制度視域下政府生態責任完善的法制保障

劉萍

摘要：政府生態責任是現代政府的一項重要職責，其作為目標之落實，需要科學的制度創新和法制保障。從現實實踐看，政府生態責任制度創新方向是實現可持續發展、維護公眾環境利益和保障生態公正。政府生態責任完善的法律保障應著力于強化可持續發展的政府綜合決策責任，健全資源有償使用制度和生態補償制度，完善環境影響評價制度，保障公眾參與制度以及建立生態文明考核評價和多元生態行政問責制度。

關鍵詞：政府生態責任；可持續發展；法制保障；制度創新

中圖分類號：D920.4

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）11-0109-04

生態責任是當今時代各國政府為實現可持續發展戰略而承擔的一項具有重大意義的政府職責，是現代民主政治條件下，人類社會在特定發展階段的必然要求。當前，我國經濟發展與生態惡化的矛盾日益突出，資源、環境代價付出過大，生態環境形勢嚴峻。環境管理中的“政府失靈”現象之所以發生， 其根本性、基礎性原因在于制度上的缺陷，這種缺陷鮮明地表現在我國環境法律在制度設計上缺乏防止“ 政府失靈”的制度安排。強化政府生態責任的制度要求，構建防止資源環境領域里的“ 政府失靈”的法律制度，保障公共環境利益實現的制度條件，建設生態文明的目標才能最終實現。

一、制度視域下的政府生態責任檢視

政府生態責任涵蓋了生態管理責任、生態服務責任和生態恢復責任等主要責任：生態管理責任集中于對自然資源的分配責任、生態環境的保護責任和生態問題的治理責任三個層面；生態服務責任包括環保資金的投入、環保基礎設施的建設、環保決策的制定等；生態恢復責任要求政府協調經濟發展與生態環境的二律背反矛盾，對已經產生的生態環境問題積極進行恢復治理，對可能發生的生態環境問題從源頭上進行防控，實現經濟與環境、人與自然的和諧發展。[1]在生態文明時代，在責任政府的現代化背景中，政府生態責任的提出，有助于政府對生態環境的開發、保護以及對損害生態環境行為約束等進行積極的責任擔當，保證生態和諧的制度供給，積極發展生態經濟。政府生態責任是責任政府應該具有的一種本質屬性，是現代政府政治責任、倫理責任的自然延伸，并體現著政府的社會責任和經濟責任。然而這種屬性是否能夠作為“目標”加以實現卻不是必然的，需要科學的制度設計和制度創新，以確保政府環境治理真正走出“經濟片面性”、回歸“公共性”。

政府生態責任的制度設計和創新不僅要推動生態環境面的可持續，而且要保障制度層面的永續性。“所謂社會制度層面的永續所關心的重點是，在什么樣的政治結構、法令基礎、執行體系以及社會結構下，才能促成永續發展。資源生態面的永續，有必要籍社會制度面的永續來維持。”[2]而保障社會制度永續性實現與政府責任密不可分。在環境治理領域，政府生態責任的明確與合理，有助于確保環境治理的整體規劃和相應的管制措施、公共政策的正當性，從而獲得民意的認同和社會公眾的配合，保障政府的環境管理體系、措施和政策科學有效，促進政策與管制目標的實現。同時，政府生態責任制度化，有助于環境治理融入社會整體法治進程中，獲得全方位的制度支持，確保資源節約、環境保護與生態維護的有序和理性，保障生態秩序。

