流域蓄洪區運用風險預警信息傳遞聯動研究
——基于蒙洼蓄洪區利益相關者分析視角

張 鑫,熊 敏,劉 坤

(1.河海大學公共管理學院,江蘇 南京 210098; 2. 金華市寧泰投資項目風險評估有限公司,浙江 金華 321000)

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流域蓄洪區運用風險預警信息傳遞聯動研究
——基于蒙洼蓄洪區利益相關者分析視角

張 鑫1,熊 敏1,劉 坤2

(1.河海大學公共管理學院,江蘇 南京 210098; 2. 金華市寧泰投資項目風險評估有限公司,浙江 金華 321000)

以淮河干流蒙洼蓄洪區為例,分析行蓄洪區內各利益主體的利益訴求框架。運用實地考察法和關鍵信息人訪談法確定災情預警信息依據,結合各利益主體的信息需求,提出相應的預警信息傳遞聯動路徑。以行蓄洪區預警決策層、管理層以及實施層為切入點,提出多層次、多主體共同參與的信息傳遞預警模式,以最大限度保障利益相關者的利益,進而實現蓄洪區災情預警信息傳遞的價值最大化。

利益相關者;行蓄洪區;信息傳遞;聯動

蒙洼蓄洪區是淮河流域設立的第一座行蓄洪區,自1953年建成運行以來,對保護下游重要堤防、大中城市安全起到了重要作用,最大限度減少了洪災損失,為流域防洪安全做出了巨大貢獻。由于蒙洼蓄洪區進洪頻繁,人口數量多且居住分散,相關工程設施跟進建設時間長,對災害預警信息的傳播提出了更高的要求[1]。目前蒙洼蓄洪區預警預報機制建設滯后,各鄉鎮制定的各類應急預案中預警指標差異大,標準混亂,預警預報精度差;通訊報警設施缺乏、手段單一,信息傳播時效性低,不能適應區內防洪救災的要求。

目前,對于行蓄洪區預警信息傳遞的研究,從研究主體角度上看,眾學者大都從政府角度出發,強調自然災害等公共危機發生時,政府在公共危機預警信息管理中的重要性,具體包括宏觀上政府面對公共危機時預警信息管理控制能力以及公共危機預警信息活動能力,微觀上收集和分析危機信號,及時發布危機警示信息等活動[2]。從信息建設與共享的角度來看,風險隱患與救援信息共享的缺失,在一定層面上影響了多部門之間的聯動。分散多元的救助主體往往因為救助信息引導的缺失,使其參與的積極性及救助的效率受到影響。從預警信息控制與共享角度來看,目前信息共享平臺主要為政府防災減災提供數據支持[3],為政府災害管理模式下的信息資源共享模式創新災害信息資源管理方式[4]。總的來看,仍需從各利益相關者在災害不同階段對信息需求的角度出發,對行蓄洪區災害預警信息在利益相關者之間的聯動進行研究。

此外,國務院及國家減災委員會等制定的《自然災害救助條例》《國家自然災害救助應急預案》《國家綜合防災減災規劃(2011—2015年)》等指導性文件也強調了要加強自然災害監測預警能力建設,健全自然災害預報預警和信息發布機制,加強自然災害早期預警能力建設,以減少災難帶來的損失。

本文將利益相關者的概念及分析方法運用到行蓄洪區預警模型中,根據蒙洼蓄洪區利益相關者的利益訴求和預警功能的匹配聯動分析,探討利益相關者的預警信息傳遞路徑,并在此基礎上提出做好信息傳遞聯動的保障措施。

1 行蓄洪區利益相關者的利益訴求

利益相關者是指任何能夠影響一個組織目標的實現,或受到組織目標是否實現影響的所有團體和個人。弗里曼[5]的利益相關者定義不僅強調影響目標達成的個人或群體是利益相關者,在目標實現過程中被動受到影響的個人和群體同樣被視為利益相關者。依據這種思想,行蓄洪區的利益相關者可以界定為在行蓄洪區地域內,與行蓄洪區工程設施的準備、建設、施工、運用有直接或者間接利益關系,及所有主動施加或被動受到行蓄洪影響的組織或個人,并且這些組織或個人在社會、經濟、文化等方面有著共同利益關聯。

