我國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織管理體系重構(gòu)研究

賈賓+薛珂+王麗艷

摘要：土地領(lǐng)域一系列改革措施的出臺(tái)，使我國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)面臨新的發(fā)展要求。梳理我國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織管理體系現(xiàn)狀，基于依法治國(guó)、制度變遷及交易成本視角分析土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織管理困境，從政府職能轉(zhuǎn)變、供給側(cè)改革等五個(gè)方面對(duì)新時(shí)期土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織管理體系重構(gòu)的內(nèi)在邏輯進(jìn)行思考，進(jìn)而提出明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職能、完善法律體系、統(tǒng)一土地儲(chǔ)備決策機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)間網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)系及合理設(shè)置土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)部門等有效路徑，提高土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)管理效率。

關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，組織管理體系，制度變遷，交易成本

中圖分類號(hào)：F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2016）10-0003-09 收稿日期：2016-09-01

1 引言

自1996年上海建立第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以來(lái)，土地儲(chǔ)備模式得到廣泛推廣和應(yīng)用。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在規(guī)范土地市場(chǎng)、加快城市建設(shè)等方面取得一定成效的同時(shí)，也存在諸多發(fā)展困境。2016年四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》進(jìn)一步對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職責(zé)予以厘清，明確將其統(tǒng)一劃為公益一類事業(yè)單位。新的時(shí)代背景下，如何更好更快地實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)管理方式的轉(zhuǎn)變、重構(gòu)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織管理體系，使其能夠在優(yōu)化土地資源配置，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理及增加社會(huì)公共福利等方面發(fā)揮重要作用，是當(dāng)前土地儲(chǔ)備制度變革的研究熱點(diǎn)。本文從依法治國(guó)、制度變遷及交易成本視角對(duì)我國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織管理困境進(jìn)行分析，并結(jié)合新一輪改革措施探討土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)變革方向，進(jìn)而探索土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織管理體系的重構(gòu)路徑，使其更有效發(fā)揮公益性職能，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2 我國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織管理體系現(xiàn)狀梳理

為了實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備目標(biāo)，如何有效設(shè)置土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)及劃分層級(jí)是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織管理體系的重要內(nèi)容。通過(guò)對(duì)上海、北京、廣州、武漢、杭州等代表性城市的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)比較分析，從兩方面將現(xiàn)有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織管理體系進(jìn)行分類。

2.1 按決策和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制劃分

2.1.1 以上海市為代表的復(fù)合制組織管理體系

上海市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織管理體系相對(duì)完善，主要特征為分層次市區(qū)兩級(jí)管理（見(jiàn)圖1），多層面是指決策、管理和執(zhí)行層面。決策層面中，市土地管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決土地儲(chǔ)備中重大問(wèn)題。管理層面分為兩級(jí)，第一級(jí)是國(guó)土房管局，負(fù)責(zé)指導(dǎo)土地儲(chǔ)備體系的相關(guān)業(yè)務(wù)；第二級(jí)是區(qū)縣土地管理部門，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督本行政區(qū)域內(nèi)土地儲(chǔ)備計(jì)劃執(zhí)行情況。執(zhí)行層面也分為兩級(jí)，第一級(jí)是上海市土地儲(chǔ)備中心，是市政府設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本市區(qū)域范圍內(nèi)儲(chǔ)備地塊的前期開(kāi)發(fā)；第二級(jí)是各區(qū)縣政府設(shè)立和經(jīng)市政府批準(zhǔn)設(shè)立的其他土地儲(chǔ)備專門機(jī)構(gòu)。

2.1.2 以杭州市為代表的單一制組織管理體系

杭州市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)分兩級(jí)進(jìn)行管理，第一層級(jí)是土地儲(chǔ)備體系的決策機(jī)構(gòu)——杭州市土地收購(gòu)儲(chǔ)備管理委員會(huì)。它是由分管城市建設(shè)的副市長(zhǎng)和副秘書(shū)長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，委員會(huì)成員包括市政府的經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃、城建、規(guī)劃、財(cái)稅、土地管理等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人，主要工作是指導(dǎo)和監(jiān)督土地儲(chǔ)備中心的工作并協(xié)調(diào)有關(guān)部門之間的關(guān)系。第二層級(jí)是土地儲(chǔ)備執(zhí)行機(jī)構(gòu)——杭州市土地儲(chǔ)備中心，其隸屬于市國(guó)土房管局。相較于復(fù)合制組織管理體系，兩級(jí)管理體制更有利于土地儲(chǔ)備制度的順利實(shí)施和政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控。

