北京舊城保護改造研究

趙秀池

內容摘要：北京舊城是首都職能的主要承載區和歷史文化名城保護區，首都舊城區保護性改造意義重大。舊城區保護性改造涉及城市風貌保護和民生改善，一直是北京市政府以及各界人士關注的焦點。本文在北京舊城區保護性改造的歷史沿革基礎上，分析了當前北京舊城區保護性改造面臨的問題，提出了相應的對策建議，如建立舊城保護性改造特區、拓寬融資渠道，進行多元化融資，健全多元化疏散安置機制等。

關鍵詞：首都 ? 舊城區保護性改造 ? 問題 ? 對策

北京舊城改造的特點與歷史沿革

（一）舊城改造的特點

地域獨特。北京舊城即首都功能核心區，包括東城區和西城區，面積共93平方公里，是首都功能的主要載體，集中體現了北京作為全國的政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的功能。是國家和北京市行政、事業單位和機構的重要集聚地。區內交通四通八達，是北京市地上公共交通和軌道交通最為密集的地區，教育、醫療資源也非常豐富，人口密度明顯高于其他區域。根據北京市統計局2014年區域統計年鑒計算，首都功能核心區人口密度是城市功能拓展區的3倍，是城市發展新區的22倍，是生態涵養發展區的110倍。

歷史悠久。北京的建城史可以追溯到公元前1045年，迄今已有約3054年的歷史。北京是國務院1982年公布的第一批國家級歷史文化名城，也是較完整保留至今的中國古代都城，具有悠久的歷史和燦爛的文化。

民主公益。舊城改造與百姓利益息息相關，在舊城改造時要切實做到以人為本，考慮居民的根本利益，維護好居民的合法權益。在經濟利益與民生發生沖突時，應以民生為重，因此舊城改造具有較強的民主公益特色。

目標多重。舊城改造既要兼顧城市人口和功能布局調整、居民居住條件改善、歷史風貌保護品質提升等多重目標，又要疏散舊城的人口，保留適宜居住人群傳承歷史文化;既要為舊城疏散的居民對接新區安置房，又要做好核心區內騰退區域的環境整治、基礎設施升級改造等內容。

（二）北京市舊城改造的歷程

回顧北京市舊城改造六十余年的歷史，大致經歷了如下五個階段：

1949-1973年，救急救危，缺乏保護概念階段。該階段的舊城民居修繕和改造工作主要停留在消除房屋安全隱患、增加居住面積方面。

1974-1985年，保護理念不明確，小規模解危解困階段。該階段主要嘗試了“滾雪球”、單位自建住房及“四合院的接、推、擴”方式。小規模解危解困階段雖然在一定程度上有效滿足了當時的居住需求，但加劇了舊城建筑密度和文物風貌毀損程度，導致了危舊房數量的明顯上升。

1986-2004年，保護與發展沖突，大拆大建階段。該階段舊城大量的危舊房使得居民居住安全問題日益凸顯，成片的危舊房屋進行改造，同時也導致了舊城胡同、四合院的成片消失和古都歷史風貌的永久性破壞。

2005-2008年，舊城改造以微循環等小規模漸進式方式為主。隨著《北京歷史文化名城保護條例》的出臺，舊城整體保護的思路正式確立。該階段舊城保護不僅要加強文物保護單位保護，更要加強舊城整體風貌保護。舊城改造以微循環等小規模漸進式方式為主。

2008年至今，保護與發展并舉。2008-2009年，保護與發展并舉，以“修繕、改善、疏散” 為原則。2007年底市委、市政府在深入調研基礎上，提出了按照“修繕、改善、疏散”的總體要求，采取“政府主導、財政投入、居民自愿、專家指導、社會監督”方式，對舊城內房屋、街巷進行修繕和整治工作;2010年至今，保護與發展并舉，以“疏散、修繕、改善”為原則。2010年市委、市政府專門成立了歷史文化名城保護委員會，進一步加強首都歷史文化名城保護組織領導工作，將舊城改造工作思路調整為“疏散、修繕、改善”，明確了舊城改造工作要引導人口、資源和功能同步輸出。

