利益差異格局下的國際追逃追贓

蔣來用

〔摘要〕現金管理與國家現代化進程緊密相關，影響國際追逃追贓政策的落實。由于與發達國家之間存在的巨大利益差異，欠發達國家追逃追贓面臨十分不利的國際環境。資金在防逃追逃中扮演著關鍵角色，因為出逃必須以非法積累的財富達到一定量為條件，出逃的前兆往往表現為腐敗資金的外流，出逃后無錢的人并不受他國歡迎而容易勸返或被遣送回國。我國現金管理制度從極緊到極松的變遷給國際追逃追贓造成諸多困難，發達國家嚴而無形的反腐防逃“網絡”值得借鑒，形勢要求我國國際追逃追贓戰略有必要適時調整，即從側重境外到更多關注境內、從側重追逃到更多關注追贓、從側重追逃到更多關注防逃。

〔關鍵詞〕廉政；追逃追贓；現金管理；利益差異

〔中圖分類號〕D6309〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2016）05-0098-09

一、利益差異：國際追逃追贓

面對的不利環境國際追逃追贓作為國際合作的一項內容，涉及到國與國之間的利益關系。合作共贏是建立在利益對等互利基礎之上的。腐敗是人類社會的毒瘤，遭到所有國家和地區的反對。反腐敗是人間正義事業，占據道德制高點。但反腐敗一旦落實到具體的行動與合作，利益方面的考慮是非常現實的事。我們不能完全只從道德層面要求其他國家或地區履行國際反腐公約或公約中的義務，無償滿足反腐敗的要求，而應該兼顧現實的利益，在利益上實現互利共贏。國際追逃追贓出現的種種困難和阻力后面，其實都是利益差異引起的矛盾、沖突與對立的結果。

腐敗分子和資金主要從欠發達國家往西方發達國家流動，追逃追贓的呼聲主要在欠發達國家和地區。西方發達國家貪官外逃和腐敗資金外流現象并不十分突出，追逃追贓的需求并不旺盛。以中美為例，美國是中國最大的腐敗犯罪分子外逃目的國，而美國腐敗犯罪嫌犯罕有攜款潛逃到境外的情況。〔3〕發達國家與欠發達國家之間的利益差異成為當前國際反腐敗合作的矛盾根源，對欠發達國家的追逃追贓產生根本性影響。將腐敗分子和腐敗資產追回成為廣大欠發達國家和地區國際反腐敗合作的核心內容，但發達國家和地區國際反腐敗的興趣點在打擊反洗錢、跨國行賄以及防止利益沖突、推進透明公開等方面。因為利益上的考慮，發達國家和地區可能對追逃追贓消極被動，并不主動配合。

不同的利益訴求決定了各國各地區維護各自利益的策略重點與處理方式具有較大差異。作為腐敗資金和人員流出國，基于國內政治、社會輿論以及公共資源保護等多重考慮，迫切需要追回人員和資產，因而動用了大量政治資源和力量，投入了相當的資金、人員從事這項工作，追逃追贓的成本高昂。就流入國而言，腐敗人員和資產進入后，與機構、企業、人員發生聯系，事實上形成了多種或多層法律利益關系。境外追贓有可能引起財物原所有人、現持有人以及第三人之間利益沖突。〔4〕如腐敗分子利用腐敗資金購買房屋、開辦企業、與當地居民結婚生子等等，國際追逃追贓行動將打破“平靜”的法律關系，會影響到多方主體的利益，而不僅僅是腐敗分子個人。〔5〕國際反腐敗合作要求國際公約和條約簽署方都要承擔相應的義務，腐敗人員和資本流入國同樣要履行相應的職責和義務。所有義務的履行都是一項成本。調查腐敗人員和資產下落，抓捕關押腐敗分子，讓相關企業提供有關信息等都需要動用政府資源，增加企業負擔。如瑞士反腐敗代表團2016年1月訪問中國時曾提出，瑞士為了維持世界金融中心地位，需要銀行業保持廉潔，要求銀行審核客戶，對客戶進行風險評估，但審核成本很高。國際追逃追贓如果不考慮這些現實利益就會很難達成合作。

