改革條件論：中國勞動監察解決糾紛職能的實證分析

王倫剛+唐麗娟

〔摘要〕對于中國勞動監察機構解決糾紛職能的改革，學界長期存在“保存論”和“廢除論”兩種政策建議，但既有研究多規范分析而缺乏實證研究。四川省P、S兩縣勞動局2012-2015年數據顯示，勞動監察多年來集中于解決農民工工資糾紛。這保護了農民工利益和維護了社會穩定，同時卻牽制了其主動監察職能的履行。這種現狀是農民工工資糾紛六大特點與勞動監察執法權靈活運用相互契合的結果。因此，無論是保存還是廢除勞動監察機構解決糾紛的職能，都須以解決“誰來處理農民工工資糾紛”的問題作為前提條件。這可謂“改革條件論”。

〔關鍵詞〕勞動監察；解決糾紛職能；存廢；農民工工資糾紛；改革條件

〔中圖分類號〕DF4792〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2016）05-0121-07

我國勞動監察管理體制可歸為綜合型模式之列。1993年《勞動監察規定》（勞部發[1993]167號）施行，我國恢復一般勞動監察（與職業安全、礦山安全等“專門勞動監察”相對應）制度，勞動監察機構的職能就包括解決勞動糾紛。經過20多年發展演變，我國勞動監察機構的職能不斷拓展，解決勞動糾紛的職能一直未曾改變。但是，由于勞動監察和勞動仲裁機構一直存在處理勞動糾紛的職能劃分和協調問題，以及人們對勞動監察解決糾紛是否有利于保護勞動者權益問題的關注，實務界和學術界對保存還是廢除勞動監察解決糾紛職能的爭議不斷，近年還有不斷升溫的趨勢。

本文就是對我國勞動監察解決糾紛職能存廢爭議的學理回應。基于法律社會學的實證分析，本文揭示了近年來我國勞動監察解決的主要是農民工工資糾紛，這及時地保護了農民工工資利益，維護了地方社會穩定，但削弱了主動監察職能的履行。因此，不能忽視勞動監察解決了大量農民工工資糾紛這個現實前提，對存廢問題進行是與否的簡單選擇。相對于既有的勞動監察解決糾紛職能改革的“保存論”和“廢除論”論爭，本文觀點可稱為“條件論”。

一、既有研究回顧

縱觀20多年來學界對勞動監察解決糾紛職能的學術探討，人們提出了兩種政策主張。第一種主張可稱為“保存論”。這種觀點認為勞動監察與勞動仲裁應有基本職能分工，但監察可以解決部分勞動糾紛，雖然這需要與勞動仲裁更好協調。〔1〕現實依據是勞動監察作為行政性糾紛解決機制具有成本低、效率高等優勢，可更好保護作為弱勢群體的勞動者權益。〔2〕第二種主張可稱為“廢除論”。這種觀點認為應以勞動法公私法要素的區分為標準，勞動監察的職能范圍以勞動基準法等勞動公法或強制性法律規范為基礎，勞動仲裁則以勞動合同等勞動私法為基礎，勞動監察不解決糾紛。〔3〕現實依據是如果賦予勞動監察解決糾紛的職能，將使其疲于應付而無法履行主動監察職能以保護勞動者基本權益。〔4〕既有論爭有兩個焦點：一是勞動監察解決糾紛是否有利于保護勞動者權益？二是應否保留我國勞動監察解決糾紛職能？上述研究不僅提出了我國勞動監察解決糾紛職能存廢的學術問題，而且對勞動監察與勞動仲裁職能范圍及相互關系進行了理論界定，推動了我國勞動爭議制度的完善。

①本文訪談編號方法是“年+月+日+被訪談人姓名的第一個字母（大寫）”。比如編號“20140902G”表示，這個訪談是2014年9月2日進行的，被訪談人姓名的第一個字母為G。不過，由于材料缺乏，無論是保留論者還是廢除論者均很少對勞動監察解決糾紛職能實際狀況進行有針對性的實證考察。既有研究主要是從抽象理論標準如勞動法中的公私法內容構成要素的劃分，對我國勞動監察解決糾紛職能進行學術評判。論辯雙方從是否有利于保護勞動者利益的角度來衡量勞動監察解決糾紛職能的利弊，并沒有相應數據支撐。總體而言，既有研究主要局限于“講道理”，很少“擺事實”。講道理固然有利于明辨事理，但爭辯雙方都很難證明自己觀點的有效性，也很難令對方心悅誠服。更主要的是，勞動監察解決糾紛職能的具體運行狀況包括主要內容、過程和效果至今還模糊不清。缺乏對勞動監察解決糾紛職能的實證考察，一切論辯都可能是紙上談兵，相應政策建議也很難契合現實。

