運(yùn)動(dòng)式治理常規(guī)化的特征、原因及其后果

馬紅光

摘 要：地方政府駐京辦事處自改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)歷多次以運(yùn)動(dòng)式治理方式進(jìn)行的整頓，其整頓實(shí)踐顯示，運(yùn)動(dòng)式治理已是一種常規(guī)化的政府治理方式，表現(xiàn)出程式化和不規(guī)則的周期性特征。路徑依賴以及有限的治理資源是導(dǎo)致運(yùn)動(dòng)式治理常規(guī)化的重要原因。駐京辦的整頓過(guò)程以及影子駐京辦的存在與合法駐京辦的選擇性職能實(shí)踐表明，常規(guī)化的運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)現(xiàn)了工具性達(dá)成，但卻疏于目標(biāo)性達(dá)成，致使治理成效下降。因此，這種治理機(jī)制亟需改善。

關(guān)鍵詞：運(yùn)動(dòng)式治理；常規(guī)化；駐京辦；政府治理；治理成效

中圖分類號(hào)：D630.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2016）11-0032-05

近年來(lái)學(xué)界對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的討論大量出現(xiàn)。[1] 運(yùn)動(dòng)式治理的最大特點(diǎn)是暫時(shí)叫停原科層制常規(guī)過(guò)程，以政治動(dòng)員過(guò)程替代之，以便超越科層制度的組織失敗，達(dá)到糾偏、規(guī)范邊界的意圖。[2] 以此看，運(yùn)動(dòng)式治理的運(yùn)作方式有別于科層常規(guī)機(jī)制。目前一般多傾向認(rèn)為它是一種非常規(guī)的治理，在運(yùn)作方式上具有明顯的非制度化、非常規(guī)化和非專業(yè)化特征。[3][4] 這些看法提供了洞見(jiàn)，不過(guò)對(duì)現(xiàn)實(shí)治理的認(rèn)識(shí)并不全面。孤立地看不同的治理事件，運(yùn)動(dòng)式治理是非常規(guī)化的。但若持一種聯(lián)系的動(dòng)態(tài)的整體視角，或許會(huì)發(fā)現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式治理已成為應(yīng)對(duì)危機(jī)的一種常規(guī)化機(jī)制。那么，運(yùn)動(dòng)式治理常規(guī)化的特征、原因及其后果就成為深入理解政府治理不能不回答的問(wèn)題。本文以地方政府駐京辦事處（以下簡(jiǎn)稱駐京辦）的整頓為例，對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行集中探討。

一、常規(guī)化整頓的形成及其特征

駐京辦經(jīng)歷的最近一次整頓發(fā)生在2010年，這是一場(chǎng)典型的運(yùn)動(dòng)式治理。整頓的直接起因是輿論的催化。在多家媒體的報(bào)道中，駐京辦飽受詬病，如“三不管”“跑部錢進(jìn)”、權(quán)力尋租、腐敗多發(fā)等。集中式的報(bào)道使外界從揭發(fā)個(gè)別問(wèn)題蔓延到對(duì)駐京辦機(jī)構(gòu)的存疑，“駐京辦問(wèn)題”被放大化了。幾乎一邊倒的社會(huì)輿論引起體制內(nèi)的關(guān)注，發(fā)現(xiàn)駐京辦事機(jī)構(gòu)存在諸多問(wèn)題，遂要求對(duì)各省市縣及政府職能部門等所有政府駐京辦進(jìn)行集中的清理規(guī)范。從整頓起因看，它符合運(yùn)動(dòng)式治理啟動(dòng)的條件，即當(dāng)某一重大事件暴露出官僚體制常規(guī)機(jī)制的嚴(yán)重弊病時(shí)，當(dāng)權(quán)者會(huì)啟動(dòng)這種治理機(jī)制。[2]

