政治生態視域下我國政協協商民主的創新對策探討

牟盛辰

摘要：黨的十八大和十八屆三中全會作出健全社會主義協商民主制度的戰略部署，政協作為我國唯一專事協商的政治機構，在推進社會主義協商民主發展中具有獨特優勢。然而，目前政協協商民主面臨軟法制約、主體履職能力不足、界別結構存在弊端等困境。本文從政治生態視角，聚焦政治生態場域性、動態性、程序性與開放性，提出注重處理好界別調整與界別設置、協商主體與協商能力、協商過程與成果轉化等四大關系，乃是提升政協協商民主運行機制效能的重要舉措。

關鍵詞：政治生態；政協；協商民主；創新；運行機制

中圖分類號：D627

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）11-0036-04

引言

“政治生態”的概念與邏輯源于人們對自然生態系統的體認和思辨，它強調以立體、動態的視角檢視由個人、組織、社會、區域和國家構成的宏觀“生態”系統，解構系統內諸環節之作用、各影響因子在政治系統中的定位及各因子互動對政治系統的影響。以“政治生態”詮釋民主制度的分析方法，注重“從政治與其環境的相互關系中研究政治現象的產生與發展”，[1]通過“在其內部諸組成部分得以沖突與合作為特征的互動及與外部環境的溝通中實現協同進化”，[2]探索民主制度與經濟制度、社會風俗的有機融合，在求同存異中謀求“普適性”與“本土化”的辯證統一。從政治生態視閾來看，政協協商民主是當代中國最早制度化、常態化的協商民主渠道，屬于社會主義協商民主體系的子系統，居于體系的重要生態位，它是開放的，也是動態的，與其所處的時代背景、經濟制度等外部因素進行政治資源輸入和政治信息輸出。本文從政治生態視角，立足其場域性、動態性、程序性與開放性的有機統一，以系統的方法進行整體性把握，嘗試提出創新政協協商民主機制的具體舉措，并為研究范式提供新的視角。

一、政協協商民主的價值之維

政協協商民主深植于中國革命、建設和改革實踐，汲取了傳統政治文化的“和合”基因，是社會主義協商民主體系中極具獨創性的民主形式，在面臨民主轉型與國家治理現代化雙重歷史任務的當下，擁有“其他協商民主形式不具有的巨大優勢”。通過縱向的歷時性演變和橫向的共時性比較，科學認識人民政協協商民主的歷史使命、戰略地位和獨特功能，準確把握政協協商民主作為本土性政治創造的內涵所蘊、優勢所在與發展所指，有利于厘清政協協商民主的特殊性，防止進入“普世性誤區”和“地域性局限”，[3]避免墜入全球化浪潮裹挾的“民主陷阱”。

政協協商民主是新中國與生俱來的民主形式。從歷史脈絡來看，政協協商民主承擔的歷史使命歷經了“聯合革命”到“協商建國”再到“協商治國”的深刻演變（見表1）。在民主政治發展不斷深化的時空背景下，當代議制民主的弊端日益凸顯，由于在憲政框架內協調各黨各派、各族各界的戰略任務，政協承擔起 “協商治國”的歷史使命，成為社會主義協商民主發展的重要引擎、建構現代國家治理結構的主體政治單元，有效增強了國家治理體系的開放性與平衡性，有利于營造安定有序、和諧團結的優良政治生態。

政協協商民主既是多黨政治合作的重要平臺，又是社會有序政治參與的重要渠道，還是黨政科學民主決策的重要環節，這決定了政協協商民主作為社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構的重要地位。著名的“李普塞特假設”分析了經濟發展與民主化的關聯性，提出經濟發展對民主政治的促進作用，認為人們剛脫離貧困時或許會滿足沒有政治自由的生活，而當他們富裕起來，則通常會主張更多的政治自由。[4]美國政治學家亨廷頓強調，政治穩定在根本上依賴于政治參與程度和政治制度化程度間的關系。21世紀以來，中東北非的“阿拉伯之春”迅速異化為“阿拉伯之冬”，中亞東歐的“顏色革命”很快褪去它的“耀眼”光環，“第三波民主化”夾雜的“劣質民主”與民主“回潮”驗證了亨廷頓關于發展中國家政治發展的理論：發展中國家政治不穩定的根源在于政治參與的持續擴大超越了政治體制所能承受的極限，現有政治體制不能將政治參與的訴求和行動納入制度化軌道，那么政治體系就會不穩定，導致動亂和暴力的出現。[5]英國公投脫歐這一“意外”的歷史性事件更讓我們認識到傳統代議制民主在民粹主義沖擊下的巨大局限性。當前，我國正處于社會轉型關鍵期和社會矛盾凸顯期，群眾訴求由“底線型”向“增長型”的劇變考驗著我國政治體制的創新能力，迫切需要“政治減壓閥”防止利益訴求裂變為“參與內爆”。政協協商民主以追求公共利益最大化為基礎，以擴大有序政治參與為原則，因其巨大的包容性、廣泛的代表性和顯著的社會性在中國政體中占有重要地位，又因其“亦官亦民”的組織特性使其成為聯系國家權力與社會公眾的橋梁。

