執法體系現代化的價值及其建構邏輯

張明軍

〔摘要〕執法體系現代化是國家治理體系現代化的重要組成部分。我國法治建設所處的歷史方位、提升法治治理的效能、整體推進依法治國方略的需要決定了必須推進執法體系現代化建設。執法體系現代化建設的原則是以最小的成本實現執法質量的最大化。執法體系現代化建設的核心是實現執法主體、執法權力結構和執法監督三個要素的現代化。

〔關鍵詞〕執行體系；現代化；價值；邏輯構建

〔中圖分類號〕D9201〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2016）05-0093-05

一、執法體系現代化是全面推進依法治國戰略的必由之路

全面推進依法治國是順利完成各項目標任務、全面建成小康社會、加快實現社會主義現代化的重要保證。在全面推進依法治國的進程中，不僅需要確立在中國共產黨的領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義的法治理論，更需要確立中國特色社會主義法治體系。十八屆四中全會指出，堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系，主要包括“形成完備的法律規范體系、高效的法律實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系”。〔1〕概括而言，主要是三大體系：一是法律規范體系；二是執法體系；三是法治監督保障體系。其中，執法體系在整個法治體系中居于十分重要的地位，承擔著由法律文本價值向法律實踐意義轉換的重要職能，是全面實施依法治國承前啟后的中間環節和重要實施條件，直接影響和決定著依法治國方略能否實現的重大問題。

首先，執法體系現代化是中國法治建設所處的歷史方位所決定。在新時期，全面建成小康社會進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區，國際形勢復雜多變，我們黨面臨的改革發展穩定任務之重前所未有、矛盾風險挑戰之多空前嚴峻。如何應對和治理所面臨的諸種問題，對我國的治理理念、模式和手段均提出了新的考驗。“國無常強，無常弱。奉法者強則國強，奉法者弱則國弱”。〔2〕古今中外成功的治國理政經驗表明，推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵是增進法治在國家治理諸種要素中的含量和比重，使法治模式在多種治理方式中占據主導地位并成為國家治理的主要手段。改革開放以來，中國的法治建設雖然取得了較為顯著的成就，中國特色社會主義法律體系已經基本形成，法治政府建設穩定推進，全社會法治觀念明顯增強。但必須清醒地看到，法治建設中仍然存在“有法不依、執法不嚴、違法不究現象，而且比較嚴重，執法體系權責脫節、多頭執法、選擇性執法現象仍然存在，執法司法不規范、不嚴格、不透明、不文明現象較為突出”。〔3〕這些問題都與執法體系建設滯后，難以適應國家社會發展對法治建設的要求相關。在全面推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，必須推進我國法治體系特別是執法體系的現代化，才能使中國特色社會主義法治建設整體推進，以優質的法治效能滿足新的歷史條件下，國家和社會治理發展的需要。

其次，執法體系現代化是提升法治質量的重要條件。依法治國是實現全面建設小康社會和建設富強民主、和諧文明的社會主義現代化強國的重要保障。依法治國不僅要看法治的形式，更要注重法治的效能。法治效能包括兩個方面：一是執法的成本；二是執法的質量。前者所要解決的是法治執行中所付出的成本代價，后者所要解決的是法治執行中是否達到了預期目標。判斷一個國家的法治是否成熟，在關注法律規范體系是否完備的同時，必須檢視法律規范在實踐中執行得是否到位及其效果。改革開放以來，我國的法律規范體系建設取得了顯著成效，但法律規范在執行中的效果距離既定的立法預期及廣大人民群眾的要求，尚有一定的差距。在現實中仍然存在執法不嚴、違法不究等有違法治本義的現象，致使法治的效能不高，在加大執法成本的同時，影響了社會的公平正義，降低了法治的效果。執法體系與法治質量是密不可分的兩個范疇，二者的關系體現為法治質量決定體系，預設何種質量必須建立與之相適應的體系，但體系對質量具有反作用，體系的建構是否科學，直接影響和制約質量的實現。因此，在建設基本完備的法律規范體系之后，必須構建科學的現代化執法體系才能提高法治實施的質量，為國家和社會的不斷發展進步提供必要的保障。

