精準扶貧，不能漏了貧困散戶

李松

截至2014年年底，我國仍有7000萬多農村貧困人口。2015年11月召開的中央扶貧開發工作會議，明確“十三五”期間脫貧攻堅的目標是，到2020年穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，農村貧困人口義務教育、基本醫療、住房安全有保障。會議指出，要堅持精準扶貧、精準脫貧。也就是要解決“扶持誰”的問題，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚。以便做到因戶施策、因人施策。

精準扶貧首重政府主導，要求不丟一戶，不落一人。在部分深度貧困地區，通過扶貧攻堅，群眾脫貧效果顯著，但同時，一些地方也存在扶貧空白和短板——攻堅力量和幫扶資金重點投向貧困村，對散居在非貧困村的貧困人口脫貧舉措不多、力量不夠。以重慶市為例，重慶165.9萬貧困人口中，一半以上分布在非貧困村。2015年，重慶市在注意到非貧困村存在扶貧短板的問題后，立即作出部署，采取一系列措施統籌兼顧，對非貧困村的深度貧困戶進行實實在在的幫扶，力爭做到不讓一個貧困戶掉隊。

幫扶資源不足，非貧困村成短板

十八大以后，“精準扶貧”成為扶貧工作的中心。2015年，重慶市出臺了《關于開展精準扶貧精準脫貧的實施意見》，以“精準扶貧、精準脫貧”為導向，確定了未來3年的具體脫貧目標。重慶在本輪精準扶貧中，針對貧困戶致貧原因，因戶施策、對癥下藥，為貧困戶如期脫貧打下良好基礎。但是，在社保、低保、教育等民生保障類政策基本實現全覆蓋的同時，對于脫貧影響同樣重要的基礎設施建設、產業發展扶持等方面，由于幫扶資源目前主要投向貧困村，分散在非貧困村的貧困群眾難以享受政策，影響了他們如期脫貧。

地處三峽庫區的開縣，有11萬多貧困人口，其中55%以上分布在非貧困村。為了解決基礎設施脆弱、產業發展落后問題，政府向每個貧困村投入整村脫貧資金700萬元以上，有的村甚至超過1000萬元。而那些非貧困村，雖然貧困人口眾多，但并無這項投入。

在2015年扶貧攻堅中，開縣大德鎮為貧困村磨梁村村民彭中成一家，量身定做了脫貧方案：財政補貼種植兩畝中藥材玄胡，一年能收入近4000元；兩個子女上學，申請5000元助學金；為彭中成父親，提供一個村公益就業崗位，每月收入500元。這樣的規劃落實下來，一家人能夠實現脫貧。

“幫與不幫大不同。單是產業發展一項，平均每個貧困村就有100萬元以上資金補貼。2015年，大德鎮在貧困村支持中藥材、水果等特色效益農業，農戶每畝收入在2000元以上。有了產業支撐，貧困戶脫貧難度就能減輕不少。”開縣大德鎮副鎮長周浩告訴記者，貧困村有了扶持政策，非貧困村卻享受不到，這成了基層干部最頭疼的問題。

隨著國家幫扶力度增強，貧困村脫貧致富和發展條件越來越好。與之相比，并不富裕的非貧困村卻發展受限，也使部分群眾認為政策不公平。

“與其他村相比，我們貧困程度類似，想發展沒政策，脫貧缺資金。”記者在一個非貧困村采訪時，有農民說，與他們村相鄰的貧困村，政府通過扶貧搬遷政策，每戶補助2萬多元，不少人從高山搬到平壩集中居住，建起了寬敞、漂亮的農民新村。而非貧困村的農民，就沒法享受這個好政策，還常年住在高山險坡上，想搬搬不下來。

一些貧困縣，山高坡陡、土地瘠薄、生態環境惡劣，扶貧搬遷成為不少群眾的期盼。但記者了解到，政府危房建設補貼等指標是有限的，要優先滿足貧困村的需求，非貧困村不得不排隊等待。居住條件、貧困程度都差不多，政策卻如此厚此薄彼，這讓大伙兒想不通。

一些群眾認為，扶貧待遇差距不僅表現在搬遷上，類似農村飲水、鄉村道路等扶持項目，也是優先安排貧困村，非貧困村落地的少，貧困程度如故，行路難、飲水難、就醫難，短期內還是沒法解決。

開發式扶貧，難解深度貧困戶現實之困

長期以來，農民脫貧主要依托基礎設施改善、生產扶持、就業、搬遷安置等開發式扶貧舉措，但也有部分貧困人口已喪失勞動能力或自我發展能力，傳統開發式扶貧難以發揮作用，導致其貧困面貌難以改善。

在采訪中，記者發現，有不少深度貧困戶生活困苦、家境貧寒，有時連基本生活都難以維持。在重慶開縣大德鎮磨梁村，深度貧困戶彭光榮的兒子患有精神疾病，兩個孫子由彭光榮撫養。彭光榮告訴記者，現在小孩讀書，一年學費、生活費要花費六七千元，家里只能靠種點土地和自己在村上當保潔員貼補。

“通過整村扶貧，鎮上安排200多萬元，專項用于磨梁村改善基礎設施、發展特色效益農業，鼓勵農民種植中藥材，免費提供種苗、技術培訓，并上門收購。”大德鎮副鎮長周浩說，對于普通貧困戶，針對具體致貧原因，都有專門扶貧舉措對癥下藥。但彭光榮這樣的深度貧困戶，家有疾病、小孩在上學，現有扶貧舉措確實鞭長莫及。

