我國集體建設用地使用權流轉法律問題探析

■ 李文典（首都經濟貿易大學 北京 100070）

我國集體建設用地使用權流轉法律問題探析

■ 李文典（首都經濟貿易大學 北京 100070）

在我國城鄉土地二元管理格局下，城市國有土地使用權流轉已經形成成熟的市場模式，而農村集體土地流轉卻受到嚴格管制，隨著城市化進程的不斷推進，城鄉用地矛盾日益凸顯，不少問題和弊端日益顯露。2013年，十八屆三中全會決定要求建立城鄉統一的建設用地市場，對于農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革等方面提出了新的要求，一時集體建設用地使用權的流轉問題已成為學術討論的熱點話題。其中，法律問題成為重中之重的問題。

集體土地 集體建設用地使用權 入市流轉

集體建設用地使用權流轉的法律沿革

（一）1988-1992年：集體建設用地使用權流轉處于模糊階段

1988年，《憲法修正案》在原來第十條第四款增加了“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。1988年，修改《土地管理法》在第二條增加了“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓。土地使用權轉讓的具體辦法，由國務院另行規定”的條款。1990年，國務院發布《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，對國有土地使用權出讓轉讓進行了詳細規定，然而對于集體建設用地使用權卻遲遲沒有出臺相關辦法。

（二）1992-2002年：嚴格限制集體建設用地使用權流轉

1992年，國務院發布《國務院關于發展房地產業若干問題的通知（國發[1992]61號）》明確規定“集體所有土地，必須先行征用轉為國有土地后才能出讓?！边@樣就對集體建設用地使用權的流轉有了明確限制。

1997年，中央11號文件《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知（中發〔1997〕11號）》明文規定“除國家征用外，集體土地使用權不得出讓，不得用于經營性房地產開發，也不得轉讓、出租用于非農業建設。”

1998年，修訂《土地管理法》取消了第二條原第四款的內容，僅保留了“土地使用權可以依法轉讓” 。

（三）2002-2007年：集體建設用地使用權流轉在鄉鎮企業建設用地方面稍有放松

這一時期伴隨著鄉鎮企業改制的進展，對集體建設用地使用權流轉，尤其是在鄉鎮企業存量符合規劃的建設用地方面稍有放松。十六大召開以后，為了加快小城鎮發展，引導鄉鎮企業逐步向小城鎮集中，2003年《中共中央、國務院關于做好農業和農村工作的意見（中發〔2003〕3號）》指出“各地要制定鼓勵鄉鎮企業向小城鎮集中的政策，通過集體建設用地流轉、土地置換、分期繳納土地出讓金等形式，合理解決企業進鎮的用地問題，降低企業搬遷的成本?！彪S后，國務院發布國辦函[2003]15號文件落實相關工作。

2004年中共中央一號文件提出要“積極探索集體非農建設用地進入市場的途徑和辦法?！蓖?0月21日《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定（國發[2004]28號）》第十條明確規定“禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業建設?！钡瑫r又在符合規劃的存量集體建設用地使用權流轉方面留有放開政策。

2006年8月31日，《國務院關于加強土地調控有關問題的通知（國發[2006]31號）》第六條規定“禁止通過‘以租代征'等方式使用農民集體所有農用地進行非農業建設，擅自擴大建設用地規模。農民集體所有建設用地使用權流轉，必須符合規劃并嚴格限定在依法取得的建設用地范圍內?！边@實際上是禁止新增集體建設用地使用權流轉，僅允許存量集體建設用地使用權流轉。

2006年，《關于堅持依法依規管理節約集約用地支持社會主義新農村建設的通知（國土資發[2006]52號）》第一條提出要“穩步推進集體非農建設用地使用權流轉試點”，并且第四條也提出“進一步探索集體土地所有權的具體實現方式。”

2007年3月，國家頒布了《物權法》，根據第39、40、50條規定農村集體對集體土地應依法享有占有、使用、收益和處分的權利。但是第151條又規定“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規定辦理?！边@又將集體建設用地使用權的流轉問題推回了土地管理法，翻看《土地管理法》就會發現其第43、63條規定與《物權法》存在矛盾。

2007年12月30日《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知（國辦發〔2007〕71號）》明文規定“嚴格控制農民集體所有建設用地使用權流轉范圍?！眱H在符合規劃、存量的集體建設用地使用權以及企業發生破產、兼并等情形時留有放開政策，并且明令禁止用于商品住宅開發。

（四）2008年至今：集體建設用地使用權入市流轉漸顯清晰路徑

2008年10月，十七屆三中全會決定提出“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”，符合規劃的存量集體經營性建設用地使用權與國有土地同地同權，并逐步探索建立城鄉統一的建設用地市場，由此將集體建設用地使用權入市流轉再次推向理論的熱點。

2013年11月，十八屆三中全會決定繼續重申“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”

2015年，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十三次會議決定：授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域，試點探索集體經營性建設用地入市流轉。

2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村改革綜合性實施方案》指出，集體經營性建設用地制度改革的基本思路是：允許土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的存量農村集體建設用地，與國有建設用地享有同等權利，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規則、服務監管制度和土地增值收益的合理分配機制。

至此，經過30多年來對集體建設用地使用權流轉的放松、限制、再放松，逐步探索和完善頂層設計，說明集體建設用地使用權流轉涉及面廣、牽涉利益眾多，國家一直采取審慎的態度。