再次，執法體系現代化是整體推進依法治國方略的需要。實現依法治國方略，建設完備的社會主義法治國家是一個系統工程。該系統是由多個子系統如法律規范子體系、執法子體系、法治文化子體系等構成。各子體系之間具有相互促進、相輔相成的內在邏輯關系。任何一個子體系的缺失或建設滯后均會影響依法治國整體系統功能的發揮。目前，我國的法律規范體系建設已經取得了較好的成效，但執法體系建設相對滯后的問題導致了法治實踐中仍然存在“隨意執法、粗放執法、變通執法、越權執法甚至釣魚執法等消極執法現象的產生。因此，在推進依法治國方略進程中，既要注重法律規范體系的建設，也要注意法治文化的培育，更要關注執法體系的建構。通過執法體系的現代化建設，在杜絕執法環節的消極現象的同時，使執法體系與其他子體系整體推進，實現各子體系之間1+1>2的效果，為依法治國體系正向功能的發揮創造必要的基礎和條件。

二、執法體系現代化建設的原則：以最小的成本實現執法質量的最大化

天下之事，不難于立法，而難于法之必行。影響和制約法之必行最主要的因素是執法體系。習近平同志2014年1月7日在中央政法工作會議上指出，“一個國家實行什么樣的司法制度，歸根到底是由這個國家的國情決定的。評價一個國家司法制度，關鍵看是否符合國情、能否解決本國實際問題”。〔4〕全面推進依法治國的總目標決定了必須堅持中國共產黨的領導、堅持人民主體地位、堅持法律面前人人平等、堅持依法治國和以德治國相結合、堅持從中國實際出發的原則。作為依法治國重要組成部分的執法體系現代化，在構建的過程中，主要遵循的具體原則是：以最小的執法成本，實現執法效果的最大化。此原則主要隱含如下內容。

第一，執法體系中的領導主體。黨與法治的關系是法治建設的核心問題。全面推進依法治國方略能否實現，最關鍵的是方向正確和政治保證的堅強有力。中國特色社會主義制度的性質決定了黨的領導是社會主義法治的根本保證，在中國特色社會主義法治體系中，黨的領導是貫徹其中的一條主線。黨的領導是政治領導，不是對執法事務的具體干預。在執法體系現代化建設中，必須正確理解領導的本質是影響，領導力是影響力而不是命令和支配執法主體完成某項執法任務的過程。黨在執法體系中領導的實現，不是依靠運用國家權力強制性完成的，而是依靠黨在執法體系中的權威實現的。這種權威主要是通過黨的理論的先進性，路線、方針、政策的正確性，各級黨組織和個體黨員的先鋒模范作用形成的。

第二，執法的成本問題。判斷執法體系是否現代化的重要標準之一是該體系運作的成本和代價。不計成本的執法體系或以較大成本的付出實現執法目的的體系，絕不是現代化的體系。執法成本主要由兩大部分組成。

一是物資成本。主要指執法活動中消耗的資金和物品。科學合理的執法體系，能夠在執法活動中，以最小的資金和物品消耗，實現預期的執法目標。反之，則以較大的資金和物資消耗完成執法任務。在執法體系現代化建設中，必須針對目前我國執法過程中存在的物資消耗過大以及不計成本的現象進行必要的改革，通過精準測算、科學設計，在定點試驗和經驗總結的基礎上，整合和優化執法體系，最終實現以最小的物資消耗，達到最優執法效果的目的。

二是人力資源成本。主要是指執法過程中配置的執法人員數量及消耗的執法成員的精力。優質的執法體系，能夠在執法過程中，以最小的人力資源消耗，實現既定的執法目標。反之，則以較大的人力資源消耗實現執法的效果。在執法體系現代化建設中，針對目前存在的執法機構行政人員過多、直接的專業執法人員所占比重較低，任務重、壓力大等問題，必須通過司法體制改革，建構科學的執法體系，在激發執法人員工作活力的同時，以最小的人力資源消耗，實現執法效果的最大公約數。