國際追逃追贓所面臨的利益不對稱或嚴重失衡之所以產生和存在，與各國經濟發展程度和水平有關，也與國家治理結構及其成效有關。國家治理效果的差異必然反映到防腐防逃措施的有效性上。發達國家腐敗分子攜款外逃的很少，一定程度表明其防腐防逃措施相對有效。現金管理就是一個典型的例子。發達國家對現金管理制度嚴格且執行到位，公民很少使用現金，反洗錢制度在防止腐敗和腐敗資金轉移外逃上發揮了有效作用。大量欠發達國家則與此相反，官員攜款外逃現象與現金使用缺乏有效約束現象往往同時并存。要改變國際上腐敗人員和資金“一江春水向西流”的局面，國際追逃追贓有需求的國家和地區有必要加快國家治理現代化進程，在現金和人員管理等多個方面要加強控制。充分利用互聯網、大數據、智能手機等現代技術手段，降低支付成本，提升交易安全性和便捷度，同時提高政府管理和社會治理水平，由此推進反腐敗、反洗錢、反偷稅漏稅能力全面提升。各國各地區國家治理能力和現代化水平彼此接近，具體規則措施相互借鑒趨同，將會增強各國各地區互利共贏的合作基礎，逐步消除利益差異，增厚彼此的共同利益，反腐敗國際合作的空間就會越來越廣，機會越來越多，成效越來越顯。

二、資金資產：影響國際追逃追贓關鍵因子

打蛇要打“七寸”，辦事要抓關鍵。國際追逃追贓要取得突破性進展，必須要在關節點上作力用功，方能收到事半功倍的成效。國際追逃追贓看似一個對外的問題，其實是一個“對內”的問題，是國家治理現代化程度不高或不夠的表現。無論國內還是國際追逃追贓主要是兩個目的：一是將外逃貪官追回來繩之以法；二是將腐敗資產追回。追逃追贓表面上看是人和資產兩個問題，其實根子是錢的問題。腐敗的目的都是為了錢，腐敗實施過程中的所有行為都是圍繞“錢”字開展，以非法方式收錢斂財，又以非法方式藏匿、漂白和轉移。外逃人員首先要做的一件事就是以非法方式聚斂財富并達到相當的數量。如中國銀行黑龍江分行哈爾濱河松街支行原行長高山，在2004年出逃之前，以非法手段占用20多家單位的巨額存款，然后以提現、轉賬、電匯或境外購置資產等方式非法據為己有。資產以不同形式和方式存在，非法聚斂財富的方式和手段也各有不同，但從公開的刑事裁判文書來看，國內發生的大量賄賂案件，不少是通過現金方式完成的。因為用現金方式賄賂過手“不留痕”，不容易暴露。有的腐敗雖然不是直接用現金方式完成的，但與現金管理存在緊密關系。偷稅漏稅、地下錢莊等很多非法經濟活動都與現金形影相隨，也與腐敗和不作為等不正之風緊密相關。現金“閘門”一旦關緊，腐敗及其他非法活動將源頭無水，會受到極大的遏制。在現金流通使用環節設置“過濾網”，能夠大幅增加腐敗的難度和成本，讓腐敗分子不好弄到錢或者不便洗錢，從源頭上減少外逃，也就從根源上減少了追逃追贓的需求。

錢是腐敗分子得以生存和實現出逃的憑借與依靠。沒有錢，腐敗分子就沒有動力出逃，也會缺乏或喪失出逃能力或抗御反腐敗調查風險的能力。并不是所有腐敗的人員都具備出逃的條件，腐敗金額的多少是腐敗分子是否出逃或能否成功出逃的關鍵因子。腐敗出逃必須以腐敗積累財富到一定程度為條件。只有以腐敗方式聚斂到足夠多的財富，隨著出國機會增多，出逃才有可能。腐敗分子絕大多數是工作和收入穩定的公職人員，不少是具有一定社會地位的“一把手”或掌握審批、合同簽訂、財務、資源分配等重要權力崗位的人物，他們過著體面和受人尊敬的生活。腐敗資產聚斂不到足夠程度，他們一般不會有出逃的想法。沒弄到足夠的錢就放棄工作和收入外逃到完全陌生的異國他鄉，一般人不會這樣冒險。即使因一時沖動出逃的人，在國（境）外過一段艱辛酸楚、顛沛流離的生活后，也比較容易勸返。

腐敗分子出逃的前兆首先是資金的出逃。腐敗發展到一定程度就會出現攜款潛逃的問題。以腐敗方式獲得的財富總是非法的，不管通過什么方式、經過多少次洗漂，心里總會覺得不安全和放心。腐敗金額越大，不安全感就越強。在懲處腐敗力度加大的情況下，出逃的傾向就會相當強烈。從已經發現的腐敗外逃的案例來看，腐敗分子多半是先將腐敗所得的資金財物轉移到國外，然后才尋找機會出逃。資金大量出逃或不正常外流的背后，極有可能的是人的出逃，尤其是懲治腐敗力度加強，對追逃追贓打擊力度加強的時候，資金和人出逃就會增多。我國在簽署《聯合國反腐敗公約》前一段時間，腐敗人員外逃明顯增加就是明顯的例子。《聯合國反腐敗公約》于2005年12月14日正式生效。在相關國際條約生效前的一段時期里，腐敗分子外逃情況嚴重。如在2003年8月3日至8月5日，在北京、上海、廣州等口岸、航空港共查獲60多名持護照或者通行證企圖外逃的國家工作人員。2003年9月29日，《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》生效。9月30日零時至10月1日的24小時中，就有51名貪官在企圖外逃時被捕。在那個“十一”黃金周，中國司法機關共抓捕了115名企圖外逃的貪官。參見《海外追貪》，載于《中國民航報》2012年6月8日第8版。