集體建設用地使用權流轉法律問題探析

（一）修改《土地管理法》與《物權法》沖突之處

集體建設用地使用權入市流轉首先要解決的就是法律的問題，我國以土地為核心的法律為《土地管理法》，而我國現行《土地管理法》于1986年6月頒布實施以后，期間除1998年全面修訂、1988及2004年修訂之外一直沿用至今。2007年，《物權法》頒布實施，《物權法》與《土地管理法》在基本框架制度上基本保持一致，但在集體土地產權權利方面的界定存在不一致，這樣《土地管理法》是否就面臨著修訂的需要。高圣平（2014）認為《物權法》屬于全國人民代表大會制定的基本法律，應當具有優先于全國人民代表大會常務委員會制定的《土地管理法》的效力。按照基本法優于一般法的原則，《土地管理法》與《物權法》的關于集體土地產權權利的不一致之處需要修改。

（二）以《憲法》肯定城鄉土地平等權利

我國《憲法》具有最高的權威，徹底改變了我國城鄉土地管理的二元機制，實現同地同權，需要從《憲法》肯定城鄉土地的所有權具有平等地位，這種平等必須是真實可信的。如果一種土地設置的使用權可以依法流轉，而另一種土地上設置的使用權不能轉讓，那就無從談起建立城鄉統一市場、實現同地同權。

（三）制定指導集體建設用地使用權流轉的法律法規

我國關于集體土地流轉的法律規定一直處于空白階段，根據1988年的《土地管理法》規定“土地使用權轉讓的具體辦法，由國務院另行規定”。1990年國務院即發布了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，而對于集體建設用地使用權卻至今沒有出臺相關辦法，并且在1998年修訂的《土地管理法》中刪去了授權國務院制定辦法的表述。那么要實現農村集體建設用地使用權的入市流轉，應借鑒《城市房地產管理法》及《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》來制定指導農村集體建設用地使用權流轉的法律法規。

圖1 2009-2013年全國耕地面積變化情況

集體建設用地使用權流轉配套制度建設

（一）改革征地制度，保障農民權益

與集體土地流轉直接相關聯的是征地制度，征地制度是目前集體土地進入土地市場流轉的唯一合法路徑，集體建設用地使用權若直接入市流轉，征地制度改革便首當其沖。征地制度改革的原則就是縮小征地范圍，嚴格界定公益性和經營性建設用地、限定政府自由裁量權，規范征地程序，兼顧國家、集體、個人之間利益分配，規范村集體的行政管理權、適當提高農民生活保障水平。

（二）堅持耕地保護制度，確保糧食安全

我國是一個人口大國，確保糧食安全問題是一個重大戰略問題。據2014年我國國土資源公報數據顯示，截至2013年底，全國耕地保有面積13516.34萬公頃（20.27億畝），集體建設用地使用權流轉必須以堅持耕地保護制度為前提，經濟的發展不能以犧牲人們吃飯問題為基礎，必須切實保護耕地、確保糧食安全（見圖1）。

（三）改革財稅體制，擺脫土地財政依賴

我國幾十年來城市化的快速發展一直以土地的快速城市化為支撐，加之我國中央地方財稅分成體制，土地出讓收入成為帶動地方政府財政增長的主要來源。根據《中國經濟周刊》、中國經濟研究院聯合研究并發布“我國23個省份‘土地財政依賴度'排名報告”顯示，23個省份之中，靠土地財政償債占負債比例最少的也有五分之一，浙江和天津都有三分之二的債務要靠土地出讓收入償還。促進集體建設用地使用權入市流轉，需要拓寬地方政府的財稅來源，擺脫其對土地財政依賴，讓集體建設用地使用權流轉回歸理性市場。

（四）完善農村社會保障制度，促進城鄉一體化發展

集體土地對于社會保障制度尚不健全的農村來說，還承擔著社會保障的功能，要實現集體土地的暢通流轉，應該制定社會保障方面的法律，從法律上保障城鄉之間享受平等的現代社會保障。同時鼓勵和幫助農民大眾創業、萬眾創新，逐步增強社會生存能力，弱化集體土地的社會保障功能，解脫農民對集體土地的依賴，使集體建設用地使用權能夠順利進入市場進行流轉。

（五）建立現代農村金融制度，完善農村金融服務

農村集體土地蘊藏著巨大的經濟價值，其流轉過程中必然涉及到大量資金的使用，而農村又是現代金融發展落后的地區，因此要創新農村金融體制，拓寬農村金融融資渠道，以法律制度保障農村金融安全，為集體建設用地使用權流轉提供配套金融保障。

1.高圣平.中國土地法制的現代化—以土地管理法的修改為中心.法律出版社，2014

2.劉守英，周飛舟，邵挺.土地制度改革與轉變發展方式.中國發展出版社，2012

3.劉道遠.集體地權流轉法律創新研究.北京大學出版社，2011

4.高圣平，劉守英.集體建設用地進入市場：現實與法律困境.管理世界，2007（3）

5.吳優.集體建設用地使用權流轉法律問題研究. 公民與法，2015（6）

6.陳小君.我國農村土地法律制度變革的思路與框架—十八屆三中全會《決定》相關內容解讀. 法學研究，2014（4）

7.王曉霞，蔣一軍.中國農村集體建設用地使用權流轉政策的梳理與展望.中國土地科學，2009（4）

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