第三，執法質量問題。法律實施的目的是保證國家和社會秩序的正常運轉，促進社會的穩定與和諧發展。執法的最大價值在于維護社會的公平正義，使廣大人民群眾切實感受到法律懲惡揚善的目的。因此，在關注執法成本的同時，更應該注重執法的效果，優質的執法效果是執法的出發點和最終歸宿。執法的效果主要體現在如下方面。

其一，執法程序的合規性。能否按照既定的程序執法是檢驗執法效果的重要標志。在執法體系現代化建設中，必須審慎思考如何保證和規范執法主體在執法活動中嚴格按照程序執行的問題，使執法者在行使執法權力的過程中不能脫離程序、不敢脫離程序、不敢減少程序。不受任何組織、社會團體和社會個人的影響，嚴格地按照執法程序規制執法行為。

其二，執法內容的合理性。按照法律規定的條款，正確行使自由裁量權，是衡量執法效果的另一個標志。在執法體系設計中，應該重點關注如何規范執法主體在法律允許的范圍內，運用自由裁量權的問題。在考慮各種因素的基礎上，將自由裁量權的運用精細化、具體化，使執法主體在行使權力的過程中，將主觀自由裁量的范圍壓縮到最小值，保證執法過程中自由裁量權運用的合理性。

其三，執法結果的滿意度。堅持法律面前人人平等，維護社會公平正義，使廣大人民群眾在每一項執法活動中都感受到司法的公信力，是判斷執法效果最重要的標準。在執法體系現代化建構中，必須將體現社會公平正義、社會公眾認可執法行為、滿意執法結果作為執法體系建設的核心。通過對程序的規范設計、執法內容的嚴格規制和文明執法的行使，使執法行為真正成為維護公共利益、人民權益和社會秩序的活動，讓每一位社會公眾既感受到法律內容的科學，又感受到執法活動的合理正確，以此提升中國特色社會主義法治的權威和優越性。

三、執法體系現代化建設的核心：三個要素的現代化

執法體系作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，是由多種要素組成的有機整體，在各種要素的組合和相互作用中，有三個要素居于核心地位，執法體系現代化建設必須首先實現三個要素的現代化。

首先，執法主體的現代化。執法主體是指實施和執行法律的組織機構及其個體成員，是執法體系有效運轉的推動者和動力輸出者，在執法活動中發揮主導的作用。在執法體系現代化建設中，實現執法工具及其設施的現代化固然重要，但執法主體的現代化更為重要。沒有執法主體現代化，再先進的執法設施及工具也可能因執法主體的能力或素質不夠，而難以發揮應有的功能，甚至使先進的執法工具和設施發生與法治初衷背道而馳的現象。在執法主體現代化建設中，主要注重兩個方面：一是執法組織機構的現代化。執法組織機構是執法體系運行的主要載體和平臺，是重大執法活動的組織者和實施者。執法活動是否取得預期效果在較大程度上取決于執法機構設置得科學與否，以及執法機構的理念和組織機構之間是否協同整合。因此，執法組織機構現代化必須使執法組織配置適應時代發展要求，滿足現代社會條件下執法活動的需要。針對中國處于社會轉型期，發展進程中問題繁多、利益分配和各種社會矛盾較為尖銳的問題，有計劃、有步驟地推進司法體制改革，通過合理的執法組織機構設置，形成公檢法三機關在司法活動中各司其職、互相配合、互相制約的執法組織體系，排除外部因素對執法具體活動的干擾，回應人民群眾對司法公正、公開的關注和期待，使司法組織機構最大化地滿足我國政治、經濟、社會、文化和生態發展進程中對公平正義的需要。二是執法個體成員的現代化。法律需要人來執行，如果執法的人不守法或者素質低下，良好的法律很難在實踐中收到預期的成效。因此，執法個體成員素質的現代化在執法體系現代化建設中具有重要的價值和意義。執法個體成員的素質現代化主要包括三個方面：其一，執法個體成員需要具有現代的執法理念武裝頭腦。在執法過程中，以符合時代要求的觀念克服重結果輕程序的思維慣性，注重對結果和程序的雙重重視。以尊重被執行者社會公民權利和合法權益的現代執法理念武裝頭腦，做到科學執法、柔性執法和規范執法。其二，執法個體成員需要具有現代的執法知識素養。時代的變遷和發展，催生法律規范體系的變化，執法個體成員必須與時俱進地學習和掌握不斷發展和完善的法律法規內容，以豐富的法律法規專業知識，使執法活動更符合法律的本義和接近法律文本的本質要求，實現執法活動的嚴謹性和正確性。其三，執法個體成員需要具有現代的職業道德。職業良知來源于職業道德，是影響和制約執法個體成員執法水平的前提基礎。必須將強化公正廉潔的職業道德作為必修課，教育引導執法者自覺用執法道德約束自己，認識到不公不廉是最大恥辱，“做到對群眾深惡痛絕的事零容忍，對群眾急需盼的事零懈怠，樹立懲惡揚善，執法如山的浩然正氣”。〔5〕