政協協商民主是融合政治民主和社會民主雙重民主屬性的民主形式，具有參政議政、統一戰線、協商咨政、民主監督等多維功能。20世紀80年代，協商民主在西方學術界興起，是對選舉民主、自由主義民主與代議制民主政治體制深刻反思的結果，[6]以德國理論家哈馬貝斯為代表的學者認為應該糾正自由主義民主過于強調自由而忽視平等的傾向，主張由“以投票為中心”的選舉民主轉向“以對話為中心”的協商民主，通過對公共議題展開有效、廣泛、常態的溝通，使多元協商主體能夠通過自由平等的對話、協商參與國家治理和公共決策。西方協商民主局限于公民協商領域的“定義”，既是西方協商民主的特色，也是西方協商民主的缺點，嚴重限制了西方協商民主的發展空間。我國政協是各黨派團體和各族各界參與國是、團結民主的重要載體，目前，全國政協涵蓋8大民主黨派和無黨派人士、各主要團體，56個民族、5大宗教、34個界別，共2000多名委員，是中國政治體制中最具包容性的政治機構。在組織構成上，它既不同于西方上院或參議院，也區別于人民代表大會，是代表型協商民主的典型形態（見表2）。它由政黨、人民團體及社會精英組成，是中國各黨各團體大聯合、各界別大合作、社會精英大交流的民主實現形式，[7]有利于尋求公眾利益契合點，從而找到“全社會意愿和要求的最大公約數”。[8]

在運作方式上，與西方議會民主偏重于“議”不同，政協協商民主具有議研合一、議監一體的作用。按照界別編組的政協會議模式，打破了選舉民主的區域壁壘和行政層級，決定了政協協商民主是集思廣益、建言獻策的“融智式民主”，[7]也決定了這種民主所蘊含的監督是非對抗式的民主監督。政協能夠將協商與監督、民主與和諧融為一體，具有獨特的結構優勢和功能優勢。

二、政協協商民主運行機制的現實之困

政協協商民主已成為我國民主政治發展的重要“風向標”。然而，就其現實運行成效來看，與其肩負的“協商治國”使命存在較大差距，“形式大于內容”的現象仍較普遍，其重要政治地位與實際政治形象落差較大，尤其在制度建設上存在明顯不足，造成政協運行的現實困境。

1.軟法之弊：主動性與監督性雙重不力。政治協商、民主監督和參政議政是政協的三大基本職能，但是總體而言，由于缺乏剛性制度保障，“三在前三在先”原則的落實不盡如人意，政協委員在政治協商和民主監督這兩方面的履職主動性付之闕如，存在相當普遍的被動協商和“奉命”監督現象，致使政協協商民主運行質效大打折扣。從參政議政方面來看，雖然履職主動性稍強于政治協商與民主監督，但在議題選擇上卻有著明顯偏頗，即側重經濟發展、社會民生等方面的議題，而對重大改革戰略、重要人事任免等政治議題涉及較少。以第十屆浙江省政協第五次會議正式受理的委員提案為例，經濟類議題、社會類議題占比分別高達35%、29%，而政治議題提案僅占提案總數的8%，[9]位列提案類別末位。根據全國各級政協參政議政的有關情況判斷，可以發現浙江省政協的情況絕非個案。應該說，造成這一現象的根源在于政協運行的保障機制僅是“軟法之治”，即主要依憑政協章程、《關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》等，在法律層面，尚未出臺保障政協履職的法律性文件，在地方立法擴權的當下，關于政協運行機制保障的政策法規仍是鳳毛麟角，執政黨文件固有重要指導作用，但在嚴格意義上仍不具備法律效力，無法約束決策部門協商隨意性行為。在操作層面，政協委員雖有對國家機關和國家工作人員“建議與批評”之權，但無直接問責之權，由此，政協協商民主在現實政治生活中功能虛化亦在所難免。