當前，我國制度規范中的政府生態責任存在缺失。主要表現在《環境保護法》中缺失政府環境保護中積極和消極責任規制，政府生態責任成了“空頭支票”，其他各相關的法律法規也存在諸如此類的問題。在生態環境立法中，重視政府環境管制權力，忽視政府環境指導和環境公共產品提供的服務責任；重視追究行政相對人的生態環境問責制，輕視政府環境義務和追究政府生態環境法律責任；重視政府第一性生態責任，輕視政府第二性生態責任；重視政府環境保護行政主管部門的生態責任，輕視政府負責人的生態責任。而關于政府生態責任的責任追究及問責機制規定又過于原則性并缺乏可操作性，適用性不強，無法將政府生態責任落到實處。制度規范中政府生態責任的不足和缺失影響了現行環保法律法規的正當性和有效性，需要科學的制度創新和法制保障加以完善。

二、政府生態責任制度創新方向

政府的生態責任是集合了生態危機意識、人類生存發展需要、政府價值選擇、政府工具理性的綜合系統。只有圍繞實施可持續發展戰略、維護公眾環境利益和保障生態公正所設計的政府生態責任制度創新，才能實現經濟與生態的雙贏發展。

1.實現可持續發展。可持續發展是現代政府能力的一個重要組成部分，綜合的、動態的可持續發展是政府環境責任評價的基本取向。可持續發展遵循健康的經濟發展，建立在生態可持續能力、社會公正和人民積極參與自身發展決策的基礎之上；以人類的需要得到滿足、個人充分發展和保護資源和生態環境，不對后代人的生存和發展構成威脅為目標，以經濟、環境和社會三方面的指標為衡量要求。[3]

目前，我國的經濟結構依然以高投入、高消耗、高污染的粗放式的經濟發展方式為主導，經濟增長大量依靠消耗自然資源，靠損害可持續發展為代價來維持。資源的低利用率、資源短缺與環境代價大、環境低容量之間的矛盾突出，環境透支已經成為制約我國實現可持續發展的瓶頸。解決這種生態危機離不開政府管理的基礎性作用，只有借助于作為社會和國家利益的代表—— 政府的統一協調規制，才能推動企業生產實現環境成本的最小化，化解來自于市場經濟而形成的唯利是圖本性與社會公共利益之間的矛盾。因此，政府應承擔調控作用，要從以犧牲生態環境換取經濟增長的發展方式轉向以生態環境保護優化經濟增長，以實現經濟的可持續發展。

然而，從我國的法律法規體系來看，仍然存在短期與長遠利益、局部與整體利益、經濟和環境利益、人的自我實現與環境資源價值之間的沖突，可持續發展理念是缺失的。與傳統的不可持續發展模式相對應，我國法律在某些方面加以保護的只是眼前的、局部的和直接的利益，或單項的、非綜合性的效益，特別是只顧經濟效益和單純的經濟增長指標。[4]因此，要通過法律來對環境污染、生態破壞和資源浪費的個體行為進行調節，圍繞實施可持續發展戰略設計制度。依靠完善的法律、政策體系和強有力的監督體系、社會保障體系， 并建立促進可持續發展的綜合決策機制和協調管理機制， 使經濟發展政策與生態環境的可持續發展相吻合，才能真正保障可持續發展戰略的貫徹落實。要實現這一目標，迫切需要強化政府生態職能和完善政府生態責任。

2.維護公眾環境利益。公眾環境利益作為一種公共利益，屬于公共物品，為民眾提供環境保護所需的有效的公共服務、公共物品和維護公眾環境利益是政府的責任。公眾環境利益作為政府生態責任的根本指向，是政府生態責任實現狀態的評判標準。環境利益作為社會公眾的基本生存利益，是政府責任的目標之一。由于資源和生態環境容量的有限性，從生態環境與經濟發展的規律來看，在沒有外力強制約束的情況下，環境利益的博弈易引發公地悲劇甚至生態危機，最終導致整體范圍內的生態危機和失序。在生態環境受到嚴重破環和公眾環境利益日益受到非法侵害時，政府的中心任務與職能就是承擔自身的環境責任，維護公眾的生態安全，發揮控制、引導和保障等社會管理功能。政府作為公民意志代表，一方面要通過公共環境利益的保障來實現公眾對環境安全的需求，另一方面也要體現公民履行環境責任、參與環境保護的需求，并擔負起各種環境責任。由于政府處于環境公共利益博弈的中心，其責任的明晰化與具體化是公共環境利益共同增進與實現的關鍵環節。因此，完善政府生態責任制度是增進公眾環境利益的最佳途徑，缺乏有力的政府生態環境責任制度，政府界定和實現公共利益的需求難以實現。生態問題的解決需要兩個基本條件：一是公共利益和要求；二是各機構在分別履行環境責任時要進行有效的協調合作。要做到這樣，必須有一個從公益出發而又強有力的政府。[5]