二、數據與方法

本文以“我國勞動監察機構解決糾紛的過程和效果”為研究對象，運用法社會學調查方法取得的第一手原始資料和收集到的第二手資料，進行定性的實證研究。

書面原始資料源于筆者對四川省P、S兩個縣勞動局進行的法律社會學跟蹤調查。2009年春節開始，筆者在P縣勞動局進行為期半年的田野調查，曾參與該局勞動監察大隊處理農民工討薪的工作，親身經歷勞動監察大隊解決農民工討薪糾紛和大量群體性勞動糾紛的處理過程，對勞動監察解決糾紛實際過程有著深刻的體驗和觀察。田野調查結束以后，筆者一直對P縣勞動局跟蹤調查至今，收集到1994-2015年大量相關數據。P縣位于成都平原，是四川省經濟發達地區，典型的工業縣。P縣勞動監察中隊（副局級單位）成立于1994年，2002年以后改為勞動監察大隊（科級單位），2015年9月1日P縣勞動監察大隊因機構改革被并入新成立的綜合行政執法局而不復存在。因此，筆者調研收集的P縣勞動監察大隊原始資料日期截止到2015年7月。1994-2015年8月，P縣先后有一任勞動監察中隊中隊長和三任勞動監察大隊大隊長。

2013年開始，筆者開始對S縣勞動監察大隊進行跟蹤調研，得到2012-2015年勞動監察大隊解決糾紛的第一手資料。S縣位于淺丘陵地區，經濟水平屬四川省中等，是典型的人口和農業大縣。S縣勞動監察大隊（科級單位）成立于2003年；2003-2012年勞動監察大隊和勞動仲裁委員會辦公室合署辦公，一套人馬兩塊牌子；2012年S縣勞動監察大隊才分署獨立辦公。2003-2015年間，S縣勞動監察大隊先后有兩任大隊長，前任大隊長同時還是S縣勞動仲裁委員會辦公室主任。

本文實證分析的數據基礎主要是P、S兩個縣勞動監察大隊2012-2015年解決糾紛的原始材料。之所以采納四年的數據，有兩個原因：一是2012年獨立辦公以后S縣勞動監察大隊才有投訴舉報案件的數據統計。二是因為第一個原因，P、S勞動監察大隊解決糾紛的數據在2012年以后才有橫向可比性。雖然本文只采納了P、S縣勞動監察大隊四年的書面數據，但后面將介紹，對相關人員的訪談卻回溯到了這兩個勞動監察機構成立之時。

筆者還收集了關于勞動監察解決糾紛職能的第二手數據。在人力資源和社會保障部官網上搜索到1998-2014年度人力資源和社會保障事業發展統計公報，這些公報中有諸多有關勞動監察解決糾紛的統計數據。另有學者調查了北京、廣東、浙江、山西四個省的省、市、縣三級部分勞動監察機構解決糾紛的情況。〔5〕還有學者進行了深圳勞動監察執法困境的考察等等。〔6〕這些二手數據可說明多年來全國勞動監察解決糾紛的普遍性和解決農民工工資糾紛的總體情況。

筆者還在2013-2016年間對P、S縣勞動局的相關人員進行了關于勞動監察解決糾紛職能的非正式訪談。這些人員包括P縣和S縣3位主管副局長、3位歷任仲裁院院長、6位歷任勞動監察大（中）隊隊長。①訪談問題包括自成立以來勞動監察機構是否具有解決糾紛的職能、勞動監察解決糾紛案件的數量及其發展趨勢、主要解決什么類型的糾紛、來勞動監察投訴舉報者的主要身份及其變化、如何解決糾紛以及為何解決糾紛等等。訪談主要通過面談和電話進行，對一些訪談對象還進行了多次訪談。出于保護受訪人的考慮，所有訪談都沒有錄音或錄像，只做了書面記錄。

