新型農村社區建設中政府角色轉換探析

張璐

摘要：新型農村社區是中央政府在2006年提出的，并大力推廣的新型農村社區模式。到目前為止，新型農村建設發展已經經歷了試點、推廣和提升等階段，每個階段政府都扮演著不同的角色，起著重要的作用。文章在總結政府在新型農村社區建設過程中不同階段所扮演的角色分別為試點階段的引導者和建立者、推廣階段的掌舵者和支持者以及提升階段的服務者和協調者。

關鍵詞：新型農村社區；政府角色；發展階段

自從20個世紀80年代末期，我國進行改革開放，經濟就開始飛速發展，尤其是部分開放較早的城市早在20世紀末期已經達到歐美等發達國家水平。但是隨著經濟的不斷發展，地區之間和城鄉之間發展不平衡問題越來越凸顯出來。尤其是在我國部分農村地區，由于經濟發展相對落后，基礎建設滯后、公共服務項目匱乏：在我國達到全面小康社會之后，農民對居住、醫療、衛生以及其他生活環境要求也在增高，新型農村社區由此而產生。

新型農村社區是將原有的幾個行政村村莊或者屯子合并在一起，以節約土地，提高土地利用率和生產效率、提高農民生活水平為目的，在農民自愿加入的前體下，建立起來的有別于傳統行政村，而又與城市社區具有一定區別的新型農村社區模式。而我國新型農村社區的建設并非一種自發的發展過程，而是在政府政策引導下建設過程，所以在其建設的過程中政府部門所起到的作用至關重要。本文在對我國新型農村社區建設發展階段進行科學劃分前體下，對我國新型農村社區建設的不同階段中政府的角色進行分析。

一、新型農村社區建設發展階段劃分

新型農村建設的目的是為了滿足農民在物質、衛生以及其他生活或者精神需求，將原有城鄉之間鴻溝逐漸拉平，使其可以享受到我國經濟發展所帶來的物質與精神成果。所以這就要求在建設新型農村社區時不僅僅是將農民原有的房屋進行翻修，或者是將原來農民集中起來居住，或者是僅僅縮短原來城鄉之間的物理距離，而是營造一種與城市居民一樣的生活形態，享受相同的醫療、衛生服務，享受相同的文化、物質建設?？偠灾?，新農村社區就是要建設成為與城市居民在物質、文化與精神層面無差的生活形態。本文選取我國新型農村社區建設重要事件，依次將新型農村建設發展過程劃分為試點階段、推廣階段和提升階段。

第一，新型農村社區建設的試點階段。2006年，國務院頒發文件提出建設新型農村社區的目標要求和總體思路。2007年，在中國共產黨的第十七次代表大會上，中央將新型農村社區和現有的城市社區一并歸為城鄉社區這一范疇，這表明社區將不僅僅是出現在城市的生活形態，農村同樣可以建設社區。到2008年底，全國共批準建設304個新型農村社區建設實驗縣（區）。

第二，新型農村社區建設的推廣階段。

2009年，國務院于十日頒布文件指出：“以中心村為核心，以農村住房建設和危房改造為契機，用5年左右時間實現農村社區建設全覆蓋：“逐步實現農村基礎設施城鎮化、生活服務社區化、生活方式市民化……”。2010年審議通過的“十二五”規劃綱要強調，強化城鄉社區自治和服務功能，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體，標志著我國農村社區建設進入全面推進的新階段。

第三，新型農村社區建設的提升階段。新型農村社區建設提升階段是指在對現有新型農村社區建設的基礎上對存在的問題、建設發展中的不足等進行解決和完善，讓已經完成建設完成的新型農村社區更加完善、科學和符合地區農民發展需求。由于我國東南沿海地區、中部地區以及西部相對貧窮的地區經濟發展存在很大的區別，因此開始進行新型農村社區的準備條件不同，開始進行新型農村社區的時間不相同，現階段新型農村社區建設發展的程度也不一樣，這就造成現階段不同省市地區進行新型農村社區建設的提升階段也存在差異。

二、新型農村社區建設不同階段的政府角色

（一）試點階段的引導者和建立者

由上文敘述的新型農村社區建設發展歷程我們可以知道，在2006年到2008年這一階段全國新型農村社區的建設均是在中央政府的全力指導下，實行全國統一規劃、統一建設的方針進行在全國有能力有條件的地區率先進行試點實驗。在這一階段，新型農村建設的方向、原則、建設的目的以及建設的核心均是在中央政府的引導下完成的，農民只是新型農村社區建設的直接受益者、參與者和實施者。所以在新型農村社區建設的試點階段，政府是是扮演新型農村社區建設的方向引導者和制度的建立者。而在這一階段作為新型農村社區建設的主要實施者、參與者與受益者——農民，由于未呈見到新型農村社區建設帶來的利益，此時而定農民一般不會主動參與在新型農村社區的建設中去，他們一直是處于一種觀望的態勢，還沒有完全成為新型農村社區建設的主體。