正式啟動(dòng)的標(biāo)志是國(guó)務(wù)院辦公廳在2010年1月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范各地政府駐北京辦事機(jī)構(gòu)管理的意見(jiàn)》，該文件先是傳達(dá)至各省級(jí)政府主管部門，然后在各省轄區(qū)內(nèi)動(dòng)員執(zhí)行。所有相關(guān)部門暫停原來(lái)的工作節(jié)奏，工作重心一時(shí)皆集中于此。整體而言，整頓主要經(jīng)過(guò)了摸底清查、清理規(guī)范、檢查驗(yàn)收三個(gè)階段。第一階段是摸底清查，由各省、自治區(qū)、直轄市政府辦公廳將轄區(qū)內(nèi)駐京辦類型和數(shù)量清查后報(bào)于國(guó)管局。清查方式是按照科層制層層上報(bào)的做法，先由縣級(jí)政府將是否已設(shè)置駐京辦（包括性質(zhì)、編制、資產(chǎn)等情況）登記在冊(cè)，上報(bào)地市級(jí)政府，后者再將本轄區(qū)內(nèi)情況上報(bào)，匯總于省級(jí)政府辦公廳，然后通報(bào)于國(guó)管局。第二階段是清理規(guī)范，對(duì)已設(shè)立的地市級(jí)駐京辦，派出地政府辦公室要向省級(jí)政府報(bào)批，經(jīng)其批準(zhǔn)后予以保留。報(bào)批材料主要是陳說(shuō)保留駐京辦的理由以及制定加強(qiáng)管理的措施，確因工作需要者，給出合理的證據(jù)，即可保留。對(duì)已設(shè)立的縣級(jí)政府駐京辦和政府職能部門駐京辦，統(tǒng)一要求在六個(gè)月內(nèi)一律撤銷，其人、財(cái)、物由派出地政府進(jìn)行安置。第三階段是檢查驗(yàn)收，主要是對(duì)責(zé)令撤銷的駐京辦到期有無(wú)撤銷進(jìn)行核實(shí)檢查，防止變相存在。最后各省將清理狀況上報(bào)國(guó)管局，集中整頓遂告結(jié)束。

那么，此次駐京辦整頓究竟是不是常規(guī)化的治理呢？如果只單純地觀察以上整頓過(guò)程，難下定論。但是若在兩個(gè)問(wèn)題上做進(jìn)一步考察，就會(huì)得出肯定的回答。

第一個(gè)問(wèn)題是針對(duì)駐京辦的運(yùn)動(dòng)式治理是只出現(xiàn)了這一次，還是不止一次地重復(fù)出現(xiàn)？如果只出現(xiàn)一次，比較容易得出治理是非常規(guī)化的結(jié)論。因?yàn)槌Ｒ?guī)化的基本含義在數(shù)量上的表現(xiàn)不是短暫的“一次”，而應(yīng)是沿襲多次的發(fā)生。回答這個(gè)問(wèn)題需要回溯駐京辦的發(fā)展歷程。1980年后，各地方政府紛紛自行設(shè)立了駐京辦，由于缺乏統(tǒng)一管理，呈現(xiàn)出混亂無(wú)序的局面。這一局面在1988年初受到中央的關(guān)注和批示。于是，國(guó)務(wù)院辦公廳于該年6月下發(fā)《關(guān)于對(duì)駐京辦事處嚴(yán)格審批和加強(qiáng)管理的通知》，要求對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的駐京辦事機(jī)構(gòu)，各省區(qū)市在年內(nèi)認(rèn)真進(jìn)行一次清理，不符合規(guī)定的辦事機(jī)構(gòu)要限期撤銷。[5] 1990年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳對(duì)駐京辦事機(jī)構(gòu)的清理整頓再次發(fā)文：“目前，二十七個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人民政府已向國(guó)務(wù)院辦公廳報(bào)送了材料。據(jù)上報(bào)材料統(tǒng)計(jì)，辦事機(jī)構(gòu)有309個(gè)。省市區(qū)人民政府決定撤銷79個(gè)，其余要求繼續(xù)保留。”保留者要補(bǔ)辦報(bào)批手續(xù)，要求“決定撤銷的駐京辦事機(jī)構(gòu)，從接到通知之日起，應(yīng)在三個(gè)月內(nèi)撤銷機(jī)構(gòu)，撤回人員。今后，各地未經(jīng)國(guó)務(wù)院或北京市人民政府批準(zhǔn)，一律不得自行批準(zhǔn)在京設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)。設(shè)立駐京辦事機(jī)構(gòu)的范圍原則上不再擴(kuò)大。”[6]122 整頓過(guò)程基本是先發(fā)文，后清查上報(bào)，再執(zhí)行撤銷。限期集中整頓過(guò)后，保留下來(lái)的230家駐京辦重回常規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)軌道。另一方面的情形則是，地方政府新設(shè)駐京辦的數(shù)量越來(lái)越多，機(jī)構(gòu)不斷膨脹。到2003年，登記在冊(cè)的各級(jí)駐京辦已達(dá)627家。[6]54 此外還有為數(shù)不少的未登記設(shè)立的駐京辦。隨著駐京辦規(guī)模增加，加上監(jiān)管的難度，管理不規(guī)范的現(xiàn)象又突顯出來(lái)，于是，駐京辦經(jīng)歷了再一次清理整頓。最近的一次整頓就是前文述及的2010年的清理規(guī)范。