2.2 按管理地域劃分

我國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)按管理地域劃分為單一機(jī)構(gòu)制和多機(jī)構(gòu)制。在市轄區(qū)、縣范圍內(nèi)只設(shè)立一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)全域范圍內(nèi)的土地儲(chǔ)備就是單一機(jī)構(gòu)制。在初期，如大連、青島、杭州等，較小的城市也大多采用此類形式，多機(jī)構(gòu)制是指除了市政府設(shè)立市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)之外，各區(qū)縣設(shè)立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，如北京、上海、廣州等大城市。按照市區(qū)兩級(jí)間有無(wú)隸屬或指導(dǎo)關(guān)系，又可將多機(jī)構(gòu)制分為兩種，一種是兩者間無(wú)明確隸屬關(guān)系，二者可單獨(dú)或聯(lián)合實(shí)施土地儲(chǔ)備，如上海；另一種是市級(jí)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)或監(jiān)督區(qū)級(jí)機(jī)構(gòu)工作，并委托其在本區(qū)范圍實(shí)施土地儲(chǔ)備工作，如北京、廣州。

3 不同視角下我國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織管理現(xiàn)實(shí)困境

我國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了從無(wú)到有再到逐步規(guī)范的過(guò)程，取得一定績(jī)效成果，但組織管理方面亦存在許多問(wèn)題，從依法治國(guó)、制度變遷及交易成本視角對(duì)我國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織管理困境進(jìn)行分析。

3.1 依法治國(guó)視角——土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)法律定位模糊

我國(guó)的土地儲(chǔ)備制度經(jīng)歷了自下而上、由實(shí)踐到理論的發(fā)展過(guò)程，長(zhǎng)期以來(lái)缺乏法律層面的宏觀指導(dǎo)與約束，從某種意義上講其變革是建立在“良性違法”基礎(chǔ)之上。在土地儲(chǔ)備組織模式設(shè)置過(guò)程中，土地儲(chǔ)備管理委員通常會(huì)作為土地儲(chǔ)備的決策機(jī)構(gòu)，土地儲(chǔ)備中心作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)。從法律關(guān)系視角看，土地儲(chǔ)備管理委員負(fù)責(zé)管理或協(xié)調(diào)土地儲(chǔ)備相關(guān)行政機(jī)構(gòu)的，二者之間這種內(nèi)部行政法律關(guān)系實(shí)質(zhì)是憲政關(guān)系。在我國(guó)，較大市及以上人民政府設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)行使權(quán)力源于行政規(guī)章，理應(yīng)視為委托，而其他各級(jí)地方政府設(shè)立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的行為，應(yīng)理解為是對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)決定和命令的執(zhí)行。土地儲(chǔ)備執(zhí)行機(jī)構(gòu)可看作是“具有行政權(quán)能的組織”，其權(quán)力來(lái)源并沒(méi)有明確的法律支撐。嚴(yán)格意義上講，我國(guó)土地儲(chǔ)備執(zhí)行機(jī)構(gòu)的法律地位并不清晰，而全國(guó)性法律法規(guī)的缺失也一定程度上造成了土地市場(chǎng)的混亂。

3.2 制度變遷視角——土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職能定位偏離

隨著土地儲(chǔ)備制度的不斷完善，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及職能定位也不斷發(fā)生變化。（1）分散探索階段（1996-2001年）。這一階段土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)性質(zhì)有事業(yè)單位或公司法人，突出問(wèn)題表現(xiàn)在缺乏全國(guó)統(tǒng)一的管理制度體系。（2）中央政府主導(dǎo)試行階段（2001-2007年）。期間，《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》等文件的出臺(tái)，標(biāo)志著土地收儲(chǔ)進(jìn)入了由中央政府主導(dǎo)的試行開(kāi)展階段。但城市土地的公有制本質(zhì)和潛在價(jià)值的驅(qū)動(dòng)，使得土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)逐漸成為地方政府經(jīng)營(yíng)城市的工具，集管理者與經(jīng)營(yíng)者于一身。（3）全面推行階段（2007年至今）。這一階段突出特點(diǎn)表現(xiàn)為：制度體系已基本完善，機(jī)構(gòu)管理更為強(qiáng)化，融資管理日益嚴(yán)格與規(guī)范；突出問(wèn)題則表現(xiàn)為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)“低進(jìn)高出”的運(yùn)營(yíng)模式有悖不以營(yíng)利為目的的初衷，存在潛在金融風(fēng)險(xiǎn)。縱觀土地儲(chǔ)備制度自下而上誘致性的變遷歷程，究其實(shí)質(zhì)表現(xiàn)為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在土地一級(jí)市場(chǎng)供地壟斷地位的強(qiáng)化，由于我國(guó)財(cái)稅體制的局限、土地財(cái)政依賴、地方債務(wù)管理和集體建設(shè)用地入市等因素制約，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)公益性職能的轉(zhuǎn)變?nèi)沃囟肋h(yuǎn)。