逃到國外的腐敗分子會變成無錢的人。腐敗分子要保持原有的生活質量和水平需要花錢，還會面臨訴訟、敲詐勒索等威脅。腐敗分子在境外最擔心的就是被指控犯罪，因為一旦指控成立，其腐敗所得將會喪失殆盡，他所有的努力將會白費。腐敗犯罪是各國刑法共同打擊的對象，受到道義譴責和法律的制裁。在國際反腐敗合作不斷加強的形勢下，針對出逃腐敗人員訴訟會不斷增多。在境外遭受起訴將承受繁重的經濟負擔，很容易讓人傾家蕩產。例如，100名“紅通”人員中的喬建軍前妻趙世蘭被美國警方逮捕，幾次通過律師提出保釋請求，但都遭法院駁回，直到2015年4月27日檢方和辯護律師Mark Werksman就交保達成協議后才以40萬美元交保。〔6〕除此之外，昂貴的律師費也讓一般人難以承受。一旦腐敗分子贓款消耗殆盡，就會面臨被遣返的處境。

身上無錢的腐敗分子并不受他國歡迎。腐敗分子即便逃出去，外國并不歡迎而成為一種擔心和負擔。腐敗分子多數年齡偏大，對他國語言不通，缺乏國外工作技能，如果沒有錢為所在國作投資或消費貢獻，就絲毫沒有利用價值，相反會成為所在國的負擔和包袱。沒有錢的腐敗分子會與該國公民爭搶就業機會，增加社會管理的成本和風險。出于社會安全、就業、國際關系、國家形象等考慮，這些國家會以移民造假等原因主動將“無錢”的腐敗分子遣返回國。

三、嚴而無形：發達國家反腐防逃

“網絡”的建構機理發達國家也存在較多的腐敗，但家中搜出大量現金的腐敗官員數量很少，如果出現絕對是驚天新聞。如2016年1月，法國當局從國際田徑協會聯合會反興奮劑機構前主管Gabriel Dollé家中搜出現金87000歐元〔7〕，被媒體爆炒而臭名遠揚。西方發達國家之前也出現過不少官員收受并藏匿大量現金的腐敗案，但自二十世紀八十年代之后，此類腐敗大量減少。發達國家官員腐敗后很少出逃，因此這些國家追逃追贓的壓力并不大。這一效果的取得與這些國家建立強大的網絡控制密不可分。

現金管理在發達國家治理中扮演非同小可的作用。西方國家并不是從反腐敗角度完善現金管理制度，而是從反洗錢和稅收征管的角度切入，使得現金管理體系健全完善。稅收征稽能力是國家治理現代化的重要方面和體現。相對于欠發達國家而言，發達國家偷稅逃稅率非常低，公民的納稅意識比較高、自覺性比較強，但也與這些國家嚴密制度設計有關。這些國家將預防腐敗舉措嵌入稅收征管體系，與國家金融體系和征信體系等緊密對接。發達國家稅收征管體系讓政府能充分掌握每個公民的每筆收入和每項資產，公民想意外增加或減少一筆收入或資產而不受到監管非常困難。如比利時每個公民的收入和財產信息國家都掌握，每筆收入都與稅收緊密相關，稅務部門都可以查出來，所以要向一個人行賄幾乎很難。