縱觀歷次整頓，采取的方式大同小異，區(qū)別主要是涉及規(guī)模不同，具體的政策規(guī)定不同。如果將駐京辦在改革開(kāi)放以來(lái)的30余年發(fā)展中遭遇的整頓聯(lián)系起來(lái)看，就可以發(fā)現(xiàn)，相同的治理方式一而再再而三地出現(xiàn)。每隔一段時(shí)間，當(dāng)機(jī)構(gòu)膨脹、管理失范等問(wèn)題積聚到一定程度，駐京辦便會(huì)經(jīng)歷一次整頓，且都是運(yùn)動(dòng)式的。這種周期性的治理實(shí)踐無(wú)疑是運(yùn)動(dòng)式治理成為常規(guī)化治理方式的一種表現(xiàn)。

第二個(gè)問(wèn)題涉及治理對(duì)象的主觀認(rèn)知和行為反應(yīng)。當(dāng)事人對(duì)這種打斷日常工作節(jié)奏、自上而下的動(dòng)員式整治是感到突然、陌生和不適應(yīng)，還是駕輕就熟、應(yīng)付自如，對(duì)即將到來(lái)的舉動(dòng)很清楚，對(duì)未來(lái)行為有明確的預(yù)期？常規(guī)化的表現(xiàn)應(yīng)是后者，事實(shí)也是如此。工作多年的F駐京辦主任說(shuō)，“那次整頓（2010年）不是什么新鮮事，以前有過(guò)好幾次。這個(gè)圈子的人（其他駐京辦）都知道。就是上面發(fā)文件，突擊清理。該查的查，該報(bào)的報(bào)。查完報(bào)完，也就規(guī)范了。接下來(lái)做什么？接著就是正常上班嘛。沒(méi)什么不適應(yīng)的，習(xí)慣了，做法都知道是這么一個(gè)路子，很熟悉了。上面要求整頓，讓六個(gè)月完成，我們就積極配合。其他工作先放下，得先盡快地完成這件事。以后可能還會(huì)有（整頓），這是一段一段的，有問(wèn)題了，就整頓嘛。”①雖然運(yùn)動(dòng)式治理不是日常的例行公務(wù)，但在他們看來(lái)，這種方式也是政府內(nèi)部的例行工作方式，只不過(guò)是運(yùn)用的間隔時(shí)間長(zhǎng)一些。什么時(shí)候會(huì)啟動(dòng)治理是不確定的，但當(dāng)出現(xiàn)重大問(wèn)題時(shí)會(huì)運(yùn)用這種治理方式又是確定的。在他們的思維邏輯中，運(yùn)動(dòng)式治理不再是外生的手段，而是體制用以解決問(wèn)題的慣用方式，甚至成了沿襲不變的固定做法，這也預(yù)示著類似的整頓在以后的某個(gè)時(shí)間還會(huì)出現(xiàn)。隨著運(yùn)動(dòng)式治理編織進(jìn)官僚體制的日常工作節(jié)奏，運(yùn)動(dòng)式治理也常常表現(xiàn)出了更為頻繁、常態(tài)的特點(diǎn)。[2] 因而從當(dāng)事人對(duì)整頓的反應(yīng)看，用于駐京辦整頓的運(yùn)動(dòng)式治理也已然常規(guī)化。

綜合以上兩個(gè)問(wèn)題的分析可以看出，2010年的駐京辦整頓實(shí)際是一次常規(guī)化的治理。由其整頓實(shí)踐可將運(yùn)動(dòng)式治理常規(guī)化的特征歸納如下：

首先，具體到一次整頓而言，這種治理從過(guò)程看具有明顯的程式化特征，有著規(guī)定的流程和固定的行為模式，主要是依靠政府機(jī)構(gòu)通過(guò)行政常規(guī)程序即層層下達(dá)和上報(bào)的科層程序在規(guī)定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行集中治理。一般是整頓伊始，上級(jí)發(fā)文，確定治理目標(biāo)，劃定相應(yīng)責(zé)任，設(shè)定期限完成；然后是層級(jí)式全面動(dòng)員，從上到下層層遞解下達(dá)任務(wù)和要求；接著是具體執(zhí)行，各級(jí)相關(guān)部門依循慣例，應(yīng)對(duì)嫻熟，在此期間，原來(lái)按部就班的日常工作節(jié)奏被暫停，皆聚焦于治理問(wèn)題高速運(yùn)轉(zhuǎn)；最后將治理結(jié)果層層上報(bào)。其次，整體而言，這種治理呈現(xiàn)出不規(guī)則的周期性特征。在駐京辦自改革開(kāi)放以來(lái)的整個(gè)發(fā)展歷程中，它們?cè)诿看沃卫硇袆?dòng)過(guò)后便復(fù)歸平靜，回到例行化的日常工作軌道，然后各地駐京辦自行其是的發(fā)展又逐漸導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹，問(wèn)題橫生，錯(cuò)綜混亂，再次出現(xiàn)無(wú)序化的狀態(tài)。當(dāng)其消極影響溢出了邊界，積久成弊，引起體制內(nèi)或體制外的關(guān)注，于是又將開(kāi)始一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)式整頓治理，既為體制約束自身，也為回應(yīng)外部輿論。這種狀況周而復(fù)始，使駐京辦陷于問(wèn)題出現(xiàn)——集中整治——問(wèn)題再出現(xiàn)——再集中整治的周期性循環(huán)治理之中。雖然產(chǎn)生問(wèn)題時(shí)會(huì)運(yùn)用這種方式進(jìn)行治理是確定的，但每次治理之間的間隔時(shí)長(zhǎng)是不確定的，這又使周期性特征表現(xiàn)出不規(guī)則性。

