六中全會：制度反腐新起點

蔡如鵬　徐天

10月27日，備受矚目的中共十八屆六中全會在北京落下帷幕。這次以“全面從嚴治黨”為主題的會議，被認為是中共十八大后開展的反腐轉向制度式、治本式反腐的重要標志。

據會后發布的公報，為期四天的會議聽取和討論了習近平受中央政治局委托所作的工作報告，并審議通過了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《準則》《條例》）《關于召開黨的第十九次全國代表大會的決議》。

中宣部常務副部長黃坤明在全會結束第二天召開的新聞發布會上表示，這次全會成果十分豐碩，取得了一系列的政治成果、思想成果和制度成果，對于深化全面從嚴治黨、解決黨內存在的突出矛盾和問題，具有十分重要的意義。

一些學者在接受《中國新聞周刊》采訪時也表示，全會從思想上、組織上、制度上、作風上全面構建從嚴治黨的制度籠子，尤其是《準則》和《條例》的出臺，表明十八大后掀起的反腐斗爭不僅不會減弱，還將繼續深入。

他們認為，在當前中國官場“不敢腐”局面逐漸形成之時，六中全會及時研究、制定新形勢下黨內政治生活準則，修訂黨內監督條例，意味著中共反腐敗的嚴格紀律和措施將常態化。從今以后，對黨員的嚴格管理和對腐敗的嚴厲懲治，將變成黨內長期執行的政策。

在全會公報中，一個尤為引人注目的關鍵信息是首次出現“以習近平同志為核心的黨中央”這一提法，并號召“全黨同志緊密團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍”。

事實上，在中共歷史上，“核心”并不是一個新詞匯。早在1989年6月16日，鄧小平就講過這么一段話：“任何一個領導集體都要有一個核心，沒有核心的領導是靠不住的。第一代領導集體的核心是毛主席。因為有毛主席作領導核心，‘文化大革命就沒有把共產黨打倒。第二代實際上我是核心。因為有這個核心，即使發生了兩個領導人的變動，都沒有影響我們黨的領導，黨的領導始終是穩定的。進入第三代的領導集體也必須有一個核心，這一點所有在座的同志都要以高度的自覺性來理解和處理。”

對于“核心”的地位，鄧小平也曾有論述：“開宗明義，就是新的常委會從開始工作的第一天起，就要注意樹立和維護這個集體和這個集體中的核心。只要有一個好的政治局，特別是有一個好的常委會，只要它是團結的，努力工作的，能夠成為榜樣的，就是在艱苦創業反對腐敗方面成為榜樣的，什么亂子出來都擋得住。”

2016年1月29日，中央政治局會議首次提出“增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識”。

在今年全國“兩會”期間，全國政協社會法制委副主任、中共中央政策研究室原副主任施芝鴻在接受媒體采訪時曾對“核心意識”做出過解釋。

他說，在中共話語系統中，“核心意識”與“領導核心”一樣，具有三重含義：一重含義是指中共作為執政黨，在整體上是領導中國特色社會主義事業的核心力量；二重含義是指中共的中央委員會，特別是中央政治局和中央政治局常委會，是對全黨實行集中統一領導的核心；三重含義為中央政治局常委會這個核心領導層，要形成一個“大家公認的、人民滿意的中央領導集體中的核心”。

此次六中全會為什么要再現“核心”的提法？

對此，黃坤明在前述新聞發布會上回答說：“一個國家、一個政黨，領導核心至關重要。這是我們黨的寶貴經驗，我們也有深刻的體會。保證我們黨始終成為堅強有力的馬克思主義執政黨，始終成為中國特色社會主義偉大事業的堅強領導力量，必須有一個核心。”

他表示：“明確習近平總書記的核心地位，這是我們黨和國家的根本利益所在，是堅持和加強黨的領導的根本保證，是進行具有新的歷史特點的偉大斗爭、堅持和發展中國特色社會主義偉大事業的迫切需要。”

對于六中全會再現“核心”的提法，輿論認為，與中共當前面臨的任務和挑戰也有很大的關系。

在北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水看來，中國在推進改革過程中會出現不同的利益需求及其背后的“團體力量”。他說，“要擺平這些力量，必須有一個‘核心來處理。”

莊德水告訴《中國新聞周刊》：“習近平需要強有力的權威、權力資源作為支撐，以貫徹他的執政理念和思路。否則，他有很多好的想法和政策都難以推進。”

反腐專家、北京大學政府管理學院教授李成言也對此表示贊成。他說：“沒有強有力的權威領導人，改革就不會成功，也難以迅速實施。”