稅務系統要做到天衣無縫必須得借助現金管理體系。現金大量使用的地方，稅務系統即便設計得十分完美，也會被各種“招”弄得支離破碎、功能衰竭。西方國家對現金使用均設置多重限制。在很多西方國家法律中，對大額現金使用作出嚴格限制。如意大利規定現金交易上限為1000 歐元，超過1000 歐元的，必須通過非現金支付的方式進行交易。2005年11月25日歐洲議會和歐洲理事會通過《關于防止利用金融系統洗錢和從事恐怖活動的指令》，認為現金的大量使用被反復證明容易導致洗錢，并為恐怖分子提供資金。因此，在那些允許超過限制規定支付現金的成員國，所有法人或自然人在商業貿易活動中收受現金都必須受該指令約束。寶石、貴重金屬、藝術品等交易商和拍賣行收受超過15000以上歐元現金必須受該指令約束。考慮各成員國的不同情況，為有效解決大量現金支付帶來的風險，各成員國可作出決定，制定更嚴格的規定。指令第七條規定，適用該指令的機構和個人一次性交易金額在15000歐元以上的，不管是單筆的還是相關聯的多筆交易，應采取盡責措施對顧客進行核查。該指令第十條規定，成員國應要求賭場中的所有顧客都要登記身份，當顧客購買或交換2000歐元以上的賭博籌碼時，應核實其身份。受成員國監督的賭場應在任何情況下都要在顧客進入賭場之前或之時，對其身份進行登記、識別、核對，而不管其購買賭注的多少。該指令要求各成員制定對金融機構的懲罰措施。而美國《銀行保密法》及《銀行保密法的規定》明確：金融機構對超過1 萬美元的現金存款、取款和貨幣兌換都需要在交易完成后15 天內向聯邦金融犯罪執法網遞交現金交易報告。

攜帶現金進入發達國家都受到嚴格限制，超過限額部分將被沒收。如進入歐洲申根國家不能攜帶超過1萬歐的現金，美國規定入境攜帶的現金不得超過1萬美元。發達國家公民每天從銀行取現受到嚴格限制，如允許每天在ATM機上取的現金非常有限（見表1）。發達國家對這些規定執行非常到位，很少有人大量使用現金。雖然很多欠發達國家也有此類規定，但很多執行并不理想，政策預期目標與現實差距較大，企業和個人使用現金數量較多。

基于現金管理和稅收征稽等制度，西方國家很容易建成比較完善的誠信體系和反洗錢系統，從而織成了一張無形的大網，不僅對防止腐敗以及攜款外逃具有重要阻遏作用，而且對識別和發現腐敗犯罪能積極有效發揮作用。“紅通”人員李華波多次騙取鄱陽縣財政局存放在鄱陽縣農村信用聯社的資金9400萬元后于2011年1月外逃新加坡。2013年4月，李華波因利用新加坡銀行戶頭接收18萬多新加坡元的贓款，被判刑15個月。2015年3月，攜3億元人民幣贓款潛逃美國的原中儲糧河南周口直屬庫主任喬建軍，因涉嫌欺詐和洗錢被美國加州聯邦檢察官起訴。〔8〕從這些案例可以看出，發達國家的反洗錢等制度織成的防腐防逃網絡能有效發揮作用。這個網絡嚴密并且執行嚴格，讓人不敢輕易腐敗。欠發達國家的腐敗人員以母國的方式行事，很容易觸“網”被捉。

①參見《美國法典》第18編第983條，北京：中國社會科學出版社，1996年。

②以深圳市為例，從2001年開始，人民幣現金凈投放量逐年大幅攀升，連續6年位居全國大中城市第一。2007年前9個月，深圳的現金投放量占全國近一半，10月份進一步急速增長。參見《深圳年內結束銀行“限額提現”——今年前9個月，深圳的現金凈投放量占全國近一半》，載《人民日報》2007年11月20日第6版。發達國家利用已經建構的反腐網絡比較容易搜集腐敗、洗錢等犯罪的證據并進行分析研判，因而在證據標準要求上與欠發達國家存在較大的差別。證據問題是其他國家與西方國家追逃追贓合作的一個瓶頸問題。欠發達國家國際追逃追贓不順的一個重要原因就是未能提供所需的必要證據。如一位美國官員曾說，中美兩國已就反腐敗問題進行合作，但中方極少為美國提供所需證據以起訴涉嫌貪污公款的中國潛逃官員。〔9〕國際追逃追贓的證據要求高，要求證據材料與腐敗犯罪之間具有實質性聯系。如根據美國法律規定，民事沒收適用優勢證據規則來證明擬沒收財產與犯罪之間具有實質性聯系， 即犯罪所得來源于犯罪行為。①犯罪嫌疑人的非法所得以及帶出境的資金，如果人不到案，很難查清確認。〔10〕外逃的腐敗分子想方設法逃避法律追究，不僅重金聘請律師進行辯解，還會編造證據妨礙追逃追贓。這對反腐網絡不健全的國家和地區而言，是一個比較“鬧心”的問題。請求國與被請求國證據獲得的基礎條件不一樣，欠發達國家現代化程度不高，發現和預防腐敗能力比較弱，搜集腐敗痕跡存在現實困難。欠發達國家要成功追逃追贓，除了通過外交努力得到發達國家支持外，尚需提升證據獲取能力，在預防腐敗上采取更為精準有效的措施。這就倒逼請求國必須加強國家治理，對現金管理等制度進行完善并嚴格執行。