二、運(yùn)動(dòng)式治理常規(guī)化的原因

運(yùn)動(dòng)式治理被認(rèn)為有極強(qiáng)的動(dòng)員能力和突變能力，是突破科層官僚常規(guī)做法的治理機(jī)制。[2] 然而在實(shí)踐中，這種治理自身也走入了常規(guī)化的軌道。之所以如此，主要是因?yàn)槭艿铰窂揭蕾嚭陀邢薜闹卫碣Y源的影響。路徑依賴強(qiáng)調(diào)歷史的重要性，歷史的發(fā)展軌跡制約著現(xiàn)在的選擇，“后發(fā)生的事強(qiáng)烈依賴于當(dāng)前的具體事態(tài)，而當(dāng)前事態(tài)又是此前事態(tài)的結(jié)果。”[7]“歷史表明，人們過(guò)去做出的選擇決定了其現(xiàn)在可能的選擇。”[8] 可供當(dāng)下選擇的資源可從歷史的發(fā)展進(jìn)程中取得。現(xiàn)在所擁有的，主要依賴于過(guò)去某時(shí)流行的環(huán)境和做出的決定。[9]甚而是“每一個(gè)具體的發(fā)展過(guò)程，最后都依存于以前的發(fā)展”。[10] 歷史的影響在這里具體體現(xiàn)為，在面對(duì)當(dāng)下的難題選擇解決方式時(shí)，人們會(huì)受慣習(xí)的影響往回看，看是否有過(guò)相同或相似的應(yīng)對(duì)之策，這是一種低成本的選擇。如果在既往制度環(huán)境下存在的可以選擇的治理資源是有限的，甚至是唯一的，那么這種已有的選擇就會(huì)在后續(xù)的發(fā)展路徑中被鎖定。慣性的力量會(huì)讓這一選擇不斷自我強(qiáng)化，使其在后發(fā)事態(tài)中屢屢出現(xiàn)，久而久之，就會(huì)內(nèi)化于行動(dòng)主體的習(xí)慣性行為中，從而成為一種常規(guī)化的行為方式。