目前，各種環境破壞行為對公民環境利益構成巨大危害，公眾環境利益直接受到環境問題的影響，人們迫切需要政府承擔起對公民環境利益進行保護的責任，滿足公眾的環境利益訴求，實現社會乃至整個生態系統的公共利益。政府環境責任的存在源自對公民環境利益維護的需要。[6]然而，由于我國政府環境責任缺失，已經造成了一定程度的社會危害，損害了公眾環境利益。從私人領域來看，人民群眾生活水平的提高受到了環境惡化的嚴重影響，公眾對良好環境的訴求難以實現。從公共領域來看，生態環境問題這一公共問題的重大性和解決的緊迫性已經越來越突出，環境安全問題日益嚴峻。政府作為生態環境管理第一責任人，作為代表著全民利益的公共權力機構，對生態環境現狀惡化負有不可推卸的責任。公眾環境利益的維護需要規范人的行為，這就要求政府通過法律的控制手段來協調環境利益、經濟利益和社會利益，促進集體環境公益和重塑生態秩序。

3.保障生態公正。“公平是法律所應當始終奉行的一種價值觀。”一般認為，公平應當包含分配的公平和矯正的公平。一方面通過利益的配置對不同的個體給予不同的對待，在分配和利益的衡平中實現公平；另一方面當某些人的財產權益遭受損害后，其理應獲得相應的補償，實現對受害人的利益補償。生態文明下的公正強調生態利益要求的合理、生態分配的正義、生態享用的正當、生態權利和義務的對等、生態利用和保護的平衡、生態風險承擔的公平等。[7]政府生態責任根源于政府公共服務的職能及其公共權力，其理論基礎是環境權、社會契約、公共信托以及生態倫理，為維護政府生態責任的實質合法性，需要政府履行生態責任以保障環境公平得以實現。

當前，政府責任環境正義理念的缺失使得政府在作出環境行為和環境決策時不會主動尋求環境正義，從而加劇了地方保護主義，忽略生態環境保護。政府責任環境正義理念的缺失導致生態不公現象主要表現在：一是社會發展的區域環境不公平。西部地區在為東部發展提供能源資源支持的同時，付出了資源耗竭、生態環境破壞的巨大成本，換取了東部的發展卻得不到相應的補償。二是城市與鄉村之間的環境不公正。農村環境污染問題日益嚴重，隨著大量的污染性企業和城市生活垃圾向農村轉移，農村遭受著越來越嚴重的大氣污染、水污染、固體廢物污染以及土壤污染和土地破壞，造成農村生態環境持續惡化與脆弱化。三是由于法制不健全及政府執行力度不夠，社會發展的環境不公平還存在于不同群體之間。有相當多的利益群體，依靠大量消耗自然資源、破壞生態環境而換取經濟利益。部分利益群體享受更多生態權益，卻承受更少生態責任。污染企業在地方保護主義下存活而致居民的生態環境利益無法得到有效保障。這些生態不公迫切需要政府合理分配生態資源、協調生態利益及主持生態正義。

三、政府生態責任制度創新的法制保障

在規制政府生態責任的諸多手段中， 法律手段應是其他手段充分發揮作用的前提與基礎。基于現有制度體系和政府生態責任制度創新方向， 我國政府生態責任法律保障應著力于以下幾個方面：