十八大后，習近平將反腐作為改善國家治理的一大支柱，反腐力度不斷加碼，做到“蒼蠅”“老虎”一起打。據中央紀委公布的數據，2013年以來處分了101萬名由于瀆職等原因違反紀律的黨員。

除了全面從嚴治黨的成就，《人民日報》社論還指出：“黨的十八大以來，在改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等方面取得了一系列具有重大現實意義和深遠歷史意義的成就，實現了黨和國家事業的繼往開來。”

對這些成就，中央黨校教授辛鳴認為：“十八大以來的4年，我們治國理政所取得的成效大家有目共睹。習近平總書記成為中國共產黨的核心是水到渠成的。”他說，從中共的黨史看，“核心”的形成“產生于實踐之中，逐漸得到大家的公認”。

“習近平總書記成為黨的核心，是全黨的高度共識。”黃坤明說，“在中共十八屆六中全會文件征求意見的過程中，地方、部門以及軍隊，都希望這次全會明確習近平總書記為黨中央的核心、全黨的核心。”

黃坤明還透露，在六中全會上，中央委員會同志一致贊成正式提出“以習近平同志為核心的黨中央”。

值得注意的是，公報在再提“核心”的同時，也明確提出“對領導人的宣傳要實事求是，禁止吹捧”。

莊德水預測，下階段將推出“更有實效性、力度更大”的改革措施。

2015年12月28日至29日，按照黨中央關于在縣處級以上領導干部中開展“三嚴三實”專題教育的部署，中央政治局召開專題民主生活會。

習近平就中央政治局當好“三嚴三實”表率提出四點要求。在第二點中，他談到要“自覺把‘三嚴三實要求體現到落實黨中央重大決策部署上。中央政治局的同志必須有很強的看齊意識，經常、主動向黨中央看齊，向黨的理論和路線方針政策看齊。”

此后，各省黨委相繼學習傳達這一重要講話，將講話的主旨歸納為需切實增強“政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識”。

2016年1月11日，四川省委常委會解讀這四大意識，將增強核心意識解釋為“要把維護黨中央權威、堅持黨的集中統一作為基本的政治紀律和政治規矩，堅決維護習近平總書記這個核心”。

幾天后，湖北省對核心意識的確立又做了一番剖析：“中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，中共中央政治局及其常委會是黨的領導核心，習近平總書記是黨中央的領導核心。自覺維護黨中央權威，就要自覺維護習近平總書記這個領導核心。”

“以習近平為總書記的黨中央”這一說法，自十八大后頻繁見諸文件、報端。在中央政治局此次民主生活會結束之后，各省區市黨委學習傳達精神并紛紛表態，于是有了“堅決維護習近平總書記這個核心”這一提法。

中央黨校教授葉篤初在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，中共歷史上的經驗告訴我們，成為核心往往有一個過程。通常來說，都是先有事實、后有概念。“從事實上、客觀上成為核心了，在廣大人民心目中成為了領袖人物，這時候成為概念上的核心才比較自然，大家不會感到意外。用中國人的話說，這叫順理成章。成為事實上的核心之后，再把它固化下來。”

葉篤初說，要成為中共的核心，需要具備多方面的條件：首先要能夠判斷和駕馭形勢；其次要提出重要的理論；另外，還需要富有經驗、充滿活力。

葉篤初說，成為核心還有一個時機的選擇問題，“這種情況的形成，要看黨意和民心，要瓜熟蒂落、水到渠成。”

葉篤初分析，這次“核心”的提出有一個背景——五年之后就是中共建黨百年。在這一年，中國要全面建成小康社會。“核心的概念就是在這個節點上提出的。百年大事尤其需要這樣的核心。”

重新制定新的歷史條件下黨內政治生活準則，是六中全會的另一個重要議題。這也是繼1980年之后，時隔36年中共再就“政治生活”問題制定頂層的約束性文件。

中央黨校教授嚴書翰曾撰文指出，舊《準則》對于恢復實事求是的思想路線、重建被嚴重破壞的黨規黨法、促使黨內政治生活正常化等方面，起了非常重要的作用。

舊《準則》是在“文革”結束后制定的，針對的是當時的歷史條件和主要矛盾。“現在已經過去36年了，有的問題在當時是很突出的，現在就不那么突出了；有的問題當時才剛剛露頭，但是現在應該說比較突出，而且還面臨許多新的情況和問題。”中組部副部長齊玉解釋說，所以有必要制定一個新的準則。