那么，面對(duì)駐京辦問(wèn)題，有哪些治理資源可供選擇呢？國(guó)家治理方式和政策工具的選擇都受制于本國(guó)治理資源的存量和結(jié)構(gòu)。[11] 我國(guó)目前已有的治理資源只有兩種，即政府科層常規(guī)機(jī)制治理和通過(guò)政治動(dòng)員的運(yùn)動(dòng)式治理。科層制是現(xiàn)代政府的基本組織形式，其主要特征是采取縱向的等級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)，制定明確的規(guī)章制度，實(shí)行專業(yè)化分工，遵循標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)作程序處理事務(wù)。[12] 也即各安其位、各司其職、按部就班的循規(guī)辦事，因而它是一種常規(guī)治理機(jī)制。在國(guó)家治理中，科層制是確保中央權(quán)威和中央意志、政令自上而下貫徹的制度安排。然而，科層制不是萬(wàn)能的，它也有弊端，諸如惰性僵化、繁文縟節(jié)、信息不對(duì)稱、反應(yīng)遲鈍、低效、監(jiān)督成本高等，兼之現(xiàn)實(shí)環(huán)境的復(fù)雜性，使得并非所有事務(wù)都能通過(guò)常規(guī)機(jī)制進(jìn)行有效的治理。面對(duì)其無(wú)法解決的問(wèn)題，突破科層制，運(yùn)用政治動(dòng)員的運(yùn)動(dòng)式治理成為實(shí)踐中的替代選擇。這種治理的基本做法是打斷科層制的常規(guī)工作節(jié)奏，代之以自上而下的政治動(dòng)員，集中資源和注意力在短期內(nèi)將中央的意圖和信號(hào)傳遞到各個(gè)相關(guān)部門，進(jìn)行針對(duì)性很強(qiáng)的突擊治理。之所以如此，是因?yàn)樵谙录?jí)服從上級(jí)、地方服從中央和向上負(fù)責(zé)的權(quán)威體制中，上級(jí)掌握著權(quán)力和資源，具有政治動(dòng)員的能力，在面對(duì)特定社會(huì)情境時(shí)，他可以跳出常規(guī)的行政程序，采用政治動(dòng)員的方式強(qiáng)制性的集結(jié)資源執(zhí)行自身意圖，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。因此，整頓駐京辦有兩種選擇，也就是要么采用科層常規(guī)機(jī)制，要么選用運(yùn)動(dòng)式治理。鑒于駐京辦機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多過(guò)濫、職能定位不準(zhǔn)確、監(jiān)管不健全等問(wèn)題是在其按部就班的常規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)中自行發(fā)展產(chǎn)生的積習(xí)已久的弊病，久不得解源自科層體制的惰性和慣性，對(duì)其選用常規(guī)機(jī)制治理顯然是不可取的。因此，啟用運(yùn)動(dòng)式治理才能解決上述問(wèn)題。“過(guò)去有過(guò)集中的突擊整頓，上面發(fā)了話，大家都行動(dòng)起來(lái)。這次還是照著過(guò)去的做法辦。都熟悉這樣的整頓（方式），沒(méi)有別的方法，都是這么做的。”②以前“有了”“照著辦”，這體現(xiàn)的便是對(duì)過(guò)往發(fā)展軌跡的依賴。由于運(yùn)動(dòng)式治理是迄今為止政府治理資源包中除常規(guī)機(jī)制外僅有的資源，遇到常規(guī)機(jī)制不能解決的問(wèn)題，唯一能依賴的選擇就是進(jìn)行運(yùn)動(dòng)式治理。縱向地看，改革30余年的時(shí)間不算太長(zhǎng)，但劇烈的變化卻給經(jīng)歷者留下深刻的記憶。駐京辦之前整頓頻頻選用的運(yùn)動(dòng)式治理形成了一條既定的治理路徑，后來(lái)的行動(dòng)者往往會(huì)沿著這條被鎖定的路徑走下去。它成了一種無(wú)須多加思索的選擇，拿來(lái)便用，這樣的選擇要比開(kāi)辟新的路徑成本低得多。路徑依賴使人們形成了從已存在的選擇中尋求危機(jī)應(yīng)對(duì)的慣常思維。在治理資源有限導(dǎo)致選擇是唯一的情況下，受其影響，每逢問(wèn)題顯現(xiàn)，運(yùn)動(dòng)式治理便會(huì)從治理資源包中被拿出啟用。它的每一次啟用也是它的一次自我強(qiáng)化，增加了在以后使用的可能性。運(yùn)動(dòng)式治理便也在這種依賴下成為一種常規(guī)化的方式。

三、運(yùn)動(dòng)式治理常規(guī)化的后果

在政府治理中，選用合適的治理工具達(dá)到其治理目標(biāo)甚為重要。政府治理工具是政府的行為方式，以及通過(guò)某種途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制。[13] 但凡用按部就班的科層常規(guī)機(jī)制不能解決的問(wèn)題，往往會(huì)動(dòng)用運(yùn)動(dòng)式治理，因?yàn)樗菓?yīng)對(duì)治理困境的有效工具。但是當(dāng)其常規(guī)化后，治理效果卻有了比較大的局限性。常規(guī)化的運(yùn)動(dòng)式治理帶來(lái)的是對(duì)工具性達(dá)成的偏重，這種治理工具順利走完自身流程，治理便告結(jié)束。治理之初面對(duì)的問(wèn)題可能并沒(méi)有得到實(shí)質(zhì)性的徹底解決，目標(biāo)性達(dá)成讓位于工具性達(dá)成。這在2010年的駐京辦整頓中有明顯的體現(xiàn)，此次常規(guī)化的整頓實(shí)現(xiàn)了工具性達(dá)成，卻未能很好地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)性達(dá)成。