3.3 交易成本視角——土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織管理成本過(guò)高

從橫向看，土地儲(chǔ)備過(guò)程中涉及經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃、城建、規(guī)劃、財(cái)稅、土地管理等許多職能部門，城市土地儲(chǔ)備的運(yùn)作成本與各部門間的配合互動(dòng)程度直接相關(guān)。從縱向看，各區(qū)（縣）雖相繼成立了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，但職能性質(zhì)卻不盡相同，市、區(qū)兩級(jí)機(jī)構(gòu)間許多關(guān)系還沒(méi)有理順，當(dāng)涉及到利益分配時(shí)會(huì)出現(xiàn)矛盾。土地儲(chǔ)備的外部交易成本較高，究其原因主要有以下幾點(diǎn)：土地儲(chǔ)備制度實(shí)行時(shí)間較短，操作運(yùn)行缺乏統(tǒng)一的規(guī)范；土地儲(chǔ)備組織管理體系設(shè)置不盡合理、部門權(quán)責(zé)劃分有待完善；實(shí)施土地儲(chǔ)備部門權(quán)威性不夠。

4 新形勢(shì)下土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織管理體系重構(gòu)內(nèi)在要求

新形勢(shì)下，政府職能轉(zhuǎn)變、供給側(cè)改革、“多規(guī)合一”等政策的推動(dòng)，使土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織管理體系面臨著更加深刻的變革。

4.1 在政府職能轉(zhuǎn)變中回歸公益性本質(zhì)

長(zhǎng)期以來(lái)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為政府委托或授權(quán)的主體，既是土地儲(chǔ)備過(guò)程中的政策執(zhí)行者，又是資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，兼有政府職能和企業(yè)經(jīng)營(yíng)雙重角色，而這種自相矛盾的角色定位，使得政府難以有效對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控，受短期利益的驅(qū)動(dòng)，實(shí)際工作中往往追求土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的自身利益，甚至將部門利益凌駕于公共利益之上。新一輪全面深化改革進(jìn)程中，政府職能應(yīng)當(dāng)以公共利益最大化為宗旨，實(shí)現(xiàn)由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，因此，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)管理，明確其在土地收購(gòu)、儲(chǔ)備和供應(yīng)各個(gè)環(huán)節(jié)中的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，促進(jìn)土地市場(chǎng)健康發(fā)展。

4.2 在供給側(cè)改革中優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)

我國(guó)土地儲(chǔ)備制度仍處于探索發(fā)展階段，相關(guān)體系還不太完善，同時(shí)由于對(duì)土地財(cái)政的依賴，各地政府大多重視建設(shè)用地的儲(chǔ)備和供應(yīng)，即土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)主要是以工業(yè)和居住用地為主，而生活性服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、綠化生態(tài)用地等占比較少。近年來(lái)，由于粗放的土地利用方式致使城市環(huán)境不斷惡化，以及城市無(wú)序擴(kuò)張導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)效率低下等問(wèn)題愈發(fā)明顯。與此同時(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，中央提出要加快推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展尋找新動(dòng)力，而土地要素作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)資源，理應(yīng)積極配合宏觀經(jīng)濟(jì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，通過(guò)制定差別化供地政策，改革供應(yīng)方式，調(diào)整供地結(jié)構(gòu)，規(guī)范土地儲(chǔ)備，從而提升土地資源配置效率。例如，加大土地政策引導(dǎo)支持，鼓勵(lì)創(chuàng)新，增加新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地供給；合理調(diào)整居住用地供給結(jié)構(gòu)，加速過(guò)剩地區(qū)庫(kù)存消化等。