齊玉在講話中還特別提到，在長期實踐中，黨內政治生活狀況總體是好的，但是一個時期以來，也出現了一些突出矛盾和問題。“特別是高級干部中極少數人政治野心膨脹、權欲熏心，搞陽奉陰違、結黨營私、拉幫結派、謀取權位等政治陰謀活動，嚴重破壞了黨的團結和集中統一，嚴重損害了黨內政治生態和黨的形象，給黨和人民事業造成了巨大損失，教訓十分深刻。”

在十八大以來打虎肅貪、巡視等工作中，“政治生活”“政治生態”都是關鍵詞。中央紀委有關全國政協原副主席蘇榮的審查報告，就指出其“無視黨的政治規矩，嚴重違反組織紀律，嚴重破壞了黨內政治生活，損害了當地政治生態”；內蒙古自治區黨委原常委潘逸陽則是“嚴重違反政治紀律和政治規矩，進行非組織政治活動”。

10月中旬，中央巡視組分頭向第10輪接受巡視的36家單位反饋問題時，不少省區市、部委都涉及此問題。譬如中央統戰部存在的問題是“令計劃嚴重違紀違法對中央統戰部黨的領導和政治生態造成惡劣影響”；對天津市巡視“回頭看”，發現“政治擔當缺失，黨的領導弱化。圈子文化不絕，政治生態遭破壞”。

在國家行政學院教授汪玉凱看來，舊《準則》在很多方面并沒有得到應有的貫徹和實施。他對《中國新聞周刊》說：“否則，你很難理解，黨的十八大以來的這場打虎拍蠅斗爭會有這樣多的大小官員落馬，其腐敗的軌跡、過程，令人感到震驚。”

記者注意到，新《準則》有不少新提法。比如“黨的各級組織要旗幟鮮明為敢于擔當的干部擔當，為敢于負責的干部負責”“黨的領導機關和領導干部對各種不同意見都必須聽取，領導干部特別是高級干部必須帶頭從諫如流、敢于直言”等提法，都是之前歷次全會沒出現過的新話語。

中國社科院馬研院黨建室研究員戴立興告訴《中國新聞周刊》，新《準則》有很強的針對性和創新性。比如，“黨內不準搞拉拉扯扯、吹吹拍拍、阿諛奉承。對領導人的宣傳要實事求是，禁止吹捧”“任何人都不準把黨的干部當作私有財產，黨內不準搞人身依附關系”等提法，就比舊《準則》更具體，更具操作性。

除了制定新《準則》外，六中全會還有一個重要議題就是修訂黨內監督條例。在《條例》中，首次提出“建立黨內監督體系”的概念。

現行的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》頒布于2003年12月。“隨著形勢任務的發展變化，《條例》與新實踐新要求不相適應的問題逐漸顯現出來。”中央紀委副書記吳玉良在談到為什么修訂《條例》時說，主要是一些地方和部門黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力，一些黨員、干部黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛，管黨治黨寬松軟。

而在汪玉凱看來，六中全會之所以要如此重視《條例》的重新修訂，實際上也是與當前執政黨在新的歷史條件下所面臨的危險、挑戰是息息相關。

他對《中國新聞周刊》說，中共正在經受“四大考驗”（即執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗和外部環境考驗）、克服“四種危險”（即精神懈怠的危險、能力不足的危險、脫離群眾的危險、消極腐敗的危險），“而在這個關鍵點上，黨內由于監督體系的薄弱、缺失，導致腐敗的泛化和蔓延。”

“現實生活中出現的某種由個人腐敗發展到制度性腐敗，再發展到社會性腐敗，從而導致廣大人民群眾對黨和國家的某些不信任，與執政黨自身存在的問題是息息相關的。”汪玉凱說，“正是從這個意義上說，構建不能腐的制度籠子，強化對黨的領導干部公權力的監督，就成為當務之急，也成為克服中共執政軟肋的根本途徑。”

他進一步表示：“如果把早先通過的黨內紀律處分條例、問責條例以及選人用人的一系列制度等放在一起觀察，就可以發現，中共正在打造制度反腐籠子的體系。”

值得注意的是，《條例》首次提出“建立黨內監督體系”的概念，并在理論上首次對“黨內監督體系”進行系統闡述，提出建立健全黨中央統一領導、黨委（黨組）全面監督、紀律檢查機關專責監督、黨的工作部門職能監督、黨的基層組織日常監督、黨員民主監督的黨內監督體系。

按照公報所指，黨的中央委員會、中央政治局、中央政治局常務委員會全面領導黨內監督工作。黨委（黨組）在黨內監督中負主體責任，書記是第一責任人，黨委常委會委員（黨組成員）和黨委委員在職責范圍內履行監督職責。黨的各級紀律檢查委員會要履行監督執紀問責職責。