首先，工具性達(dá)成。自國(guó)務(wù)院辦公廳文件下發(fā)之后，從省到縣涉及到駐京辦的有關(guān)部門被全面動(dòng)員起來(lái)按其要求，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，循著摸查登記、清理驗(yàn)收的既定節(jié)奏有序推進(jìn)。各級(jí)相關(guān)部門積極配合，文件精神由上到下層層分解和具體化，執(zhí)行結(jié)果由下到上層層上報(bào)匯總。清查出全國(guó)各地方政府及職能部門所設(shè)駐京辦971家，其中，346家地市級(jí)及以上政府駐京辦完成報(bào)批程序后予以合法保留，它們是合法的駐京辦，另外625家縣級(jí)政府駐京辦和政府職能部門駐京辦被限期六個(gè)月撤銷。[14] 六個(gè)月后這場(chǎng)整頓落下帷幕。如某省的做法如下：在國(guó)辦文件下發(fā)后，通過(guò)組織學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)文件精神，省政府辦公廳據(jù)其制定了本省要貫徹落實(shí)的實(shí)施方案，對(duì)整頓提出具體規(guī)定，要求分三個(gè)階段進(jìn)行，即3月下旬在全省內(nèi)進(jìn)行動(dòng)員部署，4月上旬至6月中旬開(kāi)展清理規(guī)范，之后到7月下旬對(duì)整頓情況進(jìn)行檢查驗(yàn)收。實(shí)施方案下達(dá)至地市級(jí)政府，然后又是進(jìn)一步細(xì)化實(shí)施方案，要求轄區(qū)內(nèi)各設(shè)有駐京辦的部門按期清理上報(bào)。“對(duì)這項(xiàng)工作都很重視，各地情況不同，有的做得快，有的做得慢，都在要求的時(shí)間內(nèi)把處理情況報(bào)上來(lái)了。”③整個(gè)治理行動(dòng)從開(kāi)始到結(jié)束進(jìn)展順利，從上而下的動(dòng)員過(guò)程頗具儀式化，程式化的流程走了一遍，整頓即告結(jié)束。從治理過(guò)程看，運(yùn)動(dòng)式治理作為治理工具被很好地予以運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)了工具性達(dá)成。

工具性達(dá)成的另一個(gè)表現(xiàn)是治理預(yù)期目標(biāo)在制度文本上的實(shí)現(xiàn)。從整頓后的上報(bào)結(jié)果看，不允許留存的駐京辦一概撤銷，規(guī)模縮減60%以上，保留下來(lái)的駐京辦的管理更加規(guī)范化，這是根據(jù)應(yīng)然的規(guī)定得出的情況。據(jù)此結(jié)果，如果說(shuō)之前管理不規(guī)范，存在機(jī)構(gòu)臃腫、定位不準(zhǔn)、職責(zé)不清、亂象叢生的現(xiàn)象，現(xiàn)在至少萬(wàn)流歸宗，又有了統(tǒng)一的文件規(guī)定。該撤銷的駐京辦要消失，該保留的駐京辦則明確了職能權(quán)限和監(jiān)管主體。在職能方面，有了與時(shí)俱進(jìn)的新規(guī)定，即承擔(dān)派出地黨委、政府委托的工作，為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)；承辦中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門交辦事項(xiàng)；配合北京市做好維護(hù)首都穩(wěn)定的有關(guān)工作；為本地區(qū)基層組織、社會(huì)組織和群眾在京活動(dòng)提供相關(guān)服務(wù)；協(xié)助流入地黨組織做好本地區(qū)在京流動(dòng)黨員的教育管理服務(wù)工作。這與整頓前的駐京辦職能有明顯不同，突出了公共服務(wù)和社會(huì)管理。在監(jiān)管方面，要求是誰(shuí)派出誰(shuí)監(jiān)管，也就是駐京辦的人、財(cái)、物主要由派出地政府負(fù)責(zé)管理。國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局主要是在黨務(wù)廉政方面負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)管理省級(jí)及經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府駐京辦。北京市政府負(fù)責(zé)地市級(jí)政府駐京辦年檢工作。通過(guò)剪除亂象，正本清源，整頓后儼然一派新秩序。然而，撤銷與規(guī)范更多是從文本上而言顯現(xiàn)的成效。如果在實(shí)踐中也能達(dá)到這些目標(biāo)，則可以認(rèn)為整頓同時(shí)實(shí)現(xiàn)了工具性達(dá)成和目標(biāo)性達(dá)成，若非如此，只能說(shuō)實(shí)現(xiàn)了前者，后者卻面臨比較大的局限。

其次，目標(biāo)性達(dá)成受困。只有通過(guò)治理做到問(wèn)題的實(shí)質(zhì)性解決，才能真正實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，也即實(shí)現(xiàn)目標(biāo)性達(dá)成。整頓駐京辦是為解決機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多過(guò)濫、職能定位不準(zhǔn)確等問(wèn)題，但經(jīng)過(guò)集中治理，這些問(wèn)題在實(shí)踐中依然存在。