1.強化可持續發展的政府綜合決策責任。經濟、社會、生態協調發展原則下生態效益、經濟效益、社會效益辯證統一于可持續發展，即實現生態持續、經濟持續、社會持續。可持續發展要求現代政府治理要更具前瞻性和戰略性，更能兼顧和平衡現在與未來的需要，不僅考慮社會范圍內的問題，而且著力經濟的可持續能力和環境的承載能力與資源的永續利用問題。政府在資源開發利用和經濟發展的同時必須把生態因素納入其視野，關注包含各種經濟活動的生態合理性，承擔生態責任。構建環境與發展綜合決策機制，一是多方參與政策制定。政府宏觀經濟政策的制定，要有環保、資源、生態部門、經濟部門和公眾共同參與，以確保生態因素能夠體現在經濟發展總體戰略、規劃和政策中。二是將環境影響評價納入綜合決策。要規范環境影響評價的內容和程序規則，完善戰略環境影響評價制度，確保環境評價單位的中立性、科學性，以增強環境影響評估的權威性。三是確立生態優先機制，解決經濟發展與生態環境保護的矛盾，從源頭上解決危害生態問題。四是對各級政府和有關部門及其領導的決策內容、程序和方式提出具有法律約束力的明確要求， 確保在決策源頭將環境保護的各項要求納入到有關的發展政策、規劃和計劃中去，實現發展與環保的一體推進。五是建構公眾參與、專家咨詢、可行性論證、合法性審查等環境行政決策程序機制。

2.健全資源有償使用制度和生態補償制度。黨的十八大報告明確提出，要建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。為實現區域與群體間的生態公平，首先，要完善資源稅費制度。按照“資源有償使用”的原則， 嚴格征收各類資源有償使用費，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益。讓污染制造者為經濟行為的不經濟性“買單”， 促使資源價格體現生態環境的價值。其次，要加強政府主導生態補償機制的管理職能。中央政府和各級政府在生態補償中要發揮主導作用，如制定生態補償政策，加強對生態補償政策的監督管理等，尤其要保障生態補償機制強大的資金支撐。最后，建立區域生態補償機制。按照“誰受益、誰補償”的原則，建立受益地區對保護地區補償的生態補償機制，實現區域環境利益的合理化分配。設立國家、省級和市縣級生態保護補償基金，通過財政轉移支付等方式，支持補償西部資源開發區因恢復和重建生態、保護生態環境而導致的財政損失，補償西部地區因為能礦資源的開發所付出的環境代價。對于城鄉之間生態不公平情況，可以通過城市反哺鄉村的方式加以補償，在可持續發展公平理念的引領下實施城鄉統籌發展。

3.完善環境影響評價制度。環境影響評價是指對規劃和建設項目實施后對環境產生的破壞作用進行分析、預測和評估，提出預防或減輕不良環境影響的對策和措施，并進行跟蹤監測的方法和制度。一方面，要針對脆弱的生態環境，建立開發利用全過程生態環境承載力評價標準體系和環境影響評價制度，使得各項規劃和具體建設項目都要經過環境影響評價。在評價內容中要加強對環境容量的評價，對環境影響程度的認定制定科學統一的標準，對大型區域開發、資源開發的評價要加強可操作性，引入公眾參與評價的程序和機制等，實行環境污染一票否決制。另一方面，要完善戰略環境影響評價制度。我國的環境影響評價制度主要限于法定應當進行環境影響評價的規劃和建設項目， 而未能將政府的其他重大環境決策、行政規章等列入戰略環境影響評價的范圍。戰略環境影響評價制度是社會可持續發展綜合決策的重要法制保障，作為優化區域和產業發展布局、結構和規模的制度手段，是經濟發展方式生態化的必然選擇。要全面保護環境和可持續地利用自然資源，實現環境與發展的綜合決策，協調與平衡當代人與當代人、當代人與后代人的利益關系， 實現多元利益主體的訴求，應將環境影響評價由建設項目層級延伸到政策與規章層級上，從環境行政決策的源頭防治環境污染和生態破壞，達到經濟效益與環境效益“雙贏”的目標，真正落實可持續發展戰略。為此，應將地方性法規、規章及相關政策也納入戰略環境影響評價的范圍，并漸次擴展到行政法規，以徹底扭轉我國環境保護領域“小范圍有序，大范圍無序”的被動局面。