國家行政學院教授許耀桐分析認為，此前中共的黨內監督條例，監督主體比較分散，監督責任不夠明晰，監督制度操作性和實效性不強，監督工作中也依然存在著監督主體各自為戰、黨內監督的多種方式協調性不夠等現象。他告訴《中國新聞周刊》，此次修訂《條例》，并提出建立黨內監督體系，形成了完整的問責制度和監督架構，將為全面從嚴治黨提供有力的制度保障和組織保障。

另一個值得關注的提法是，公報將監察機關與人大、政府等并列提出，這在中央文件中尚屬首次。有輿論認為，此舉意味著新的國家監察體系建設已提上中央議程。

中國政法大學副校長馬懷德認為，將監察機構與人大、政府并列，表明在從嚴治黨的背景下，要強化監察機關的作用。

目前，國家監察機關是政府的職能部門——行政監察部，主要是按照《行政監察法》規定，對行政機關特別是政府及其政府任命的工作人員進行監督。

“監督范圍比較窄，不能涵蓋包括檢察院、法院、公立學校老師、公立醫院醫生等在內的公職人員。”馬懷德說，“從現在趨勢來看，監察機關很可能將與其他國家機關相平行，成為相對獨立的行政機關，形成‘一府兩院一委的監督機制。”

從公報內容看，無論是《準則》還是《條例》，一個共同的指向是特別強調要解決“關鍵少數”的問題。

據統計，全會公報提到“高級干部”多達10處，對領導干部特別是高級領導干部做出了多項約束。譬如，黨內監督的重點對象是黨的領導機關和領導干部，特別是主要領導干部；領導干部特別是高級干部，必須帶頭從諫如流、敢于直言；黨員、干部特別是高級干部，在大是大非面前不能態度曖昧。

許耀桐對《中國新聞周刊》表示，從公報看，高級干部主要指的是副部級及以上干部，特別是中央委員會的組成人員，也就是中央委員和中央候補委員。

“這個群體的干部雖然數量不多，只有300多人，但由于他們位高權重，在推進黨和國家各項事業中起著關鍵作用，所以，如果能抓住這個‘牛鼻子，就能以上率下，進而撬動多數、帶動全黨。”許耀桐說。

對于六中全會如此強調對高級領導干部的監督，戴立興認為，還有一個非常重要的原因，就是十八大以來的反腐敗斗爭實踐給全黨帶來的嚴重警示與經驗總結。

他在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，一直以來，有些領導干部不但涉腐，還突破了某些底線——明明是個別主政官員的意志，到了需承擔責任時就搬出“集體決策”，使得問責落空；在個別地方，黨內監督也因權力干預而落不到實處。

“這次全會制定的新《準則》，修訂的《條例》，都是有的放矢。”戴立興說，“關鍵少數”是全面從嚴治黨的重要抓手。

十八大后，到目前為止已經有170多名省部級以上高級官員和將軍落馬。在這些落馬的高級干部中，有3人曾是十七屆中央政治局委員，如果加上之前落馬的薄熙來，占比高達15%。

中共十八大共選出367名中央委員和候補中央委員，到目前已經有24人被查處，占總數的5.8%。其中，不少人曾擔任黨和國家要職與省級黨政軍“一把手”。

“種種跡象表明，一個領導人的職位越高，權力越大，腐敗概率不是越低，反而是越高。”汪玉凱對《中國新聞周刊》表示，“這種現象固然與位高權重的誘惑多有一定聯系，但僅此并不能準確地解釋上述現象。因為從更普遍的情況來看，一個位高權重的高層領導干部，常常會處于監督的真空狀態。也就是說，關鍵少數之所以有這樣高的腐敗率，本質上是因為監督缺失所致。”

他說，如何從制度層面解決好“關鍵少數”的問題，防止黨內有不受約束的特殊黨員、特殊領導，或者說把“關鍵少數”關進制度籠子里，就成為我們制度構建成功與否的關鍵。

因此，中央紀委副書記吳玉良在回答為什么兩個黨內法規都要求領導干部起帶頭作用時坦言，“周永康、薄熙來、郭伯雄、徐才厚、令計劃等人，給我們黨造成的損害是巨大的，教訓是深刻的。所以，無論是推進全面從嚴治黨還是貫徹《準則》《條例》，都要從領導干部特別是高級干部抓起。”

他表示，六中全會審定的兩部黨內法規，都在原有的基礎上針對高級干部做了很多具體約束。比如，《條例》將黨的中央組織的監督單設一章，就是對原有《條例》的突破，體現了黨中央以身作則、以上率下的工作作風。 （摘自《中國新聞周刊》）