表現(xiàn)之一是影子駐京辦的存在。表面上看，整頓后的駐京辦從971家減為346家，縣級(jí)駐京辦不再存在，機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多過(guò)濫的問(wèn)題似乎得以解決。然而現(xiàn)實(shí)卻非如此，具體有兩種表現(xiàn)：一是撤銷對(duì)象是掛牌的駐京辦，省級(jí)和地市級(jí)駐京辦全涵括在內(nèi)，但是縣級(jí)駐京辦則需另當(dāng)別論。因?yàn)橛胁簧俚目h級(jí)駐京辦從在京設(shè)立時(shí)起就一直未掛牌，沒(méi)有在北京市政府登記注冊(cè)，除了派出地政府和它打交道的對(duì)象，可能無(wú)人知其存在。他們?cè)谵k事需要時(shí)自稱是駐京辦，遇到檢查時(shí)則稱是公務(wù)出差；對(duì)內(nèi)是駐京辦編制，對(duì)外是出差人員。兩種說(shuō)辭，靈活地轉(zhuǎn)換身份。實(shí)與名根據(jù)需要時(shí)分時(shí)合，游走于邊界內(nèi)外得心應(yīng)手。這些駐京辦只要是派出地政府不上報(bào)，在清查中就是不存在的，也就不在整頓之列，這是一類影子駐京辦。它們基本上不受整頓的影響，活動(dòng)依舊。二是撤銷令雖已下達(dá)，但登記在冊(cè)的縣級(jí)駐京辦有無(wú)真正消失、實(shí)名皆廢是存疑的。撤銷行為帶來(lái)了實(shí)名分離。原來(lái)登記掛牌的駐京辦，不允許設(shè)立，那就不掛牌，不用其名，照行其實(shí)，搖身一變也成了影子駐京辦。“我們那個(gè)地方有個(gè)縣駐京辦，以前登記過(guò)，在（北京）市政府是有備案的，這次就被撤掉了，牌子給摘了。要問(wèn)人走沒(méi)走，當(dāng)時(shí)是走了，一段時(shí)間后又回來(lái)了，還是忙他們的那些事，名字不叫駐京辦，叫服務(wù)中心，上面有紅頭文件，不敢叫駐京辦。”④也有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管國(guó)家嚴(yán)令撤銷，一些縣級(jí)駐京辦改名為服務(wù)中心、聯(lián)絡(luò)處、會(huì)館等，仍在私下運(yùn)行。[15] 通過(guò)改頭換面跳出文件規(guī)定，不掛牌，人不變，事照做。依然在活動(dòng)的影子駐京辦表明解決機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多過(guò)濫的治理目標(biāo)并未有效的達(dá)成。

表現(xiàn)之二是選擇性的職能實(shí)踐。整頓明確了合法保留的駐京辦的新職能，尤其是增加了要強(qiáng)化公共服務(wù)和社會(huì)管理的職能。“隨著改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，保留下來(lái)的駐京辦事機(jī)構(gòu)將承擔(dān)更多的公共服務(wù)和社會(huì)管理職能，為本地區(qū)基層組織、社會(huì)組織和群眾在京活動(dòng)提供相關(guān)服務(wù)。”[16] 但在實(shí)際執(zhí)行中卻是另一番情形。提供公共服務(wù)在這些駐京辦看來(lái)是必須要說(shuō)的，這是建設(shè)服務(wù)型政府、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的大方向，若想合法地生存與發(fā)展，則不可與潮流違背；但是做與不做是可以選擇的。駐京辦在職能實(shí)踐中主要做的事仍如整頓前一樣是派出地政府的委托交辦事項(xiàng)，即政務(wù)經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)、傳遞信息、接待等。公共服務(wù)在執(zhí)行層面是邊緣化的職能。“我們（駐京辦）現(xiàn)在的工作是，按照市委、市政府的要求，與國(guó)家和北京市有關(guān)部門進(jìn)行聯(lián)系匯報(bào)，收集傳遞政府需要的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的信息，領(lǐng)導(dǎo)和政府人員有公務(wù)來(lái)京，進(jìn)行接待；還有是協(xié)助北京市做好進(jìn)京上訪人員的送返，維護(hù)首都穩(wěn)定；再一個(gè)是做好同鄉(xiāng)間的雙向服務(wù)，為在京務(wù)工和經(jīng)商人員提供維權(quán)幫助和便民服務(wù)，為到本市去的公務(wù)、經(jīng)商投資、旅游、探親人士提供咨詢和協(xié)助等。”⑤此處提及了公共服務(wù)，但它不是優(yōu)先要做的。前三項(xiàng)是硬任務(wù)，執(zhí)行的好壞直接關(guān)系到駐京辦的政績(jī)。作為地方政府的派出機(jī)構(gòu)，駐京辦主要對(duì)派出地政府負(fù)責(zé)，受其考核，能否完成其委托交辦事項(xiàng)是衡量自身政績(jī)的依據(jù)。因而，駐京辦看重的是完成這些硬任務(wù)。為來(lái)京非政府人員提供服務(wù)則是軟約束，可做可不做。不做不會(huì)減損自身利益，做了也難說(shuō)增加多少政績(jī)，但卻需要成本投入，還需承擔(dān)責(zé)任。駐京辦會(huì)采取“多一事不如少一事”的做法，若有人來(lái)找，或者提供一些幫助，或者是婉拒，讓其找其他部門。縱然有新職能規(guī)定，駐京辦的選擇卻往往是主動(dòng)完成硬任務(wù)，被動(dòng)地提供公共服務(wù)。在整頓結(jié)束后，合法駐京辦的實(shí)際履職行為在很大程度上延續(xù)著整頓前的做法。不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)其職能定位的實(shí)踐效果與強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的職能表達(dá)存在著距離，這就限制了解決職能定位問(wèn)題這一治理目標(biāo)的實(shí)質(zhì)性達(dá)成。