為科學界定蒙洼蓄洪區的利益相關者,2013年6月、2013年12月和2014年3月在蒙洼蓄洪區進行了3次實地外業調研,并通過參與式觀察、關鍵信息人訪談、深度訪談等方法,確定蒙洼蓄洪區的利益相關者主要包括公眾、組織者、政府及工程設施等四大類主體,同時,各利益主體之間具有共同的利益關聯。

從動態分類的角度,利益相關者可以依據其因某些屬性的獲得或喪失的特征來界定,從而根據不同特征采取不同的應對策略。本文根據3次實地調研和對關鍵信息人的訪談,并結合米切爾的三維度評分法,運用影響力(power)、合法性(legitimacy)和緊迫性(urgency)3個不同維度特征來界定不同利益相關者,并根據其特點分成完全型利益相關者(definitive stakeholder)、預期型利益相關者(expectant stakeholder)、潛在型利益相關者(latent stakeholder)[6]。行蓄洪區在不同的階段利益相關者的標準不同,僅就行蓄洪區啟動初始階段而言,各主體間的影響力、合法性和緊迫性程度及相互之間的利益關聯見表1。

表1 行蓄洪區利益相關者三維度評分

a. 政府部門屬于滿足影響力和合法性的預期型利益相關者,有效應對重大公共危機事件的能力是現代政府綜合實力和能力的集中體現[7]。該主體利益訴求主要是希望通過充分行使公共管理職能以完成對災害的應急管理,保障人民生命財產安全,維護社會正常秩序。憑借在救災過程中對群眾等的救助獲得其他主體對政府部門執政合法性和治理有效性的認可及對政府各項決策的支持和擁護。要想在一定時間完成該預期目標就要及時收集預警信息,做好上傳下達以及同級之間的信息流通。

b. 群眾屬于影響力、合法性、緊迫性三高的完全型利益相關者。群眾作為最直接受害者以及弱勢群體,主要是生命保障及生存維系方面的利益訴求,包括保障生命和財產安全,這就對預警信息的及時有效提出很高的要求。因此,行蓄洪區在做出日常區域規劃建設、汛期洪水調度調控等決策前,必須首先考慮群眾和緊急組織,盡可能關注和滿足他們的愿望及利益訴求[8]。

c. 經濟組織也屬于影響力、合法性、緊迫性三高的完全型利益相關者。經濟組織非自愿地承擔著行蓄洪后的風險,其利益訴求是保障財產安全并獲得一定的發展。在洪災發生時,他們的首要需求與群眾一樣都是需要及時有效的預警信息,因此行蓄洪區要及時發布預警信息,使該主體提前做好財產保存與轉移。

d. 工程設施主體僅滿足合法性一項維度,屬于潛在型利益相關者。其主要利益訴求是積極發揮自身作用,保護群眾的生命財產安全。這一方面有賴于安全期行蓄洪區制定更科學的日常規劃建設、洪水調度調控;另一方面在洪期來臨時,決策層與管理層相關部門及時的預警決策傳達,或群眾、經濟組織等主體接收信息后是否及時、快速、安全的撤離,都對其作用是否發揮起到重要作用。

2 災情預警中利益相關者間的信息傳遞聯動路徑

行蓄洪區災害信息的傳遞渠道是多向的,具體包括決策中心獲取信息,下達各級部門;政府相關部門之間的傳遞與溝通;以及政府與公眾、經濟組織、工程設施之間的信息傳遞與聯動。這是由災情預警中涉及的多方利益相關者決定的。在預警過程中,政府、公眾、經濟組織以及工程設施只有及時相互溝通交流,才能各取所需,降低公共危機帶來的損失[9]。因此,行蓄洪區在預警信息傳遞上表現為縱向的信息上報和信息反饋,橫向的信息溝通與交流(圖1)。