其次，執法權力結構的現代化。執法權力結構對執法體系功能的發揮具有重要的影響和制約作用。良好的權力結構會釋放和激發執法體系功能的正向發揮，反之，會阻礙和削解執法體系的正常運轉。因此，必須科學地設計和配置執法的權力結構。判斷執法權力結構的現代化，既要關注權力結構的形成，更要注重權力結構在運行過程中所產生的實際效果。“評價一個國家的司法制度，關鍵是否符合國情，能否解決本國實際問題”。〔6〕同樣，評價一個國家執法權力結構的優劣，不是看是否像西方資本主義國家實行了現代“三權分立”，而是看這種權力結構是否解決了該國執法過程中所面臨的諸種問題，是否促進執法活動產生良好的效能。在執法權力結構的設計中，需要重點注意三個方面：一是權力配置的科學化。在中國的國家權力結構中，具有執法職能的是行政權和司法權。由于我國實行的是議行合一的人民代表大會制度，行政權和司法權均從屬于立法權并對立法機構負責和報告工作。行政權的執法功能體現為對法律法規的執行和實施，司法權的執法功能體現為對違反法律法規行為的裁決和矯正。由于行政權在理論上和實踐中高于司法權的客觀現實，當行政權在執法過程中出現不當行為時，給司法權矯正這種不當行為留下了難題。因此，必須通過科學的執法權力配置，使司法權面對任何不當權力的行使時，均有矯正的對應權力和能力，在保證行政權有效行使的同時，又具有司法權有效的裁決和矯正效果，保障執法權力結構平穩有效的運轉。二是正確處理領導權與執法權的關系。西方資本主義國家實行的是立法、行政和司法三權分立的權力結構。中國特色社會主義的性質決定了我國實行的是領導權、立法權、行政權和司法權四權并存的權力結構。從形式上而言，我國比西方更為分權。但實踐中，領導權對立法權、行政權和司法權有統領作用，其權力主要集中在領導權之中。為此，在執法權力結構中，必須正確處理領導權與行政權、司法權的關系。領導權對執法權的領導主要是政治領導，不是對具體執法活動的干預和包辦。按照習近平總書記提出“各級黨組織和領導干部都要旗幟鮮明地支持司法機關依法獨立行使職權，絕不容許利用職權干預司法”的要求〔7〕，正確厘清領導權與執法權的邊界及功能，在確保黨的領導前提下，保證執法權的效率和法律的權威。三是執法質量的提升。古今中外權力運作的實踐告訴我們，任何一種權力不加約束，必然濫用。任何一種權力統束過死，則難以發揮應有的功能。在對執法權進行約束的過程中，必須關注執法權的質量問題。絕不能以發揮效率為由，任由執法權濫用和發揮，也不能以防止濫用為由，統死執法權。必須認真探索正確發揮執法權和約束執法權的臨界點，通過優化執法權力結構，建構執法權力發揮和約束的平衡點，形成執法權力結構“分工負責、相互配合、相互制約”的制度安排。〔8〕