以這些數據為基礎，運用法律社會學的定性研究方法，我們大體上可以明了目前中國勞動監察解決勞動糾紛的實踐狀況。雖然中國地大物博，各地勞動監察解決糾紛職能存在差異，但是這些材料還是可以大致呈現出我國勞動監察解決糾紛職能的總體輪廓。

①訪談編號20140902G。

②訪談編號20140910L。

③訪談編號20160224G。三、勞動監察解決糾紛職能的實證考察

當人們談及勞動監察解決糾紛時，好像這是一個不言自明的話題。其實迄今為止學界對勞動監察機構是否普遍在解決糾紛、解決什么糾紛、如何解決以及解決效果都不甚明了。這些事實是討論我國勞動監察解決糾紛職能存廢的前提和基礎。以下對這些事實逐一進行考察。

1.勞動監察機構是否普遍解決糾紛？有學者已經進行過全國性的考察，指出勞動監察解決糾紛現象的普遍存在。2008年，北京、廣東、浙江、山西四個省的省、市、縣三級部分勞動監察機構的調查表明，勞動監察解決糾紛功能的存在和加強是不爭的事實。〔7〕

筆者的調研則證實了四川省勞動監察解決糾紛現象的歷時存在。P、S縣勞動監察大隊每年都要處理很多投訴舉報糾紛，以及領導批示和其他部門移交的信訪案件。P縣勞動監察中隊中隊長（1994-2001在職）告訴我，自勞動監察中隊設立時起，他們每年都要處理一些案件糾紛，只是數量不多，最多也就20-30件。①在P縣人力資源和社會保障局檔案室，我們則查詢到了2001-2015年（2008年以外）所有投訴舉報案件的登記臺賬。S縣勞動監察大隊前任大隊長（2003-2008年在職）也介紹說，自2003年設立以來，勞動監察大隊就一直處理舉報投訴案件糾紛，還包括領導和其他部門交辦的少量案件。②對2012-2015年P、S縣勞動監察大隊投訴舉報臺賬中記載案件的統計表明，P縣勞動監察大隊2012年全年處理案件194件，2013年128件，2014年91件，2015年1-7月92件。S縣勞動監察大隊2012年全年處理案件46件，2013年76件，2014年159件，2015年157件。無論是P縣還是S縣，2012-2015年平均每年處理勞動糾紛案件數量均在110件以上。

要說明的是，這些只是勞動監察大隊隊員們及時登記的案件數據，并不包括他們處理過卻沒有登記的很多案件。在P縣調查過程中，筆者親見監察隊員們很多次只顧忙著接待咨詢和處理案件，并沒有將其記錄在書面臺賬中。S縣勞動監察大隊現任大隊長告訴我，監察隊員們每年處理過的案件至少有20-30%沒有登記在臺賬中。為此他多次責令監察隊員及時登記處理過的案件，但監察隊員們并不總是這么做。③這些事實說明，勞動監察解決糾紛職能在我國長期普遍存在，而且每年處理的案件數量還不少。

2.勞動監察解決的案件糾紛類型有哪些？我們可以先來看看投訴舉報臺賬中記載的P縣勞動監察大隊2012-2015年7月處理各種案件糾紛類型的數據統計（參見表1）。

可以看出，P縣勞動監察大隊處理的案件中包括勞動與社會保障法全部領域的各種糾紛，包括工資、社會保險、休息休假、勞動保護等等。無論哪個年份，P縣勞動監察大隊處理的案件中，工資、社會保險費繳納糾紛都名列前兩位。其中，工資糾紛占案件總數的絕對比重很大，2012年占比6701%，2013年占比7188%，2014年占比7692%，2015年占比8804%。四年平均來看，工資糾紛要占到案件總數的7386%。位列第二的社會保險繳納糾紛的數量和占比都要少得多，2012年占比2165%，2013年占比2031%，2014年占比2307%，2015年占比1087%。四年平均來看，社會保險糾紛要占到案件總數的1960%。訂立合同糾紛總數位列第三，每年數量與占比更少，2012年占比619%，2013年占比1172%，2014年占比1099%，2015年占比543%。四年平均來看，訂立合同糾紛才占到案件總數的831%。可見，P縣勞動監察處理了各種類型的糾紛，而工資、社會保險和訂立合同糾紛名列前三位。