圖1 信息傳遞聯動路徑

2.1 信息傳遞縱向聯動路徑

2.1.1 正常狀態下的逐級聯動

預警部門尋找信號并發布相應的響應因子庫,結合對水位、氣象及工程等信息的獲取和分析,實現全流域預警信號發布情況的收集,了解目前行蓄洪區已出現災情的級別、損害程度等,確定警報的發布等級。決策中心層通過獲取預警信號,可以合理決策是否啟用行蓄洪區,及時傳遞預警信息以實現相關部門事先資源整合。政府相關部門要及時將預警信息傳達給群眾、經濟組織和工程設施,從而消除或降低危機信息不流通帶來的威脅和損失。一方面,居住在莊臺下的居民及時收到有效發布的災害預警和行蓄洪信息可以及時撤離湖區;另一方面,莊臺上與保莊圩安全系數較高的地方需要有效發布災害預警和行蓄洪信息,以保證其財產快速轉移。因此,信息發布要建立上下信號傳輸的通道,根據預警指標有目的地進行災前危機管理,事先建立防范、處理體系和應對措施,盡量使損害降至最低點。

2.1.2 緊急狀態下的跨序列聯動

正常狀態下的逐級聯動在災情發生的緊急狀態下會造成信息傳遞層級多、路徑長、時間長等問題。行蓄洪區災情預警信息的傳遞在必要時可以越級管理。從功能上看,地市級政府既沒有行蓄洪區運行的決策調度權,也不負責其具體工作,主要是省級與縣級防汛抗旱指揮部之間的信息通聯。因此,在預警信息傳遞過程中,地市級政府應擯棄地方利益和部門利益的束縛,敢于放權,通過建立緊急狀態下跨序列的斜向信息雙向傳播通路進行信息流通:允許緊急狀態下災情預警信息的越級組織傳播,并搭建跨序列間組織溝通的法約爾橋(圖2),以構建流域政府間橫向協調機制,從而規范相關政府部門各自權力產權,降低因相互摩擦帶來的交易成本[10],從而減少層層傳遞的時間和信息損耗。暢通的信息不僅可以最大化信息的客觀性與全面性,使得預警決策科學化,也直接關系到防汛指揮部門的決策指揮和協同行動。

2.2 信息傳遞橫向聯動路徑

2.2.1 政府管理部門間的信息聯動

地方各級政府及水行政主管、地方水利管理、民政、衛生、公安、消防等部門和單位,是行蓄洪區的主要決策者和災害救助主體,也是行政權力的行使者。在獲取決策中心決策信息之后,處于管理層面的相關部門要進行預警信息溝通,主要包括行蓄洪區啟用時間、方式或災情狀況,使相關部門做好心理或物質上的準備活動，及時將信息上傳下達相關利益群體,同時也可以讓地方水利管理部門與專業工程設施隊伍得到信息上的互通,在洪災發生之前及時對行蓄洪區內堤壩、防洪閘、排灌站等工程設施是否正常運作進行檢查,以提高災害發生時相關工程設施抵御、調控洪水的能力。

圖2 跨序列的法約爾橋式聯動

2.2.2 各利益主體間的信息聯動

在政府一層將預警信息傳遞給公眾與經濟組織、工程設施之后,也要聯動相關的利益群體防洪減災。加強公眾參與,不僅可以做到預警信息的有效傳遞,也能加強民眾預警意識。加強經濟組織的參與,可以讓相關企業為預警提供相應設備、資金等方面的支持,也可以利用相關資源提供專業知識和技術協助政府有關單位做好危機防范與救助工作。加強工程設施部門的參與,有助于行蓄洪區制定更科學的日常規劃建設及洪水調度調控,以提高相關主體預測能力以及工程設施抵御、調控洪水的能力。因此,在技術層面上要重視公眾、經濟組織及工程設施在災害預警中的作用,及時溝通、發布災情、防止不必要災害發生的同時,也要使該群體由被動利益者轉化為主動利益者,鼓勵他們積極參與危機預警管理。使該利益主體在最大化避免損失的時候也能為社會做出貢獻。

2.2.3 多主體參與的信息聯動

行蓄洪區洪水災害信息反饋中,除了官方的信息反饋渠道,大眾傳媒的作用更加不容忽視。大眾傳媒在將翔實、直觀可視的信息擴散給社會大眾的同時,也反饋給災區應急指揮部門,使政府進一步掌握災區災情、災民訴求和救災進度等信息,形成多主體參與的信息傳遞聯動。同時,由于手機短信、網絡等自媒體形式迅猛發展,特別是微博、微信等成為災害信息的非正式傳播渠道,政府相關預警部門有必要保持開放、公開和合作的態度,通過自媒體等新媒體的介入,開拓多主體、多層級的災情預警信息聯動,重塑政府結構、重構政媒關系、重組政社關系,提升預警信息的效率,逐步改變政府對預警信息引導能力明顯不足的現狀[11]。同時也要實現對自媒體的規范監管,實現行蓄洪區災情預警信息的多主體、多層次、多樣化聯動。