四、從緊到松：現金管理制度變遷

給國際追逃追贓帶來的壓力現金管理對國際追逃追贓的不利影響主要體現在，寬軟的現金管理環境給行賄受賄提供便捷機會，導致腐敗數量增多，涉案金額增大，攜款外逃人員或具有外逃傾向人員變多，直接增加國際追逃追贓負擔，也給正在進行的反腐敗國際合作增加壓力。

腐敗產生的原因十分復雜，但現金管理偏軟容易導致現金泛濫，給腐敗犯罪創造大量機會，是當前滋生腐敗的一個重大根源。大量賄賂犯罪都通過現金實施，如衡陽市人大代表賄選案涉案金額巨大，涉案人員都使用了現金方式行賄。現金投放量直接影響腐敗相關指標。總體而言，東部發達地區的腐敗案件比中西部地區多，涉案金額大，外逃腐敗分子多。之所以形成這種不均衡的結構，與現金投放分布有關。雖然東部發達地區非現金支付條件遠遠好于中西部地區，但現金投放量遠遠超過中西部落后地區。②大規模的現金投放混雜了相當多的利用大額提現來進行黃賭毒、走私、洗錢、偷稅漏稅等各種違法犯罪行為〔11〕，其中包括行賄受賄等腐敗犯罪行為。

新中國成立后相當長一段時期，我國對現金嚴格管控，這段時期的腐敗發生率很低，腐敗分子攜款外逃微乎其微。1950年4月，中央人民政府政務院發布了《關于實行國家機關現金管理的決定》，規定“一切公營企業、機關等庫存現金，除規定限額外，其余必須交存當地人民銀行；單位之間資金往來，須經銀行轉賬。”12月，政務院授權人民銀行實行資金管制，即一切國有單位的現金使用需經人民銀行批準，一切交易全部通過銀行劃撥清算。1955年，規制范圍由國有部門進一步擴展至公私合營企業、手工業合作社等。這些單位異地采購，貨款需經銀行匯兌。〔12〕1977年11月28日，國務院發布《關于實行現金管理的決定》，對現金使用也作了嚴厲的規定，體現了高度的計劃經濟特性。①嚴格的現金管控，使得社會現金使用量非常有限。

①《關于實行現金管理的決定》對現金使用作出嚴格規定。首先現金保留嚴格控制。凡一切國營企業、事業、機關、團體、部隊、學校、集體經濟單位（以下簡稱財政單位）所有現金，除核定的現金庫存限額外，其余必須存入當地中國人民銀行（無銀行機構的地方，授權信用社辦理），不得自行保留。人民公社、生產大隊、生產隊及其開辦的企業現金使用，由省、市、自治區比照這一規定制定具體管理辦法。第二，實行嚴格行政審批制。財政單位的庫存現金限額，由各單位提出計劃，經開戶人民銀行審查，報請當地革命委員會核定。單位庫存現金限額一般不得超過三天的日常開支，離銀行較遠的單位，可以適當放寬，但最高不得超過十五天的日常開支。第三，嚴格經濟往來使用現金，支付結算只能通過人民銀行的渠道。財政單位間的經濟往來，必須通過中國人民銀行轉賬結算。除發工資、旅差費、向個人采購農副產品、對個人其他支出以及結算起點以下的零星開支等必須使用的現金部分外，其他均不得支付現金。各單位到外地采購所需資金，不準自帶現金或經郵局匯款，必須通過中國人民銀行用匯兌或其他結算方式結算。

②參見各類案件報道，國家發改委煤炭司原副司長魏鵬遠家中搜查發現現金折合人民幣2億余元；前河北省秦皇島市北戴河區供水總公司總經理、秦皇島市城管局副調研員馬超群家中搜出現金人民幣9002萬元；重慶市巫山縣交通局原局長晏大彬受賄2000 余萬元，其中900 余萬元藏在了其閑置商品房的衛生間里；廣東省疾控中心免疫規劃所原所長羅耀星租了一處豪宅專放贓款，屋內放滿了干燥劑，但仍有1200 萬元發了霉；重慶市公安局原副局長文強將2000 萬元現金用油紙包住沉入一口魚塘中；海南省文昌市原市委書記謝明中將索取、收受的賄賂共計1800 多萬元贓款裝滿了19 個密碼箱運回廣東老家。 1988年8月16日國務院通過《現金管理暫行條例》（以下簡稱《條例》），現金管控開始放松。2011年1月8日國務院作出的《關于廢止和修改部分行政法規的決定》，刪除該條例法律責任一章中的三項規定，現金管控更為放松。在20世紀70-80年代，流通中的現金增長緩慢，1977年僅195億元，到1988年也不過2134億元，之后則爆發式增長，到2015年達到了63217億元（見圖1）。80年代后期，貪污賄賂引起社會強烈不滿。90年代以來，腐敗分子攜款外逃現象開始浮現并受到廣泛關注，腐敗形勢依然嚴峻一直延續至今。十八大以來，中央紀委實行“開門反腐”，開始公開追逃人員數量和成功追贓金額。根據中央紀委書記王岐山所作的工作報告公布的2014年和2015年追逃的人數以及2015年“首次實現追回人數超過新增外逃人數”的判斷，2014年和2015年我國腐敗出逃人數估計在500人以上，數量并不少。在綜合治理力度不斷加大，對證照、出國境、地下錢莊等大力清理情況下，仍有不少官員外逃，說明不僅追逃追贓任務繁重，防逃任務一樣十分艱巨。