此外，我們還應該明確在新型農村社區建設還處在試點階段時，全國新型農村建設的步伐均是在中央政府的統一指揮和安排下進行的，因此在這一建設的試點階段，我們所說的“政府”應該特指為“中央政府”。在這一階段，中央政府是新型農村社區建設的主導者，其從國家農村發展的戰略高度上對新型農村社區建設進行原則上的把握、方向上的掌舵、目標上的制定以及制度上的完善，從科學發展層面保證我國新型農村社區建設的合理性和科學性?？v觀整個階段，中央政府主要扮演兩個角色——引導者和制度建立者，具體工作為：第一，以科學發展觀為指導原則，通過國家農村發展的戰略眼光審視新型農村社區建設的未來的發展前景：第二，制定并完善新型農村社區建設的相關指導政策、法律法規以及相應的制度，總結試點地區建設過程中的經驗和教訓，引導全國各個地區積極開展新型農村社區建設試點工作。

總之，在新型農村社區建設的試點階段，中央政府首先的做好建設的引導者，正確把握建設的方向，然后在總結試點地區建設過程中的經驗和教訓的基礎上制定相應的新型農村制度的建立者。

（二）推廣階段的掌舵者和支持者

2008年底新型農村社區建設由原來的試點階段發展到全國范圍內的推廣階段，全國各個地區省市均開始進行新型農村社區建設。在新型農村社區建設的推廣階段，政府就不僅僅特指中央政府，這時期的談論的“政府”應是包括中央政府在內的各級地方政府，而在這一階段的新型農村社區的建設的過程中起到主要作用的是各級地方政府。在這一時期，各地在當地政府的帶動積極開展建設新型農村社區。此時，當地政府不僅要正確引導農民積極主動的參與到新型農村建設中去，最為重要的是在準確分析當地情況前體下，選擇最符合自身發展要求的“社區模式”進行社區建設，做好“掌舵者”。本文需要特別指出的是在新型農村社區建設的過程中，做好“掌舵者”政府中鄉鎮等基層政府的職能尤為重要。因為眾多的鄉鎮政府是我國最基層的政府機構之一，其對自身所屬行政村的經濟發展情況、土地使用情況以及人口特點等最為熟悉，對符合該地區發展的“社區模式”的把控也最有說服力。所以其是推廣階段新型農村社區建設最為重要的“掌舵者”。

在新型農村社區建設的推廣階段，政府不僅要做好社區建設的“掌舵者”，也應該做社區建設發展的支持者。這這一階段，政府可以在政策和財政上對新型農村社區建設進行支持。在政策上，主要是適當推出一些適合新型農村社區發展的政策，對有利于新型農村社區建設的項目適當給與政策傾斜。在財政上，各級政府可以適當加大對新型農村社區公益設施和組織的財政支持和投入。

總之，進入新型農村社區建設的推廣階段，農民這一新型農村社區建設的主體已經開始積極主動的加入其中，但其對如何建設、怎么建設新型農村社區還不甚了解。所以此時就需要政府部分做好建設的引導者和支持者。

（三）提升階段的服務者和協調者

對于部分新型農村社區建設發展成熟、制度建立并得到完善、社區農民素質得到極大的提高、社區建設處理良好的發展態勢，進入新型農村社區建設提升階段的地區，政府應當逐步退出社區建設的主導地位。此時，社區建設的中堅力量和主導者者應該是社區農民和社區內的各種組織。

在這一階段，新型農村社區建設的主導者應該有先前的政府轉換為進入新型社區的農民，政府也不再是新型農村的引導者、建立者、掌舵者和支持者，而是轉變為新型農村社區建設的服務者和協調者。作為新型農村社區建設提升階段的服務者，政府在這一階段的主要職責是為新型農村社區建設提供制度保障、法律法規支持、公益服務和為社區發展創造有利的外部環境。作為新型農村社區建設提升階段的協調者，政府主要是對社區發展過程中的經濟行為進行監督和管理，使得社區經濟行為正常合法進行對各級政府部門和社區之間的關系進行協調，讓各級政府與社區共同努力發展社區：協調好各種類型新型農村社區的關系，讓不同類型的社區各行其志、各司其職、協同發展、相互學習、相互促進。

三、總結

我國新型農村社區是在政府進行規劃設計、政府和社會共同給予基礎設施投入等方面的扶持引導中發展建設而來，并不是一個自然形成的過程。在這個過程中建設過程中，政府所起到的作用十分巨大。因為在新型農村社區建設的試點階段、推廣階段和提升階段中每個階段所處的形勢不同，面臨的問題也各異，所以政府部門的職能和工作重點也隨之發生變化。這就要求政府在新型農村社區建設過程中及時的轉化自身角色，做好新型農村社區建設試點階段的引導者和建立者、推廣階段的掌舵者和支持者、提升階段的服務者和協調者。只有政府能夠在新型農村社區發展過程中認清自身職能所在，及時轉換角色，才能推動新型農村社區進行合理化、科學化的建設。