受制于固定的法規(guī)和制度，則無法充分集中力量去發(fā)展工業(yè)，實現(xiàn)國家的現(xiàn)代化；毋庸置疑，當時對社會進行管控也是一種歷史與邏輯相統(tǒng)一無奈而又必然的選擇。直到改革開放前，在社會治理方面，更多的采用政治手段，而非法律手段。

改革開放后我國步入常態(tài)社會，社會主義市場經(jīng)濟體制的初步確立，也表明了中國社會未來的走向。鄧小平同志深刻地指出：發(fā)展是第一要義。若要獲得經(jīng)濟社會全面發(fā)展，無疑需要法治的保駕護航，因為市場經(jīng)濟的本質(zhì)就是法治經(jīng)濟，必然要求建設(shè)法治社會。事實也表明改革開放至全面深化改革這一時段，中國相關(guān)法律法規(guī)不斷健全并逐步完善。到2008年3月止，由七個法律部門、三個層次法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成。〔34〕這一階段，法治在調(diào)節(jié)人們的社會生活方面無疑發(fā)揮了重要作用，但是法治與政治之間卻仍處于一種此消彼長的糾葛狀態(tài)，很多本應(yīng)通過法律手段解決的問題時常被政治與行政的手段替代了。在全面深化改革的新時代，中國共產(chǎn)黨提出了社會治理必須在法治保障的框架下進行，無疑順應(yīng)了時代的要求和民眾的呼聲。這不僅表明黨中央能夠?qū)ι鐣崨r做出正確判斷，而且表明了黨中央的堅定決心。其理由如下：

首先，法治保障可在一定程度上遏制中國社會出現(xiàn)的腐敗蔓延狀況。當下，不僅一些官員貪污腐敗污濁社會，就連一些普通的人群也想利用體制漏洞和法律空白，實現(xiàn)利己的目的。這種現(xiàn)象，很容易導(dǎo)致社會誠信意識缺失、假冒偽劣產(chǎn)品層出不窮，等等。如若不能有效地遏制和根治這一問題，則有可能掏空一個社會的根基，使社會發(fā)展喪失應(yīng)有的活力，從而影響到中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的合法性。為此，十八大以來，一系列重大貪腐案件的查處表明了黨中央在懲治腐敗問題上絕不姑息的態(tài)度。

其次，法治保障可為社會經(jīng)濟向縱深持續(xù)發(fā)展提供制度激勵。因為，通過制度化與法治化框架為民眾提供穩(wěn)定的行為預(yù)期，進而為社會的平穩(wěn)運行提供一個“可視性”制度框架。正是在此框架內(nèi)，人們不僅可以對其他相關(guān)行動主體的行為進行預(yù)期，而且也可以以此預(yù)期為基礎(chǔ)，有效規(guī)劃個人未來的行動方案。其緣由在于完善且執(zhí)行有力的法制，對法律主體來說，不僅是一種保障或限制，更是一種可以預(yù)期的激勵機制。如果法律明令禁止的事，得不到有效的執(zhí)行，那么社會的不正之風(fēng)將會盛行，個人的權(quán)利也將得不到應(yīng)有的保障，這自然會在很大程度上扼殺人們發(fā)展經(jīng)濟的積極性和創(chuàng)造性。所以說，法治保障是市場經(jīng)濟有效運作的必要邏輯前提。

再次，法治保障可為社會治理中社會組織作用的發(fā)揮保駕護航。多中心治理、協(xié)商民主等一些西方行之有效的經(jīng)驗和做法無疑值得我們借鑒，然而如果沒有法治為其保駕護航，這些做法不僅會水土不服，甚至?xí)で冃巍l(fā)生異化。例如，現(xiàn)今的部分社會組織往往就是順應(yīng)政府一時之需，趕一時之時髦，行一己之利而產(chǎn)生，可謂一出生就患有軟骨病，不能獨立自主，具有較強的依附性。在其后的運作過程中，更是需要倚仗政府而獲取相關(guān)項目，從而獲得生存與發(fā)展。在這種情勢之下，此類社會組織往往會異化為政府套取相關(guān)資金的中介，成為一些“強人”欺騙國家、操縱民眾和牟取私利的道具，這些現(xiàn)象必將阻滯和影響社會建設(shè)的進程。

當然法治保障也不能無視我們的道德傳統(tǒng)，其緣由在于“不論從法治本身的價值基礎(chǔ)來看，還是從法治本身的實際運行來看，道德所產(chǎn)生的治理力量，都是法治的資源與支撐；對于中國這樣有長久德治傳統(tǒng)的國家來說，這種效應(yīng)可能更大”。〔35〕因而尊重中華民族的道德傳統(tǒng)，扎實推進法治社會的進程，無疑將是一種可取的實踐路徑。在現(xiàn)階段，法治中國的建設(shè)應(yīng)當充當主角，但也不能因此而忽視傳統(tǒng)道德資源的基礎(chǔ)性作用，否則法治社會的保障功能將會大打折扣。

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