4.3 在“多規(guī)合一”中促進(jìn)部門協(xié)同合作

土地儲(chǔ)備規(guī)劃是對(duì)城市土地資源進(jìn)行有效控制和統(tǒng)籌安排的專項(xiàng)規(guī)劃。在“多規(guī)合一”背景下，土地儲(chǔ)備規(guī)劃的制定應(yīng)結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃及其他規(guī)劃。土地儲(chǔ)備計(jì)劃則應(yīng)根據(jù)土地儲(chǔ)備規(guī)劃、城市近期建設(shè)計(jì)劃以及土地市場(chǎng)現(xiàn)狀與趨勢(shì)等統(tǒng)籌編制（見(jiàn)圖2）。編制方式有以下三種：一是以北京市為代表的多部門聯(lián)合審批；二是以上海、廣州等為代表的規(guī)劃、計(jì)劃審批結(jié)合；三是目前大多數(shù)城市采取的國(guó)土部門為主導(dǎo)。計(jì)劃編制的科學(xué)性需要合理組織形式，應(yīng) “自下而上”“自上而下”相結(jié)合，加強(qiáng)各部門間的分工與協(xié)作，進(jìn)一步完善與健全城市土地管理體系。

4.4 在投融資機(jī)制改革中構(gòu)建多層次融資體系

快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)立足稀缺的建設(shè)用地且兼具政府背景，使得“土地財(cái)政”和“土地金融”為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的良好運(yùn)營(yíng)與城市發(fā)展提供了持續(xù)的資金支持?！蛾P(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)只能從事土地儲(chǔ)備職能，其他諸如融資、基建等職能一律剝離。未來(lái)土地儲(chǔ)備與城市發(fā)展過(guò)程中，投融資機(jī)制將面臨新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。一方面，要求進(jìn)一步改革中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系，逐步擺脫地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴；積極推動(dòng)政府改革，促使地方政府更節(jié)約和有效地使用公共資金，并引導(dǎo)社會(huì)資本投入城市建設(shè)。另一方面，要求土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)創(chuàng)新融資模式，構(gòu)建高效的多層次融資體系。如在風(fēng)險(xiǎn)可控情況下，可嘗試建立土地基金、發(fā)行土地債券等方式來(lái)解決融資難題。

4.5 在集體建設(shè)用地入市中明確長(zhǎng)期目標(biāo)管理

表面上看集體建設(shè)用地入市打破了政府土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷地位，將會(huì)與土地儲(chǔ)備形成競(jìng)爭(zhēng)，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看集體建設(shè)用地入市可看做是廣義的土地儲(chǔ)備。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的構(gòu)建，將從根本上逐步打破現(xiàn)行土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)行基礎(chǔ)，使土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)供地范圍縮減和能力萎縮。在此期間，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需要盡可能完善其職能范圍，將農(nóng)村建設(shè)用地納入儲(chǔ)備范疇，增設(shè)“集體土地入市”等職能部門，并合理調(diào)整土地儲(chǔ)備制度的目標(biāo)、對(duì)象和內(nèi)容，積極探索構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地儲(chǔ)備制度體系，促進(jìn)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)從土地“供給者”向城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)“管理者與調(diào)控者”轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控、維護(hù)社會(huì)公平和城市可持續(xù)發(fā)展等多重目標(biāo)之間的平衡。

5 我國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織管理體系重構(gòu)路徑探析

在全面深化改革的社會(huì)背景下，充分結(jié)合各領(lǐng)域改革成果與要求，促使土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)更好地發(fā)揮其公益性本質(zhì)，探索出適合我國(guó)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織管理體系重構(gòu)的合理路徑。

5.1 建立完善的法律體系，保障土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)有法可依

新的時(shí)代背景下，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的組織變革應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)范的前提下探索，這就需要從法律層面明確土地儲(chǔ)備各層級(jí)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與定位，使土地儲(chǔ)備有法可依。首先應(yīng)加快制定具有現(xiàn)實(shí)性、可操作性的土地儲(chǔ)備相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，使土地儲(chǔ)備組織管理體系內(nèi)各機(jī)構(gòu)、部門及以外相關(guān)利益主體能夠在完備的法律框架內(nèi)依法行政與經(jīng)營(yíng)；其次，健全土地儲(chǔ)備制度法律體系，地方規(guī)章應(yīng)當(dāng)服從上位法律，確立嚴(yán)格層級(jí)管理體系；最后，嚴(yán)格劃定土地儲(chǔ)備的客體范圍，規(guī)范土地收購(gòu)、儲(chǔ)備、供應(yīng)等過(guò)程中的具體標(biāo)準(zhǔn)與辦法，并對(duì)土地儲(chǔ)備過(guò)程中的違法行為確定相應(yīng)問(wèn)責(zé)機(jī)制。

5.2 創(chuàng)新組織管理體系重構(gòu)思維，明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職能