舊城區保護性改造存在的問題

（一）牽涉部門，法規眾多

舊城改造工作既涉及市發展改革、財政、規劃、建設、文物、國土資源、交通、環保、市政、園林、旅游、城管執法、市政專業公司等眾多行政主管部門和單位，又需要遵守一系列相關法律、法規。

（二）涵蓋內容，領域廣泛

舊城改造工作內容橫跨了多學科領域，涵蓋了保護古都歷史風貌，改善舊城民生，優化城市功能、落實首都功能定位、疏解非首都功能、疏解舊城人口等內容。

（三）爭議較多，難度較大

舊城改造與人口疏解始終是社會關注的焦點，如保護和發展誰優先、如何進行保護、疏散舊城人口問題等都經歷了很多爭議和政策調整。隨著商品房價格上漲以及《國有土地上房屋征收與補償條例》（下簡稱《征補條例》）的出臺，疏散以自愿原則為主，導致舊城疏散人口工作難度越來越大。

（四）人口遷出意愿不強，對接安置難度增大

根據2010年“均衡配置優質公共資源，加強中心城人口與功能疏解”課題組的抽樣調研，絕大多數中心城居民不愿到遠郊區縣就業（約占83.58%）和居住（約占77.56%）。絕大多數中心城企事業單位（約占90%）也沒有未來遷至遠郊區縣的打算。主要原因是郊區優質公共資源短缺狀況一時難以改變。從現有項目的實施情況看，外遷對接安置房地理位置都在四環以外，甚至六環周邊，對居民缺乏吸引力，搬遷難度很大。

（五）舊城改造政策，人口疏解模式尚需探索

依據2011年公布的《征補條例》），現有的危改項目（包括棚戶區改造項目）如何與《征補條例》結合，納入征補范圍實施尚處于探討階段。原有的房改帶危改政策，對于人口疏解效果不明顯。

（六）支持力度不夠，存在區縣難以解決的困難

全市對舊城功能定位的實現，缺乏統籌支持的政策。文保區“因保而衰”趨勢加劇，舊城功能復興亟待整體設計。目前全市性的舊城改造和拆遷安置政策缺位。人口疏解資金缺口大，外遷安置房源選址、建設難。在外區集中建設安置房工作進展緩慢，雖然市里和相關區縣都作了很多工作，但在規劃選址、建設推進、配套設施、成本控制等方面還需要更有力的全市統籌協調和更優惠的政策。

對策建議

（一）指導思想

通過首都舊城區保護性改造，進行房屋修繕，改善居民住房條件，完善市政基礎設施，保護古城歷史風貌，促進舊城居民疏散和產業發展。使人們既能感受到城市傳統文化的博大精深，又能體驗到城市現代文化的強大魅力，使舊城更宜居宜業。

（二）基本原則

政府主導、統籌規劃。在保護性改造工作中，應突出政府的統籌主導作用，重點突出市、區政府在城市規劃、資源統籌、財政支持方面的優勢，站在全市“一盤棋”的高度，站在歷史文化名城保護的高度，統籌舊城區人口疏散、保護性改造、市政基礎設施建設、環境整治優化等工作。政策引導、多方參與。要制定一系列有關舊城改造的政策，鼓勵多方參與，將社會力量作為保護性改造的重要推動力，通過廣泛的社會民意表達途徑，形成保護與發展的社會共識。疏散優先、改善民生。要把做好人口疏散安置工作作為開展保護性改造的前提條件，在尊重居民意愿的基礎上，通過保護性改造、重點工程、環境整治等多種推進方式，貨幣補償、對接安置、就近平移等多種安置途徑逐步疏散舊城區人口，引導舊城區優質資源與人口共同輸出，保留適宜居住的人群，積淀和傳承傳統文化，切實改善民生。整體保護、漸進更新。舊城改造既要強調整體保護，又要強調漸進更新。整體保護強調古都風貌保護的整體性，注意舊城“凸”字形輪廓，“中軸線”、“一軸一線”等重要城市景觀線的保護。漸進式更新較具靈活性，適應于重點文物建筑、個別獨立院落進行的“小規模、微循環、漸進式”的修繕改造方式。傳承文化、優化發展。始終堅持首都功能核心區保護性改造的公益宗旨，不是單純挖掘舊城的經濟價值，而是更多地注重其文化價值、社會價值的挖掘，做好優秀傳統文化的保護與傳承，推動舊城發展環境的不斷優化。