2.主體之限：履職能力與履職意愿雙重不足。政協委員是政協的履職主體，委員素質直接關系政協協商民主質效，但是由于委員履職能力與履職意愿不足致使政協運行效能提升受阻。一方面，由于政協章程對于委員產生辦法的規定過于籠統，在實際推薦中又更注重候選人的社會影響力，以社會影響力來衡量其代表性，反而對其履職能力要求不高，這就導致一些雖具有較大社會影響，但是履職能力不強、履職精力不足、履職責任感較弱的人成為政協委員。此外，委員履職能力并非天然形成，還需系統培訓，而目前對于政協委員的培訓浮于形式者居多，加之目前沒有明確政協委員退出機制，以致委員履職能力不足與“出口不暢”的問題疊加，導致缺乏履職能力的“拍手”委員、精于主業而疏于履職的“榮譽”委員屢見不鮮。另一方面，委員產生過程相對封閉，一般由自上而下的協商推薦產生，缺乏自下而上的民主推薦和選舉流程。因此一些優秀人才難以通過常規渠道成為政協委員，群眾也沒有機會選擇界別代表。

3.結構之障：界別設置與界別組織問題突出。政協是我國唯一由界別組成的政治機構，可以說界別是政協的突出特色和組織優勢。然而，由于界別設置和界別組織活動遲滯于形勢發展，給政協協商民主運行效能提升帶來了挑戰。改革開放以來，新的社會階層、經濟組織大量涌現，中國社科院重大課題成果“當代中國社會階層研究”將我國社會階層劃分為“十大階層”，而自第八屆全國政協以來，政協界別已有20余年未作實質性調整，使得新生階層和組織缺少相應的直接代表，如非公經濟以外的新社會階層人士、農民工等一線代表較少。目前通行做法是將一些新利益群體及相關行業的代表人物吸收進現有界別，但由于在吸納時欠缺具體標準，“新代表人物”其所反映的界別代表性仍比較有限。地方政協基本參照全國政協的界別設置，對地方特點沒有足夠重視，以浙江為例，在外浙商基數較大，卻沒有這方面界別設置。加之現有界別界限比較模糊，它將以黨派、職業、民族等不同劃分標準的社會階層整合起來，易出現交叉重疊、重復邀請的現象，如科協和科技界、共青團與青聯相似度較高等，導致界別結構性問題更加突出。此外，政協自誕生之日起就具有濃厚的“精英色彩”，由此帶來的負面結果是：偏重行業精英，職業性界別委員平均占比由前四屆的28.1%提高到第六屆至第十屆的54.3%，[10]對于區域性和基層代表性則有所忽視，由此造成界別“民意代表度”偏差。界別組織化程度較低也是界別建設的一大痼疾，界別活動欠缺經常性組織聯系，導致界別委員難以全面、及時地反映界別群體訴求，使得界別整體優勢難以有效發揮。