3 災情預警中利益相關者間信息傳遞聯動保障措施

3.1 決策層面組織指揮保障

作為決策層的政府要在準確的預警信息中做出預警決策,為后續工作指明方向,這就要求決策層擁有良好的組織指揮能力及豐富的經驗。決策層要根據經驗及時判別隨著雨、水、工情變化而變化的災情,決定行蓄洪區的啟用與否、啟用范圍,這對決策層的反應能力有很高的要求:洪災相對較小的,地方政府(省級防汛指揮部門)根據行蓄洪區的啟用標準做出運用決定,指揮相關部門進行災情預警;災情特別重大時,必須及時上報中央政府,由中央政府從全局把握、統籌指揮抗洪。預警信息的傳遞、是否啟用蓄洪區、選擇預警具體方案等都需要政府及時決策,指揮下一層級部門進行預警的具體活動,以將災情控制到最小。

3.2 管理層面統籌合作保障

災情信息傳遞過程中,管理部門起著承上啟下的作用,既要將災情與民眾信息反饋給決策中心,也要將上級決策與災害情況傳達給包括群眾、組織與工程設施等眾多利益相關者。因此,良好的部門統籌合作是預警信息傳遞的重要保障。首先,相關水利部門技術人員要做好前期洪峰抵達時間的預測、進洪閘的開啟或水庫泄洪等準備工作,及時將行蓄洪區內堤壩、防洪閘、排灌站等工程設施運作情況傳達給決策層,為決策層的指揮提供及時的數據支持,同時要將數據通過合理的方式傳達給群眾等利益群體,即防洪信息有效的上傳下達;其次,在決策層對技術部門的預警信息進行判別并做出決定后,相關地方政府及下屬部門和單位要做好橫向層面預警信息的流通與反饋,形成部門之間資源互相利用、力量得以銜接的良性溝通鏈。對同一層面而言,只有各部門之間合作機制穩定且統籌機制完整,才可以實現對危機信息的有效流通,才能對洪災進行有效的預防和控制,以減小危機發生的幾率和危害程度。

3.3 操作層面的預警響應保障

作為與洪災有直接關系的群眾、經濟組織與工程設施,在預警信息上雖然需求不同,但其核心要求是預警信息的落實,將自身利益最大化。操作層面的預警響應是預警信息服務相關利益者的根本保障。首先,要做好應急預案工作,同時,要及時勘察蓄洪區相關工程設施,做好災情信息的巡查報訊工作;其次，要建立健全信息發布制度,通過正式發布會、大眾傳媒以及自媒體等多種形式將預警信息傳遞給相關利益者,使利益主體及時獲取災情信息,做好避難準備;最后,在接收到預警信息后,要及時將處于莊臺下等危險帶的人群撤離,做好對預警信息的響應及聯動工作。

4 結 語

行蓄洪區各利益相關者之間的利益訴求存在著明顯差異,各利益主體對災情預警信息的需求也不同。建立災情預警信息的聯動路徑有利于災情預警信息在相關利益者之間的傳遞與流通。因此,要構建多主體、多層次的信息傳遞路徑,既包括縱向的上傳下達,也涵蓋同級的溝通反饋,使預警信息的作用發揮至最大、災害損失降到最小。同時,各層次要有針對性地制定措施,保障預警信息路徑的構建,從而保證相關利益者共同參與災情信息聯動,并通過全方位的信息傳遞聯動保障措施,最大限度保障利益相關者的利益,進而實現蓄洪區災情預警信息傳遞的價值最大化。

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水利部公益性行業科研專項經費項目(20131065)

張鑫(1977—),女,山東高密人,副教授,主要從事人力資源與社會保障研究。E-mail:01zhangx@hhu.edu.cn

10.3880/j.issn.1003-9511.2016.05.012

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1003-9511(2016)05-0051-04

2016-04-25 編輯：胡新宇)