（三）完善相關機制

第一，建立舊城保護性改造政策特區。簡化項目審批立項手續。針對舊城保護性改造項目專門制定立項流程，根據項目特點，刪除不必要的審批申請要件;變手續串聯辦理為并聯辦理;規劃方案增加文物保護、交通設計、節能改造等內容;規劃方案通過相關部門集中聯審，各部門加蓋審核通過公章，代替各自的審批文件，憑各部門加蓋公章的規劃方案，直接辦理立項及土地手續。給予財政稅費政策支持。嘗試將固定資產投入補貼作為項目資本金，進行融資放大;對于涉及直管公房的改造項目，在征收環節中，區政府將產權劃轉至實施主體名下，建議免收或者減半征收相關稅費。產權交易管理提供便利。一是應明確直管公房在實施主體對承租人進行妥善安置后，可以將直管公房產權統一劃轉至實施主體名下;二是對于一些已經用于經營的直管公房、私房等產業用房，可考慮根據規劃調整業態，實施產權性質變更。

第二，拓寬融資渠道，進行多元化融資。堅持政府資金長效投入機制。要堅持基礎設施投資、財政補貼、稅費減免等財政資金長期、足額對舊城區保護性改造的投入，例如從土地收益中確定一定比例定向支持核心區保護性改造，或者從保障性住房建設資金中明確相應比例專項支持核心區保護性改造和對接安置房建設，切實建立舊城區保護性改造穩定的財政支持補給制度。完善多方參與的融資機制。北京市已經成立了全國規模最大的保障性住房投資建設中心，要不斷創新融資模式，通過 特許經營、公私合營（PPP模式）、建設移交（BT）模式、建設經營管理移交（BOT）模式、基金（REITS）等方式，倡導社會資本參與舊城區保護性改造工作。建立各類專項基金。通過建立保護性改造專項基金、文化創意專項基金（PE）、文物保護專項資金，以補償舊城改造、文化聚集產業區建設、文保單位的騰退和修繕中資金的不足，保障舊城區保護性改造的順利進行。

第三，建立基礎設施和公共服務改善聯動機制。改善舊城交通網絡。一方面要加大發展軌道交通、公共交通和快速交通的力度，增加核心區的地鐵網絡密度，鼓勵發展城市快速交通網絡;另一方面要以保持舊城傳統街道、胡同為前提，充分利用現狀道路恢復完善胡同交通體系，對局部區域路網進行改善提升。加大地下空間合理利用。充分利用地下空間，建設地下隧道和交通環廊，修建地下綜合停車場，允許民宅對地下空間合理利用。改善市政基礎設施和公共服務設施。建議以胡同為單位加快市政基礎設施改善，采取胡同市政與院落改造同步或者單獨提升市政的方式積極加快市政基礎設施改造。社區公共服務設施的設置水平應當與居住人口規模相適應。

第四，健全多元化疏散安置機制。 多措并舉推進人口疏散。以政府為主導，調動各方力量推進人口疏散，通過優質公共資源均衡配置和住房、產業布局的調整等實現人口疏散。加快對接安置房籌集和管理。要盡可能多地提供多樣化的安置房，讓居民有更多的選擇余地;在舊城人口疏散前就要提供好安置房，讓輸出人口自愿搬遷到輸入地區。對符合保障房條件的外遷居民可優先得到保障房，不再進行搖號輪候。資源功能同步輸出。在人口輸出的同時，輸出的相應醫療、教育等優質公共資源和相關管理標準，由市發展改革部門盡快牽頭明確。發揮產業引導人口分布作用。制定相應指導意見，建議輸出區發揮資源和產業集中優勢，輸入區發揮土地環境等優勢，引進輸出區適宜的優勢產業，在輸入區形成產業園區或產業帶，帶動舊城區的人口疏散和輸入區的發展建設。