重慶市扶貧辦主任劉戈新說：“在重慶165萬貧困戶中，16萬多深度貧困戶因病、因殘、因老喪失勞動能力或自我發展能力，需要通過低保保障基本生活。”

獲得政府救助，也是深度貧困戶的共同心聲和期盼。石柱縣貧困戶馬勤英與丈夫王應豐都長期患病，一年醫藥費就要四五千元，下地種田已不可能。患有風濕性關節炎的馬勤英說：“我們老兩口得病后，把家里‘老底都掏空了。我現在有病也不敢治了，有時腿痛得不行，就自己跑到山上挖些草藥給自己敷。如果政府能幫扶一把，把基本生活解決了，家里真要松快一大頭。”

進一步統籌兼顧，不讓一個貧困戶掉隊

重慶165.9萬貧困人口中，一半以上分布在非貧困村。在注意到非貧困村存在短板的問題后，2015年重慶市作出部署，要求進一步統籌兼顧，不能讓一個貧困戶掉隊。

根據政策設計，重慶市在不折不扣落實針對所有貧困戶普惠政策的基礎上，進一步統籌整合行業部門和社會資源，重點在產業扶持、扶貧搬遷、社會保障、結對幫扶等方面，研究制定有針對性的到戶政策措施，確保非貧困村農民得到實實在在的幫扶。

地處秦巴山區的特困縣巫溪，為破解扶貧短板，調整縣級財政幫扶結構，資金切塊4000萬元，專項用于非貧困村發展。巫溪縣扶貧辦主任杜森林說，縣里還利用結對幫扶機制，組建30個縣級扶貧集團，由一個縣級領導、一個縣級部門牽頭，根據脫貧難易程度，結對幫扶139個非貧困村，集中捆綁幫扶，解決基礎設施、產業發展中存在的困難，理清發展思路，選準發展項目。

巫溪縣中梁鄉河口村是非貧困村，但村里400多人中，貧困人口就有120多人。由于水庫占地，河口村原有2900多畝土地，被淹后只剩下900多畝。中梁鄉黨委書記譚文清告訴記者，鄉里專門投入水庫建設后期扶持資金，為村里完善了人行便道，并結合水利風景區發展，幫扶貧困戶發展鄉村旅游，保證河口村在脫貧中不掉隊。

一些基層干部在接受記者采訪時表示，目前區縣財政本就緊張，投入力度仍然有限。他們建議，可考慮在省市級層面，設立非貧困村脫貧發展產業基金，納入財政預算，從制度上使更多貧困人口享受政府有效扶持。

關鍵在于準確識別，確保應保盡保

正因為開發式扶貧難以解決深度貧困戶現實問題，重慶將扶貧線與低保線“兩線合一”，將符合條件的深度貧困戶納入低保，以財政補助的形式，使其越過扶貧線。

重慶市民政局社會救濟處處長李長富說：“‘兩線合一政策實施之前，重慶扶貧線為2736元，農村低保線為2640元，中間有96元差距。為實現兩項制度銜接，重慶2015年將農村低保線提高至2760元，基本與扶貧線一致，這樣深度貧困戶納入低保就有了制度基礎。”

“既要應保盡保，使符合條件的貧困戶都能納入，又要嚴格政策準入，防止養懶人，引發社會矛盾。”重慶市扶貧辦主任劉戈新說，重慶扶貧對象納入低保“兜底”范圍的，應同時符合三項條件：屬于建檔立卡貧困家庭；屬于喪失勞動能力、缺乏自我發展能力，無法通過生產扶持、就業發展、搬遷安置和其他扶貧舉措脫貧；人均月收入低于農村低保標準。

李長富說，為了準確認定符合條件的深度貧困戶，民政部門嚴格落實政策：先由基層政府對現有建檔立卡貧困家庭進行篩查；隨后對名單中貧困家庭進行入戶調查和鄰里訪問；政府再調查審核結果，確定名單；最后名單公示，并由民政、扶貧部門進行聯合審定。

在重慶，納入低保兜底的扶貧對象，統一歸為低保分類管理中的無勞動能力、收入基本無變化的保障家庭進行動態管理，滿一年后進行全面復核。經濟狀況發生變化、不符合保障條件的家庭，按程序辦理退保。

根據初步測算，如果16萬多深度貧困戶全部納入農村低保，重慶市級財力年均需增支3.44億元，在可承受范圍內。

據了解，以前低保線主要依據上年城鄉居民人均消費增長測算，兼顧GDP增長和政府財力狀況等因素，與貧困線調整標準有差別。一些基層干部認為，“兩線合一”之后，應配套建立年度“兩線”協調調整機制，使“兩線”差距不會太大，使低保“兜底”深度貧困機制平穩運行，保證覆蓋人口穩定性。

與此同時，要進一步完善低保認定、識別機制，保障政策公正透明，避免貧困戶“爭低保”。“目前低保對象認定仍依靠村民評議、入戶調查、張榜公示等方式，手段較為傳統。要把農民家庭經濟狀況核查準，難度仍然不小，也難以完全杜絕優親厚友、基層干部暗箱操作等問題。”李長富說，要把“兩線合一”政策落實好，民政系統還要在傳統識別措施的基礎上，配套建立社會救助家庭經濟狀況核查系統，建立跨部門數據平臺，進一步增強低保認定科學性。

（據《半月談內部版》）