當目光投向S縣勞動監察大隊處理的案件及其糾紛類型時，我們會發現情況驚人地相似（參見表2）。

綜上，勞動監察大隊處理的糾紛類型遍及勞動與社會保障法各領域。其中，工資糾紛數量為第一，占案件總數的75%左右；其他分別是社會保險繳納糾紛、訂立合同糾紛和解除勞動合同糾紛，但無論是案件數量還是所占比例都明顯少得多。看來，勞動監察大隊解決的主要是工資糾紛。

3.勞動監察大隊如何解決勞動糾紛？擺平是勞動監察大隊解決糾紛的主要方法。“擺平”是四川人的口頭語，也就是普通話所說的“行政協調”。擺平糾紛的過程一般是：勞動者來投訴與舉報用人單位違法，勞動監察隊員熱情接待。傾聽完勞動者陳述后，監察隊員會通過電話詢問用人單位案情。一般情況下，用人單位會存在違法行為。如果雙方對案情爭議不大，勞動監察隊員們則對用人單位宣傳法律規定及分析其行為可能的法律后果，并口頭責令其整改；如果雙方對事實有爭議，監察隊員會到現場或者通知單位派人來勞動監察大隊，組織勞動者和用人單位一起協調，通過普法、勸解、督促讓步與妥協等各種方法督促雙方達成協議。在用人單位愿意整改和雙方達成協議情況下，監察隊員們會敦促用人單位及時履行協議以及時滿足勞動者訴求，也防止雙方反悔。糾紛解決后，勞動監察大隊對用人單位違法行為既往不咎。這樣處理案件糾紛，對用人單位進行勞動行政處罰的情況就會很少。比如，S縣勞動監察大隊2013年有2件行政處罰案件，2014年只有1件。總之，勞動監察解決糾紛的主要方法是“擺平”。用監察隊員們的話來說，“擺平就是水平”。

4.勞動監察解決糾紛效果如何？保存論者們認為，勞動監察作為行政性糾紛解決機制可更好保護勞動者權益。〔8〕廢除論者們認為，如果賦予勞動監察部門事項過多將使其疲于應付，反而無法保護勞動者權益。〔9〕那么，勞動監察解決糾紛究竟是否有利于保護勞動者的利益？筆者原以為可直接以“是”與“否”回答這個問題，后來研究發現不能這樣。

數據表明，我國勞動監察解決糾紛既有正面效果又有負面效果。正面效果是它集中保護了農民工的利益，因為勞動監察解決的糾紛主要發生在農民工群體。負面效果是，這不利于事前保護所有勞動者的權益，因為解決大量農民工工資糾紛恰恰牽制了主動監察職能的履行。因此，我國勞動監察解決糾紛主要保護了農民工的利益，卻不利于預防性地事前保護所有勞動者的權益。以下通過實證數據予以說明。