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)組織管理體系重構(gòu)首先要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維，不斷吸納接受先進(jìn)的理念。明確各層級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職能范圍，使各級(jí)政府、土地管理部門、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)等形成責(zé)權(quán)明確、相互配合與制約、高效運(yùn)行的土地儲(chǔ)備組織管理體系；試行土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)“雙軌制”，即除土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)外，成立土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)公司（二者不存在隸屬關(guān)系），進(jìn)一步剝離土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資、基建等相關(guān)職能，增強(qiáng)土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)公司對(duì)市場(chǎng)的敏銳度和專業(yè)開(kāi)發(fā)能力；積極推動(dòng)土地儲(chǔ)備政府采購(gòu)，加速城投公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

5.3 統(tǒng)一土地儲(chǔ)備決策機(jī)構(gòu)，由集權(quán)向多主體參與分權(quán)轉(zhuǎn)變

我國(guó)大部分城市設(shè)有如土地資產(chǎn)管理委員會(huì)等類似土地儲(chǔ)備決策機(jī)構(gòu)，在傳統(tǒng)高度集中的行政管理體制下，決策目標(biāo)易偏離公共利益軌道。土地儲(chǔ)備決策結(jié)構(gòu)應(yīng)向多主體參與的分權(quán)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。組建以國(guó)土資源部、發(fā)展和改革委員會(huì)、規(guī)劃部門以及土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為核心的決策機(jī)構(gòu)，可以統(tǒng)稱為城市發(fā)展委員會(huì)；以靈活多變的方式使公眾及其他社會(huì)組織在決策過(guò)程中擁有不同程度決策自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)民主化、科學(xué)化決策。

5.4 構(gòu)建科學(xué)有效的信息化平臺(tái)，加強(qiáng)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)間網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)系

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)之間既有競(jìng)爭(zhēng)又需要合作，在統(tǒng)一規(guī)劃下協(xié)調(diào)行動(dòng)，機(jī)構(gòu)之間可以建立長(zhǎng)效溝通機(jī)制，進(jìn)行部門工作對(duì)接。構(gòu)建土地儲(chǔ)備信息化平臺(tái)，可由用地規(guī)劃系統(tǒng)、土地收儲(chǔ)系統(tǒng)、土地出讓系統(tǒng)、違法用地巡查系統(tǒng)等一系列系統(tǒng)構(gòu)成。網(wǎng)絡(luò)化既指依托互聯(lián)網(wǎng)為平臺(tái)構(gòu)建數(shù)據(jù)信息管理系統(tǒng)又指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)之間建立良性互動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)與交流機(jī)制，有助于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在整體目標(biāo)下各部門間的溝通和協(xié)作。

5.5 合理設(shè)置土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)部門，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)集體建設(shè)用地入市服務(wù)部，主要職責(zé)可分為三個(gè)方面：一是監(jiān)督農(nóng)村集體建設(shè)用地正常入市交易，對(duì)于違法現(xiàn)象依法予以打擊；二是在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中，加強(qiáng)資金風(fēng)險(xiǎn)、收儲(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)、拆遷風(fēng)險(xiǎn)、流轉(zhuǎn)沖擊等土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，建立自我約束的土地收購(gòu)儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制；三是結(jié)合農(nóng)用地定級(jí)估價(jià)工作與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實(shí)施，建立兼顧公平與效率的集體土地入市收益分配機(jī)制，在保障農(nóng)民權(quán)益基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)集體建設(shè)用地入市。

參考文獻(xiàn)：

1.崔立群 劉紅.論土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的法律地位.前沿.2007.04

2.畢繼業(yè) 楊亞?wèn)| 田亮.從制度變遷角度看土地儲(chǔ)備管理新規(guī).中國(guó)土地.2016.07

3.鄭艷馨 孫昊亮.淺析土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)及其行為的性質(zhì).當(dāng)代法學(xué).2003.09

4.徐斌 喻建華 周麗.特大城市土地儲(chǔ)備計(jì)劃編制方法與建議.中國(guó)土地.2013.10

5.馬驍 翟婧彤 王振坡.我國(guó)土地儲(chǔ)備制度轉(zhuǎn)型研究.中國(guó)房地產(chǎn).2015.12

6.夏方舟 嚴(yán)金明.土地儲(chǔ)備、入市影響與集體建設(shè)用地未來(lái)路徑.改革.2015.03

作者簡(jiǎn)介：

賈賓，天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)橥恋嘏c房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)。

薛珂，天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)槌鞘信c區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

王麗艷，天津城建大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)，研究方向?yàn)橥恋嘏c房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)、城市住房。