三、政治生態視域下政協協商民主運行機制的創新之道

1.立足政治生態場域性，處理好界別調整與界別組織的關系，著力提高界別活動組織化水平。場域性指個體在政治參與中據其社會屬性分為“次級小社會”，在政協即以界別為基點調結構、強組織，促進運行效能提升。一是穩妥優化界別設置。以橫向包容性強、縱向代表性強為原則，與時俱進調整現有界別，提高界別設置合理性。審慎增設新界別，考慮增設中介組織、殘聯等界別，探索創設民主黨派聯合界，建議將農業農村界拓展為農業、農村和農民界。有序歸并共青團界與青聯界、科技界與科協界等相近界別。按照“上下對口、因地制宜”原則，賦予地方政協一定自主權，根據地區經濟社會發展特征靈活進行界別設置調整，如義烏商貿在全球擁有強大影響力，可嘗試設置商貿界等。二是適度調整界別結構。適當減少強勢階層委員名額，提高弱勢階層委員比例，保證各階層力量相對平衡。適當減少現職黨政領導干部和非公經濟代表比例，將界別增量向新社會階層和“兩新組織”人士傾斜，在控制教育、醫衛、經濟等界別名額的基礎上，優化內部構成，在經濟界增加金融業代表、在教育界增加民辦教育代表等，提高農民、外來務工人員等“一線委員”在農業農村界和工會界所占比例，優化特邀委員構成，提高界別委員代表性。兼顧行業性與區域性，適當平衡區域基層委員名額分配，加大向欠發達地區傾斜力度。三是著力完善界別功能。健全權責統一的界別召集人制度，充分發揮界別召集人的“龍頭”作用，完善召集人產生機制，將社會影響大、履職能力強、熱心政協事業的委員確定為界別召集人，負責組織界別活動、管理界別委員和推薦本界別換屆人選等各項事務，完善召集人業務培訓、定期述職和考核評價機制，提高界別召集人的責任意識和履職能力，提升界別組織號召力和凝聚力。創新界別履職機制，成立常設性界別聯絡室，以重點調研課題為紐帶，探索建立跨界別的項目性協同工作小組，以界別召集人會議為平臺，加強橫向聯系，建立政協領導、專委會聯系界別制度，健全界別與黨政部門對口協商機制，推動界別活動與黨政工作、政協工作相銜接，提供界別履職的經費保障，形成資源共享、優勢互補、團結協作的良性機制，提升界別組織的整體效能。

2.聚焦政治生態動態性，處理好協商主體與協商能力的關系，著力提高委員履職專業化水平。動態性指政治生態系統間及子系統間處于動態均衡狀態，故協商主體的履職能力需與政治生態系統的動態發展相適應。一是優化委員遴選機制。注重代表性與民主性，綜合量化考察提名候選人的政治素質、社會聲望、專業水平與履職能力；有序推廣“深圳經驗”，在協商邀請制的基礎上引入自薦競選制，在推薦提名階段融入選舉民主元素，增設界別群眾的民主推薦權利，完善自薦報名、資格審查、競選演講、無記名投票諸環節；探索 “二次協商”形式，即以差額比例推薦人選以備考察推薦，確保優中選優，形成協商推薦、組織推薦、群眾推薦與個人自薦相結合的委員遴選機制。探索建立“候補委員”制度，挖掘委員后備梯隊，屆中調整或換屆時政協委員優先從候補委員中產生。二是健全委員素質提升機制。創新學習培訓機制，借鑒和發展“黨委中心組”理論學習模式，在系統摸排委員專業素質、履職能力的基礎上，科學制定年度學習培訓計劃和委員“終身”培訓制度，突出培訓對象“主體”地位，變封閉式培訓為開放式教學，根據新調整委員、界別小組等的特殊需求，分層設訓、按需而補，有針對性地開展案例分析、調研考察等系列教育活動；完善明情知政機制，以經濟社會發展的重大問題、群眾關心的焦點問題為中心，建立定期“政情通報”制度，通報經濟社會發展的有關情況，采取“菜單式”的問政方式為委員明情知政創造條件，提高委員履職能力。三是構建履職考核機制。完善委員履職管理制度，實施“基礎分+獎勵分”的考核辦法，對會議考勤、調研視察、提案撰寫等作量化規定，實施委員履職承諾制度，建立委員履職檔案，實行動態跟蹤管理，探索建立委員向專委會、聯絡室述職制度；完善委員履職激勵機制，研究出臺評選優秀委員、優秀提案等創優爭先辦法，將日常統計、年底述職、履職評價和留任提拔有機結合起來，將考核結果分別向組織部門、統戰部門通報，獲得優秀等次的委員可優先推薦為下一屆委員建議人選，并將政協常委名額預留適當比例給予優秀委員連任。四是完善委員退出機制。制定委員誡勉和退出實施辦法，打通不合格委員的制度“出口”。健全委員應急退出機制，建立執法部門信息通報渠道，對出現違法行為的委員快速依程序免去其委員資格；將履職考核結果作為處理不合格委員的重要依據，引導因健康、工作等原因難以正常履職、履職能力較弱的委員主動請辭。