首先，我國勞動監察解決糾紛主要保護了農民工群體的利益。 P縣數據可清楚地表明，投訴舉報人主要是農民工（參見表3）。

四、勞動監察解決糾紛職能存廢再思考

我們已經明白勞動監察大隊解決糾紛實際過程的基本事實，現在參與其存廢爭議中兩個焦點問題的討論。

首先來看勞動監察解決糾紛是否有利于保護勞動者權益。實證研究表明，我國勞動監察解決糾紛職能在事后保護了農民工群體的工資利益，但卻牽制了其在事前通過主動監察以保護所有勞動者（包括農民工）的權益。看來，廢除論者和保存論者的主張和現實既有相符之處又各有偏差。廢除論者們認為，如果賦予勞動監察部門事項過多將使其疲于應付，反而無法保護勞動者權益。〔10〕這種主張的正確之處在于，目前勞動監察機構的確多在應付糾紛解決，無法很好地主動監察，這不利于事前保護所有勞動者的基本權益。廢除論者不正確的地方在于，勞動監察通過靈活執法，有效地解決了已經發生的農民工工資糾紛，事后保護了農民工群體的工資利益。保存論者們認為，勞動監察作為行政性糾紛解決機制可更好保護勞動者權益。〔11〕保存論者的正確之處在于，勞動監察解決糾紛的確可以保護勞動者利益，但目前這主要限于事后保護已發生糾紛的農民工工資利益。保存論者的錯誤之處在于，勞動監察花費大量時間和精力解決農民工工資糾紛，確實削弱了監察職能主動履行，嚴重影響了事前保護所有勞動者的權益。由于目前勞動監察解決糾紛主要集中保護了農民工工資權益，卻不利于事前保護所有勞動者的權益，因此在是否有利于保護勞動者權益問題上做“是”與“否”的籠統回答都不符合現實。

其次，是否應該保留勞動監察解決糾紛職能。研究表明，我國勞動監察職能涉及全部勞動和社會保障法所有法律領域，勞動監察解決糾紛職能長期普遍存在，近年來主要集中解決農民工工資糾紛。這和“廢除論”主張不同，因為“廢除論”主張勞動監察職能應該以勞動基準法為基礎，勞動監察不解決糾紛。〔12〕但這種現實卻符合“保存論”的主張，因為“保存論”主張勞動監察職能不以勞動基準法為限，可以解決部分勞動糾紛。〔13〕總之，目前中國勞動監察機構具有范圍相當寬泛的職能且可以解決糾紛，事實上集中解決著農民工工資糾紛。

既然如此，由誰來解決農民工工資糾紛才是討論勞動監察解決糾紛職能存廢的關鍵。既然解決農民工工資糾紛是目前勞動監察解決糾紛職能的主要工作內容，離開這個事實抽象地談論勞動監察職能存廢不過是紙上談兵。如果主張勞動監察保留這個職能，那么就要增加勞動監察機構的人員等資源配置，讓其能夠有足夠的行政資源主動履行勞動監察職能；如果主張廢除勞動監察的這個職能，那么必須另有機構來及時擺平農民工工資糾紛，否則會有影響社會穩定之虞。

五、為何由勞動監察解決農民工工資糾紛

自1993年一般勞動監察制度恢復以來，勞動監察就一直在協調處理著糾紛。那么，為何多年來勞動監察主要集中在農民工群體工資糾紛的解決上？研究表明，這是農民工工資糾紛的獨特性和勞動監察執法權靈活運用能夠相互契合的結果。

相比較其他勞動者的糾紛和農民工的其他糾紛，農民工工資糾紛具有相當的獨特性。首先，農民工工資案件數量多。農民工工資案件數量多同農民工群體數量不斷增長有一定關系。農民工和外出農民工數量呈逐年上升趨勢。國家統計局抽樣調查結果表明，2014年全國農民工總量增加到27395萬人，其中外出農民工16821萬人。參見《2014年全國農民工監測調查報告》，國家統計局網站，2016年2月10日訪問。農民工群體的數量不斷增長，產生案件糾紛的幾率自然會高些。從人力資源和社會保障部官方網站的數據可以更具體地看到全國勞動監察解決工資糾紛的總體情況，從1998年到2014年，從責令用人單位補發勞動者的工資總數量來看，除去2004年沒有具體數額外，通過勞動監察執法責令補發的工資總數額每年都呈明顯上升趨勢；而從工資被補發的勞動者總人數來看，雖然2004年以后被補發工資的勞動者數目大致呈現逐年遞減趨勢，但絕對數量仍然不少。2004年全國被勞動監察責令補發工資的勞動者人數最多，達到了871萬；而被補發工資的勞動者人數最低的2014年，全國也達到 4617萬名勞動者。

勞動監察大隊長們的印象與人力資源和社會保障部官方網站的數據顯示的情況是吻合的。P縣和S縣勞動監察大隊長告訴我們，2004年勞動監察大隊接受和處理的案件尤其是農民工投訴的工資糾紛案件數量明顯增加。后來雖然每年數量或增或減，但農民工工資案件的絕對數量仍然遠遠超過2004年以前任何一年。訪談編號20140903X、20140910L、20140910G。