再次，執法監督的現代化。“權力不論大小，只要不受制約和監督，都可能被濫用”。〔9〕執法權力亦是如此。加強和完善對執法權力的監督和制約，是推進執法體系現代化，防止執法腐敗，提高執法效能的重要舉措。執法監督的現代化是由多重要素交織作用實現的，重點需要關注如下方面。

第一，監督意識的現代化。樹立對執法監督的意識是執法活動產生良好效果的前提基礎。只有具有較強的監督意識，才能在監督思想的指導下，以切實的措施對執法行為進行有效的監督。但執法體系現代化中的監督意識絕不是傳統意義上的為監督而監督，而是通過監督實現三個目標：一是防止執法權濫用，產生執法腐敗的問題；二是推動執法權正確運用，產生良好的執法效果，維護社會公平正義；三是減少執法成本，以最小的代價實現維護廣大人民群眾合法權益，樹立法治權威和黨的良好執政形象，增強社會公眾對黨執政由認知到認同轉型的作用。只有在此種監督意識的作用下，才能使監督的價值和意義超越于原有的防腐反腐，轉而拓展為維護廣大人民群眾的切身利益，更好地開發黨的執政資源，鞏固黨的執政地位。

第二，監督主體的多元化。隨著人類社會的不斷發展和進步，在權力運作制度化、規范化的過程中，監督主體逐步多元化。執法體系能否走上現代化，在較大程度上取決于執法活動的規范化，執法活動的規范受制于執法監督的力度，執法監督的力度取決于是否具有多元的監督主體，形成監督的合力。因此，在強化原有監督主體作用的同時，調動和激發國家和社會多種監督力量，完成對執法過程多角度、全方位的系統監督。通過“加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督，努力形成科學有效的權力運行和監督體系，增強監督合力和實效”。〔10〕從而使執法活動在科學的監督中有效地發揮維護社會公平正義的功能。

第三，監督模式的現代化。監督模式是影響和制約監督結果的重要因素。隨著時代的發展，在執法行為發生重大變革的同時，對執法活動監督的模式也必然發生新的變化。必須與時俱進地在傳統執法監督模式中融入新的元素，以新的工具和手段重構信息化時代的執法監督模式。一是增進網絡社會監督的力度。互聯網的興起和廣泛應用，不僅推動了執法效能的提高，也為執法監督創造了新的平臺和條件。通過網絡等多種新媒體工具，加強對執法信息的及時披露和執法活動的全程社會監督，以強大的社會輿論壓力迫使執法權在規范的法律程序內運作。二是推動陽光執法監督。將執法監督展現在陽光之下，增加執法的透明度，是增強執法監督效果的重要手段。通過陽光執法，將執法過程置于全民全面監督之下，以此遏制執法權力越軌，防止執法腐敗，提高執法公平和公正。三是建立執法質量評估體系。執法效能的優劣主要取決于執法的成本和人民群眾的滿意度，特別是后者是執法價值的最大體現。通過設計和建構執法質量評估體系，及時了解社會公眾對具體執法活動的反饋意見，有針對性地改進執法過程中存在的問題，不斷完善執法的程序、內容和手段，使執法活動在人民群眾的評價和監督中日臻完備，更加富有成效。

〔參考文獻〕

〔1〕〔3〕中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〔M〕.北京：人民出版社，2014：4，3.

〔2〕 〔4〕〔5〕〔6〕〔8〕〔9〕習近平.關于全面依法治國論述摘編〔M〕.北京：中央文獻出版社，2015：11，76，97，76，83，59.

〔7〕〔10〕習近平.加快建設社會主義法治國家〔J〕.求是，2015（1）.