腐敗分子攜款外逃現象緊隨我國現金管理制度大幅放松之后出現。最近幾年暴露的腐敗案件，涉案金額巨大，很多涉案人員在家中藏匿巨額現金，讓人瞠目結舌。②不少腐敗分子直接帶著現金出逃。如根據加拿大《溫哥華太陽報》報道和起訴書指控，中儲糧河南周口直屬庫主任喬建軍妻子趙世蘭2012年帶著大筆現金飛往溫哥華，在當地購買了公司和兩棟房子。〔13〕這些案例事實說明現金管理松懈是誘發腐敗分子攜款外逃的重要變量。審視當前的現金管理制度，我們會發現其制度設計及其運行存在不少漏洞，未能有效實現“加強對社會經濟活動的監督”目標，不利于防止和打擊腐敗。

第一，制度設計與實際利益脫節造成開戶銀行不認真履行審核職責。1988年8月之前，現金管理除了人民銀行“把關”之外，還得地方政府進行審核。如庫存現金限額先由各單位提出計劃，開戶人民銀行審查，并報請當地政府核定。《條例》取消了這種嚴格的行政審批制度，改由開戶銀行核定開戶單位的庫存現金限額。現金管理行政化色彩減弱，商業化色彩增強，政府由直接管控轉移為間接調控，人民銀行只對商業銀行現金管理進行監督與稽核，并不直接監管開戶單位的現金使用行為，地方政府的審核權完全取消。這一政策的調整，增加了經濟主體的市場自主性和靈活性，給市場經濟帶來了活力和生機，但同時出現不少商業銀行對現金疏于管理的現象。開戶銀行為了生存壯大，為了多吸納存款，想方設法留住開戶單位，往往對開戶單位言聽計從。“一些專業銀行和金融機構以放松現金提取為條件，獲得企業存款。特別是一些小的、偏遠的金融機構，為了攬儲，對現金的管理更是不嚴，審批權限隨意放寬，對人行提出的管理充耳不聞，十幾萬、幾十萬的現金也任其一次性提走。”〔14〕受存款市場競爭、經營業績考核等因素影響，不少商業銀行大額提現預約制度執行不力，不時有客戶賬戶沒有資金卻進行預約或預計可以有資金到位而提前預約的行為。〔15〕由于現金使用的審核權完全下放給商業銀行，人民銀行對開戶銀行的現金管理監督和稽核很難落實到位。利用大額現金從事賄賂等犯罪行為的現象頻頻發生，但很少有相關商業銀行及其相關人員受到處罰。

第二，制度留“口子”太多給使用現金大量機會。雖然《條例》第五條和第六條明確規定開戶單位現金使用的范圍，但第十一條第四款卻規定，因采購地點不固定，交通不便，生產或者市場急需，搶險救災以及其他特殊情況必須使用現金的，開戶單位向開戶銀行提出申請，經開戶銀行審核后，予以支付現金。該條例第十一條、第十三條、十四條在條文的前半段做一般性規定的同時，后半段卻規定了大量的“特殊情況”或“但書”。《現金管理暫行條例》第十一條規定，開戶單位支付現金不得從本單位的現金收入中直接支付（即坐支），但同時規定“因特殊情況需要坐支現金的，應當事先報經開戶銀行審查批準，由開戶銀行核定坐支范圍和限額”；第十三條規定“對個體工商戶、農村承包經營戶發放的貸款，應當以轉賬方式支付”，但同時規定，“對確需在集市使用現金購買物資的，經開戶銀行審核后，可以在貸款金額內支付現金”；第十四條規定“在開戶銀行開戶的個體工商戶、農村承包經營戶異地采購所需貨款，應當通過銀行匯兌方式支付”，但同時規定，“因采購地點不固定，交通不便必須攜帶現金的，由開戶銀行根據實際需要，予以支付現金。”對這些“特殊情況”或“但書”完全由開戶銀行人員來把關行使。由于開戶單位和開戶銀行存在的特殊利益關系，出于自身利益考慮，開戶銀行往往為開戶單位“開綠燈”，實際操作中有時“特殊成了一般”，不該用現金的地方卻大量使用了，有時“一般又成了特殊”，應該用非現金方式支付的也用了現金。