其次，農民工工資糾紛投訴的季節性強。農民工們的投訴一般集中在中秋、春節這些舉家團聚的重大傳統節日和孩子們讀書上學要交學費的時節。他們遠離故土，離妻別子外出打工，就是為了改變家中的經濟狀況。平時被拖欠工資農民工還可以忍受而繼續做工，到了節假日尤其是春節他們就無法繼續容忍。因為節假日他們都期望能拿錢回家，好與家里翹首盼歸的妻兒父母團聚。如果這時候拿不到工資，辛辛苦苦長期干活卻空手回家，他們根本無法向家里人交代。農民工節假日的投訴是一種忍無可忍的爆發。

三是農民工有獨特的法律意識。農民工法律意識的突出特點是，農民工們認為當地政府對用人單位欠薪負有責任；農民工認為自己干活做工的結果就是充分的證據，不理解為什么解決糾紛還需要其他證據；農民工們可以容忍拖欠工資，但投訴舉報時對工資訴求滿足要求時間急；尤其建筑領域的農民工不認可國家法律確認的工資支付責任人，分不清自己同建筑行業的業主、承建商、分包商、班組長之間的法律關系，而認為為業主干活業主就應該給錢。農民工法律意識和既有研究已經揭示的法律意識類型均有不同。因為這種獨特的法律意識，農民工們希望在勞動監察大隊投訴后，政府能夠立即通知他們認為應該付錢的老板支付被拖欠的工資，然后就可以及時回家過節。如果不能及時拿到錢，農民工們多遷怒于勞動監察隊員們，認為他們不負責任，甚至會同監察隊員們發生沖突。訪談編號20140909J、20140909G、20140901T、20140903X。

四是農民工工資投訴的群體性較強。外出做工的農民工之間多有業緣和地緣關系。尤其是建筑領域的農民工，要么多是修建同一個建筑的同一個班組，要么是同一個地方的老鄉。他們多會共同遇到拖欠工資的情況，因此到勞動監察大隊投訴一般有幾人到幾十人，有時多達到上百人不等。如果不能及時滿足他們的訴求，這種群體性多會帶來社會穩定問題。

五是農民工們缺乏證據。很多來投訴的農民工，最多能口頭講述清楚事情的來龍去脈，很少有農民工們能清晰地說出自己的勞動關系。尤其是建筑領域的農民工，他們只知道自己在那里干活，做了什么，在修什么建筑。至于在給誰修房子和承建老板是誰，他們都不太了解。來勞動監察投訴的農民工幾乎很少有正式的勞動合同，更不用說其他書面證據了，這給工資糾紛的解決帶來很大難題。

農民工工資糾紛具有案件數量多、投訴季節性強、涉案群體性強、農民工法律意識獨特、缺乏證據五大特點。前四個特點決定了農民工工資糾紛問題不僅僅是勞資沖突問題，如果不及時化解糾紛和基本滿足農民工工資訴求，它很可能迅速激化為更為重大的社會穩定問題。因此，1997年12月15日，勞動部《關于開展用人單位工資支付及農民工流動就業情況大檢查的通知》（勞辦發[1997]112號）開篇就明確指出，為“切實保障外出務工農民工的合法權益，維護社會穩定”，全國開展用人單位工資支付和農民工流動就業情況大檢查。而從2002年開始到2014年，全國勞動監察部門每年都組織了農民工工資支付情況全國范圍的重點專項檢查活動。2013-2015年，P縣政府以及人力資源和社會保障局根據上級要求連續發文要求開展農民工工資支付大檢查。這足見政府和勞動社會保障部門對農民工工資糾紛的重視程度。看來，農民工工資糾紛還衍生出一個重大的政治性特點，這也是農民工工資糾紛的第六個特點——涉社會穩定性。

農民工工資糾紛案件的獨特性及其重大政治性決定了必須有機構能及時集中進行解決，哪個機構能夠很好地承擔這個職能呢？事實證明，專職處理勞動爭議的勞動仲裁機構恰恰不適合及時集中解決農民工工資糾紛案件。如果農民工工資糾紛走司法程序，那要經過“一裁二審”的法定程序才能終結。一個工資爭議案件，經過勞動仲裁機構的裁決只是一個環節，還可能要經過法院的一審、二審才能終結，終結后還可能申請法院執行，這不可能滿足農民工們工資訴求急的要求。即使能夠一裁終局，按照法定程序走的勞動仲裁案件數量多、季節性強，不可能短時間內集中處理這么多工資糾紛案件；尤為重要的是農民工手中幾乎沒有證據能夠證明自己陳述的事實。因此，勞動仲裁能解決糾紛，但并不能及時集中地解決突如其來的大數量的農民工工資糾紛。