4.保障公眾參與制度。黨的十八大報告明確指出，生態文明建設需要全社會的共同參與。“生態系統中越來越多的方面正變得（相互） 制衡，作為響應，社會就成立了一些新的財產權。”當生態資源和環境容量成了一種稀缺資源時，就構成一種必須認真對待的權利。[8]支持和服務公眾參與環境治理權利是政府的一項重要職責，要通過建立完備的公眾參與制度，推動公眾實質性地有效參與環境決策，保障生態治理的程序公正，以矯正環境不正義，實現環境正義。

公眾參與環境事務不僅要求有充分表達自己意見的機會，尤為重要的是公眾的主張和利益訴求能對行政決策者的決策產生實質性的影響，公眾能實質鑒定那些規定實現公共環境利益的目標和價值的過程。首先，我國應該在《憲法》中確定個體的基本環境權益， 使公眾參與環境事務與維護環境正義有法可依。其次，完善環境法基本制度。包括環境公益訴訟制度、環境知情權制度、環境教育制度。再次，完善公眾環境決策參與制度程序規制， 注重公眾參與者的代表性，鼓勵和培育環保團體參與行政決策。完善聽證制度， 增強公眾參與環境行政決策過程的論辯性，保障公眾參與決策與維護公眾環境權益的程序公正。最后，完善司法救濟制度，保障公眾參與的救濟權。當涉及公共利益的環境權益受到侵害的時候，應當使公眾能有效通過司法或行政程序，獲得補償和救濟。

5.建立生態文明考核評價和多元生態行政問責制度。黨的十八屆三中全會指出，要探索編制自然資源資產負債表，對領導干部進行自然資源資產離任審計，通過對一個地區的水資源、環境狀況、林地、開發強度等進行綜合評價，在領導干部離任時，對自然資源進行審計。因此，要建立生態文明取向的綠色GDP 考核評價體系，通過綠色GDP核算制度的推行，將其納入到地方政府領導的政績考核指標中，遏制地方政府對GDP的強大沖動， 促進經濟發展方式的根本轉變和資源的合理開發利用。嚴格實行生態破壞、環境污染成本以及水、森林等資源價值等方面的核算，經濟社會發展評價體系應包含資源消耗、環境損害和生態效益等指標。

政府環境責任問責機制是加強政府生態責任的一項重要制度保障。完善我國政府環境責任問責制度，有助于改善我國現行環境法律重政府環境管理、輕政府環境問責的情況，實現建設生態責任型政府和環境服務型政府的目標，從長遠來看，有助于推動我國政府改革，貫徹科學發展觀和落實可持續發展戰略。因此，要嚴格依照生態環境保護權責相統一原則的要求，落實承擔領導和管理責任的政府部門及其官員的生態環境保護責任。強化對政府以及相關主管部門履行其監管職責的政治性和法律性的制約與問責機制，構建政治責任、民事責任、行政責任和刑事責任的責任體系。生態問責機制必須與我國法律、行政法規相結合，要強化立法機關的政治問責機制，確保司法機關的法律問責機制，保障和維護公眾的社會問責機制，規范和加強媒體問責機制，實現多元主體問責的制度化與法制化。為了保障政府環境責任問責制度的有效實施，必須改變以往“重實體輕程序”的做法，完善問責程序，依照法定程序實施問責。

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【責任編輯：張亞茹】