第三，制度規定不利于非現金結算方式推廣使用。目前我國對經濟活動中使用現金缺乏強制性約束。《條例》規定，“國家鼓勵開戶單位和個人在經濟活動中，采取轉賬方式進行結算，減少使用現金”。對于非現金方式，國家僅采取鼓勵的態度。但對于現金支付，則做了強制性規定。《人民幣管理條例》規定，“禁止妨害人民幣的流通”。這些法規給限制現金使用客觀上帶來了困難。盡管非現金結算條件已經完全具備，但是由于國家立法沒有強制推廣，交易方自由自愿選擇結算支付方式，現金使用并沒有受到“硬約束”的障礙。現實中，非現金方式的支付成本較高，如不同銀行轉賬要收取手續費等，交易中使用現金的成本相對還少。從國家立法到商業規則中明顯存在鼓勵現金支付的傾向，讓普及非現金支付方式進展緩慢。很多人還習慣用現金結算，其中包括一些地方和單位的公職人員。為了減少使用現金，各商業銀行大量推廣信用卡、銀行卡等，與西方發達國家一樣，規定了銀行卡或銀行賬戶每天取現最高額，但一個人可以開多個銀行賬戶或辦多張銀行卡來提取現金。缺乏國家法律的強制性規定，商業銀行限制使用現金措施的實施效果打了很大“折扣”。大量交易可以用現金結算，現金被大量濫用，不僅提高了國家印制、押運現金的成本支出，而且使反洗錢和反腐敗等工作面臨很多困難，給腐敗分子洗錢然后轉移到境外創造了機會。

五、“重心切換”：國際追逃追贓

戰略思路完善與對策國際追逃追贓是我國腐敗治理中的重要內容，涉及內政外交，面臨的困難和問題較多，需要結合世情、國情和黨情實際統籌謀劃，調整戰略思路，采取務實有效措施。

第一、從側重境外到更多關注境內，加快推進國家治理現代化。大量腐敗分子攜款出逃說明國內的管理制度尚不完善，國家治理水平不高。提高國家治理能力和現代化水平，才是防止腐敗分子攜款外逃的根本性舉措。將現金管理上升為國家戰略，使現金使用管理規定轉變為國家立法。抓緊修改現金管理制度，改變現金過于寬松使用的政策。我國非現金手段受理環境大幅改善，應嚴格限制現金使用范圍，職工工資、津貼、個人勞務報酬、獎金、勞保、福利費用、差旅費等原來可以使用現金的地方應要求以非現金支付為原則，以現金使用為例外。提高大額取現的成本，降低非現金支付結算費用，對5萬元以下的跨行或異地銀行轉賬、網上支付，免收手續費等；對5萬元以上的跨行或異地銀行轉賬降低收費標準；對提取1萬元以上現金的，按提取量一定比例收費，多提現多收費。積極創造條件大力推廣普及信用卡、銀行卡、POS機等非現金支付結算工具，培養公民使用非現金支付的良好習慣。在普及非現金支付結算使用的基礎上，完善稅收征稽系統，提升稅收征稽能力，從“以票管稅”轉為“以資金流管稅”，讓所有公民收入和資產都留“痕跡”與稅收系統掛鉤，使黨政機關、事業單位、企業和個人所有收入和資產都受到監管，切斷行賄受賄和腐敗資金洗錢渠道，讓腐敗資金無法漂洗，從根本上防止資金出逃。形成高壓態勢，加大反洗錢力度，對于違反《現金管理暫行條例》的商業銀行，均應嚴厲懲處。建立責任追究制度，對于使用大額現金從事腐敗犯罪活動，查處腐敗犯罪分子的同時，要追究不認真履行審核責任商業銀行相關人員的責任并網上通報，從源頭遏制濫用現金行為。