3.圍繞政治生態程序性，處理好協商過程與成果轉化的關系，著力提高政協協商制度化水平。程序性指政治活動要遵循規范系統的操作流程，因而要以制度建設為牽引完善政協協商民主程序。一是健全議題遴選機制。規范和優化議題形成流程，注重把握關鍵環節，在啟動階段，加強與黨政智庫的橫向聯系，全面了解經濟社會發展動態，經協商討論，擬定協商議題初稿，及時向社會通報；在調研階段，加強協商選題的整體謀劃，通過召開各黨派團體、“四套班子”秘書長聯席會議，與提案辦理“大戶”協商選題等方式完善集體選題機制，探索建立輿情匯集分析機制，形成年度協商工作計劃，進而形成協商選題報告。二是健全協商互動機制。參照全國政協“雙周協商座談會”的實踐經驗，明確發言人選的遴選標準、發言程式的整體籌劃、互動環節的系統設置、異議征集的具體流程等制度規則，增加審議、質詢、辯論等互動活動比重；以完善黨政領導出席政協協商的制度性安排為引領，推動政協協商與黨政工作相銜接；試點開展參與立法協商、預算協商的工作機制。三是健全成果轉化機制。建立承辦單位與提案方雙向溝通、對話協商機制，實施政協領導領銜督辦重點提案制度；加強與承辦單位的日常聯系和溝通銜接，持續跟進反饋問效，要求承辦單位形成提案辦理情況報告說明辦理情況，持續密切跟蹤提案辦理進展；強化聯合督查，探索建立黨委、政府、政協三方協同的協商成果督查制度，將提案辦理督查納入黨委政府督查計劃，嚴格落實整改責任，對落實不力或落實中遇到的新情況及時匯報、及時整改。完善成效評估機制，將提案辦理情況納入黨政工作目標和領導干部考核體系，建立提案方與承辦單位雙向評議制度，探索引入第三方評估機構對協商進展進行系統評估，尤其注重將政協協商與治庸問責相結合。四是健全協商運行保障。加強頂層設計，充分釋放制度活力和潛能，著力解決政協協商隨意性與形式化的“軟法”弊端。適時提升法律位階，在現有制度基礎上，制定出臺關于政協協商民主的法律法規，明確規定政協協商民主的性質定位、內容形式、程序流程等。規范內部制度，鼓勵地方黨委、政府、政協共同研究制定協商工作實施辦法，對協商議題選擇、協商活動組織、協商成果反饋等作詳細規定，重點健全界別協商、對口協商、專題協商等協商運行機制，完善政協協商民主的督辦機制與保障措施，暢通重要協商成果進入黨政決策程序的渠道。

4.優化政治生態開放性，處理好存量民主與增量民主的關系，著力提高平臺建設系統化水平。開放性指多元社會下拓寬民眾政治參與的渠道，以包容性的平臺謀求政治共識。一是強化立體協商平臺建設。完善政協全會、政協常委會、專題協商等傳統履職平臺，優化黨際協商、黨群協商、界別協商等具有政協特色的協商民主模式，根據地方特色開辟協商新渠道；加強季度協商議政會等常態化協商平臺建設，創設定期政情通報會；推動政協協商與基層協商有機復合，借鑒溫嶺民主懇談、勞資協商、行業協商等基層協商的成功經驗，著力增強政協協商的“對話”功能。二是深化開放協商平臺建設。探索在城市中心、重要商圈等人口密集區域開展“廣場議政會”的開放式協商形式，積極推動群眾參與政協協商，在高校廣泛開展“委員之辯”系列辯論活動，深入實施“委員論壇”“委員社區（農村）講堂”等基層宣講活動，通過全媒體平臺展示協商計劃、協商進度和協商成果，提高政協協商的公開性、透明度和知曉率。三是優化新興協商平臺建設。豐富網絡議政、遠程協商的形式與內涵，建立涵蓋在線提案管理系統、委員履職管理系統等的綜合網絡履職系統，開通委員之家、政協論壇等網絡互動平臺，探索建立委員與網民聯合提案機制，推動大數據應用與政協協商有機融合；拓展媒體協商參與渠道，開辟“委員訪談”“民生熱點面對面”等媒體專欄，創新“微博議政”方式，鼓勵委員、各界別和專委會開設新媒體賬號，優化現有移動App應用，使“指尖上的政協協商”成為委員履職的重要平臺、群眾參與的新型渠道。

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