勞動監察擺平糾紛的方法卻能滿足及時集中處理農民工工資糾紛的要求。這是因為：第一，勞動監察處理案件沒有硬性程序要求，能夠同時集中地處理一個工地或一個公司的所有農民工的所有工資拖欠案件，這可以滿足農民工工資糾紛案件數量多、季節性強和案件人數多的特點。第二，勞動監察執法權的威懾力讓用人單位不得不接受詢問和配合調查。農民工投訴的背后或多或少都存在用人單位的違法行為，勞動監察大隊可以有針對性地進行行政處理或者行政處罰，這讓用人單位多少有些忌憚。因此，只要勞動監察到現場詢問案件情況或者通知用人單位派人到監察大隊接受詢問，用人單位一般都要出面配合。這能讓勞資雙方面對面地及時弄清楚案件事實，而這恰恰克服了勞動仲裁機構坐堂問案的不足，也彌補了絕大多數投訴農民工只有口頭陳述沒有書面證據的弱點。第三，勞動監察執法權引而不發使用人單位一般愿意及時配合履行工資支付義務，這就及時解決了農民工的工資待遇，大體滿足了農民工工資訴求急的特點。據P、S縣勞動監察大隊大隊長介紹，能通過勞動監察大隊協調解決的案件有三個特點：（1）雙方爭議較小；（2）雙方有意愿妥協；（3）用人單位愿意及時支付工資。 訪談編號20151120G、20151216T。如果是動輒對用人單位進行行政處理或者行政處罰，用人單位不愿意配合及時支付工資，那就要經過“兩責令一申請”的勞動監察程序關于“兩責令一申請”的勞動監察程序，參見王倫剛《勞動監察權運行的法社會學分析——從政府幫助農民工討薪的現象切入》，《天府新論》2011年第5期，84頁。，這就不能及時滿足農民工急切的工資訴求。第四，勞動監察督促用人單位及時部分或者全部支付農民工工資，及時化解了勞資矛盾，這也符合黨和國家維護社會穩定的政治要求。事實證明，勞動監察執法權在實踐中靈活行使，的確能夠集中及時擺平農民工工資糾紛。

六、結論

農民工群體及其勞資糾紛是我國工業化和城市化進程的產物，它提出了勞動法律制度建設不能回避的重大而現實的社會穩定問題：誰來及時地解決數量眾多且又集中發生的農民工工資糾紛？本文實證分析表明，近年來勞動監察機構處理著大量農民工工資糾紛，及時保護了農民工利益，集中化解了勞資沖突，維護了地方社會穩定。勞動監察機構對轉型中國做出了重大貢獻，雖然這也付出了主動監察力所不逮的代價。

因此，對于勞動監察解決糾紛職能存廢問題，我們不能囿于是與否的簡單選擇。而有必要推進到探討這個問題：勞動監察解決糾紛職能存廢改革的條件是什么？如果忽視勞動監察正在處理著大量農民工工資糾紛這個重大事實，無論是采納廢除論者還是保留論者的主張，都會導致勞動監察制度變革缺失相應的社會條件。具體而言，如果要保留解決糾紛職能，就必須增加其行政資源和制度措施作為前提條件，這樣勞動監察才能既處理好農民工工資糾紛，又履行好主動監察職能；如果要讓勞動監察專事主動監察而廢除其解決糾紛職能，那么就必須以其他機構代替解決農民工工資糾紛為前提條件，這樣農民工訴求才不會被拖延推諉而引發社會穩定問題。那么，我國究竟應該選擇哪條路徑或者創造什么樣的條件來具體變革勞動監察制度，以此讓勞動監察從被動監察轉變為主動監察，這需要學者們進一步理論研究的支持和國家勞動公共政策的權衡取舍，已非本文所能完成。

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