第二、從側重追逃到更多關注追贓，實現國家利益最大化。將腐敗分子追回境內，具有很強的政治意義，但將腐敗分子引渡、遣返、勸返回國必須得到他國的配合，調查取證、文書翻譯、聘請專業人員等需要大量投入，這種成本有時甚至超出犯罪嫌疑人攜款出逃的數額；回國接受審判、關押到釋放后的融入社會、生活保障等，國內還要承受很大的經濟付出和成本。國際追逃難度較大，受多重因素干擾和影響，將所有腐敗人員全部追回在短時期內可能難以實現，容易削弱群眾對反腐敗的信心，進而對黨和政府的反腐決心和政策產生質疑。因此，有必要適當調整工作重心，實施“追逼并用”策略，力所能及地通過引渡、遣返、勸返腐敗分子等方式追逃，但要加大追贓的力度，盡可能多地消耗外逃人員對抗追逃的資本和實力，讓外逃人員陷入經濟困境，粉碎“逃出去就沒事”“到國外舒服享受”的僥幸心理，迫使其主動與國內聯系、自愿回國自首或被所在國遣返。利用國際公約和條約，加大與其他國家對腐敗等犯罪的聯合打擊，先將腐敗分子送進國外的監獄，讓其受到懲處，根據需要再適時提出引渡要求。大力招募和培養國際訴訟人才，盡可能多地啟動境外民事訴訟，提高境外民事訴訟的勝訴率，要求腐敗分子賠償單位經濟損失。通過境外訴訟有效運用，消耗腐敗分子精力時間和資產，讓其陷入窘境，迫使其主動回國。調整國家戰略政策，堅持國家主權受到尊重和不受干涉的立場，務實有效執行國家財產豁免原則。借鑒國際通行做法，與其他國家和地區就腐敗資產返還比例達成協議，盡量調動其他國家和地區追訴的積極性和主動性，盡可能多的追回腐敗資產，去掉腐敗分子生存享受的物質支撐。2012 年新修訂的刑事訴訟法專門增設了違法所得特別沒收程序，根據該程序，對已經轉移至境外的贓款贓物，可以在不對行為人定罪的情況下沒收，使其和家人無法獲得經濟利益。通過組合運用多種方式追贓，消減腐敗分子生存和反抗的物質基礎，讓腐敗分子過不上好日子真正追悔莫及，用現實效果自動生成震懾，讓其他腐敗分子懸崖勒馬，使黨員干部受到警示教育，最后有效實現追逃防逃的目標。

第三、從側重追逃到更多關注防逃，從源頭大幅減少攜款外逃人員。腐敗分子和資產從欠發達國家流向發達國家，這是一定時期內在國際社會中存在的態勢。之所以出現這種單向流格局，主要原因在于欠發達國家的內部治理或管理制度不完善，給腐敗很多機會，也給出逃很多機會。要盡可能在較短的時間內改變這種態勢，最好的辦法就是加快國家治理現代化進程，減少對他國追逃追贓的需求和依賴。目前我國國際追逃追贓“對外”用力很多，但境外追逃追贓畢竟是“水過三丘田”后的事后補救，也是權宜之計，解決不了根本問題。如僅考慮追逃追贓，防逃不同時跟進或加強，追逃追贓將無休無止。解決“追”的問題同時不應忽略“防”，必須追逃與防逃相互結合，在追逃中發現漏洞和問題，以“門、人、錢、證”為重點，有針對性采取措施，構建嚴密管用的防逃網絡。在身份證、護照、戶口本等身份證照中采集并規范使用指紋等生物信息，加強身份證、護照、戶籍的管理，將電子照片納入人像比對系統，盡可能降低擁有多個身份、多個護照官員的外逃成功率。全面實施出國（境）信息網絡化管理，建立健全標準化的“人員信息庫”，充分發揮基層公安派出所、村（居）委會等基層組織作用核對公職人員身份基礎信息。各地紀檢監察機關、檢察機關等對轄區范圍內人員信息及時比對分析和更新，實行出入境各部門與紀檢監察等部門信息網絡互通互聯，及時發現問題線索并解決處理。邊檢出入境人員信息及各省處理證照信息實行對接共享，借助信息化網絡，各地方、各部門、各單位對轄區范圍所有人員做到情況明、數字清、信息準。建立弄虛作假申報護照、通行證等證照的“黑名單”公開查詢系統并與國家誠信體系對接，嚴厲打擊偽造證件等違法行為。嚴格中介機構管理，查處打擊非法中介活動。建立重要崗位風險評估制度，擴大個人有關事項報告覆蓋面和抽審率，嚴格執行政治紀律和組織紀律，實時掌握領導班子成員以及財務、基建、組織人事、政府采購、資產管理等重要崗位人員的境外關系、出國境等情況。經常進行外逃風險評估，根據崗位、職務、出國境頻率、資產異動等情況對不同人員實施不同等級的風險管理。及時識別“裸官”并通過任職調整、加強審計、出國（境）審核等方式加強管理。利用大數據和云計算技術建立在逃犯罪嫌疑人信息數據庫，深入推進“開門反腐”，利用微信、手機APP等便捷方式盡可能多的公開攜款出逃人員身份、資產等信息，設立有獎舉報系統，發揮海外社團、留學生、使領館、駐外媒體等機構和人員作用，動員全球力量提供信息，掌握腐敗分子及其財產收入最新動態信息，實施精準追逃追贓。

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