運(yùn)動(dòng)式治理被運(yùn)用，是因?yàn)樗鼤?huì)帶來(lái)比科層常規(guī)體制更好的治理效果。然而當(dāng)其常規(guī)化后，它只是做到了工具性達(dá)成，并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)目標(biāo)性達(dá)成。這種治理在程序和形式上大張旗鼓地全面動(dòng)員、全力配合，注意力皆集中于此，自上而下的動(dòng)員過(guò)程被放在了第一位。首要的是治理行為本身有無(wú)按著流程在規(guī)定時(shí)限內(nèi)順利進(jìn)行，各個(gè)單位有沒(méi)有按照動(dòng)員要求積極地參與配合。如果答案是肯定的，治理便告結(jié)束。治理要解決的問(wèn)題卻未能隨著集中治理過(guò)程的結(jié)束而徹底解決。治理對(duì)象在實(shí)際執(zhí)行層面以各種方式對(duì)政策安排進(jìn)行著實(shí)名分離的規(guī)避，名義上積極回應(yīng)動(dòng)員令，事實(shí)上卻可能是有所選擇的軟執(zhí)行。這使得動(dòng)員式的治理易流于儀式化、形式化，疏于實(shí)效性。工具性達(dá)成成為運(yùn)動(dòng)式治理所看重的，而目標(biāo)性達(dá)成卻退居其次，最終導(dǎo)致治理成效的下降。

結(jié)語(yǔ)

駐京辦在其發(fā)展歷程中，因問(wèn)題滋生歷經(jīng)數(shù)次整頓，每次采用的都是運(yùn)動(dòng)式治理，整體看處于問(wèn)題出現(xiàn)——集中整治——問(wèn)題再出現(xiàn)——再集中整治的循環(huán)治理之中。駐京辦人員在認(rèn)知上習(xí)慣了這種治理，視其為體制解決重大問(wèn)題的慣用方式。這些顯示通過(guò)政治動(dòng)員的運(yùn)動(dòng)式治理已成為一種常規(guī)化的治理方式，具有程式化和不規(guī)則的周期性特征。這種治理之所以常規(guī)化，是因?yàn)槭苈窂揭蕾嚨挠绊懞椭卫碣Y源的限制。在面對(duì)當(dāng)下的難題時(shí)，治理主體往往傾向于從已存在的發(fā)展軌跡中尋找對(duì)策，限于既往軌跡中已有的治理資源極其有限，運(yùn)動(dòng)式治理在歷史上被運(yùn)用的先例使其不斷被選中，久而久之，成為體制內(nèi)常態(tài)的危機(jī)應(yīng)對(duì)方式。根據(jù)駐京辦整頓限期完成的事實(shí)和影子駐京辦的存續(xù)以及合法駐京辦的職能實(shí)踐，常規(guī)化后的運(yùn)動(dòng)式治理傾向于工具性達(dá)成，而非目標(biāo)性達(dá)成。集中治理的結(jié)束取決于治理行為在規(guī)定時(shí)限內(nèi)按流程順利完成，即實(shí)現(xiàn)工具性達(dá)成，而作為治理目標(biāo)要解決的問(wèn)題卻可能仍舊存在。運(yùn)動(dòng)式治理本是應(yīng)對(duì)危機(jī)、解決問(wèn)題的一種手段，常規(guī)化卻容易使其由手段變成目標(biāo)，從而偏離真實(shí)的治理目標(biāo)，致使問(wèn)題難以得到有效解決，治理效果受到較大限制，這為政府治理提出了新的難題。為了有效應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題，這種治理機(jī)制亟需改善，探索、尋找新的治理方式是當(dāng)務(wù)之急。

注釋：

①對(duì)F駐京辦的訪談。文中涉及到的訪談對(duì)象均進(jìn)行了匿名化處理，以字母代稱，下同。

②對(duì)D駐京辦的訪談。

③對(duì)H駐京辦的訪談。

④對(duì)I駐京辦的訪談。

⑤對(duì)F駐京辦的訪談。

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