優化用地保障服務的出路探析

郭勇 胡丕勇

摘 要：隨著城市化、工業化進程的快速推進，用地需求與供給的矛盾日益尖銳。如何做好土地這篇文章，切實依法做好用地保障，促進經濟社會平穩較快健康發展，成為當前國土資源系統的重大課題。首先，基于當前國內外經濟形勢的初步研判，提出縣域經濟發展的設想；然后，介紹長興縣土地要素保障的亮點做法和面臨的問題；最后，提出有序推進規劃調整完善工作，優化用地指標精細化管理，扎實推進農村土地整治項目等優化用地保障服務的政策建議。

關鍵詞：長興縣；用地保障；出路探析

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）04-0007-02

“皮之不存，毛將焉附。”土地是人類賴以生存和發展的物質基礎。隨著城市化、工業化進程的快速推進，大量建設項目的實施急需用地，而“地根”越來越趨緊，用地需求與供給的矛盾日益尖銳。如何做好土地這篇文章，切實依法做好用地保障，促進經濟社會平穩較快健康發展，成為當前國土資源系統的重大課題。本文首先基于當前國內外經濟形勢的初步研判，提出了縣域經濟發展的設想，然后介紹了長興縣土地要素保障的亮點做法和面臨的問題，最后提出了優化用地保障服務的政策建議。

一、當前形勢研判

歐洲希臘債務危機愈演愈烈，美國經濟復蘇緩慢，外圍經濟陷入低迷，我國出口導向型企業面臨困境。國內居民消費因社保不健全、消費習慣等原因，一直未能有效提振。2010年4萬億投資計劃施行后，出現了過度投資、產能過剩的現象。出口、投資、消費是拉動經濟增長的三駕馬車，出口受阻，消費不振，投資產能過剩，三駕馬車如何有效拉動經濟面臨著現實的困境。2015年年初以來，國家出臺鼓勵旅游消費計劃、人民幣主動貶值促進出口、PPP投資計劃等一系列舉措，以期拉動經濟增長。

在這大環境下，縣域經濟運行要轉變思路：加快產業轉型升級，減少對房地產業的依賴；建立以高新技術產業為縣域經濟的主導產業，并對準備上的項目“有保有壓”。如對那些關系國計民生的、事關縣域可持續發展的項目要“保”，這些項目既包括基礎設施也包括工業等生產性項目，疏通其融資渠道，給予財政扶持，使其盡快投產，盡快見效；對那些高能耗、高污染的企業，要有果斷的決心關停，大膽主動進行結構調整，為下一輪的快速發展蓄積力量。

二、案例分析

（一）研究區域概況

長興縣地處長江三角洲杭嘉湖平原，位于浙江省北部，縣域總面積1 430平方公里，人口62萬，是全國綜合實力百強縣之一。近年來，長興縣步入了發展的快車道。2014年，長興縣地區生產總值438.72億元，增長8.7%；全縣完成財政總收入70.16億元，同比增長3%；地方財政收入40.23億元，同比增長2%。

（二）用地保障服務的亮點做法

2015年是“穩增長”之年，各鄉鎮園區的發展勢頭依舊很強勁，長興縣多途徑做好用地保障工作：一是大力推進農村土地整治項目，籌集用地指標；二是全力開展“三類土地”處置和批后監管工作；三是積極穩妥實施項目供地，切實加快項目報批進度。同時，在有限的建設用地指標使用上做到了“有保有壓，重點突出”。

1.優先安排大好高產業項目及民生項目用地。在年底計劃指標安排中，長興縣積極貫徹落實“服務民生改善、服務轉型升級”戰略：安排用于新農村安置房建設的指標137畝，安排城市保障性住房新增建設用地155畝，分別占新增建設用地指標9.57%、10.82%；重點保障了天能、諾力、桐昆紡織等大好高產業項目用地，確保了項目及早投產，為促進縣域經濟社會發展奠定了基礎。

2.優化用地指標精細化管理。根據當前浙江省國土資源廳用地報批相關規則，用地指標各地類間配比需要平衡。長興縣年初重點安排了天能、諾力等重點項目用地指標，因這些項目占用耕地量少，各地類間的配比出現不平衡，因此，長興縣以中期評估為契機，適時從項目庫中選取一些耕地占比高、投資效益好、政府急需解決用地的項目，提高（下轉17頁）（上接7頁）了用地指標精細化管理水平。

（三）面臨的問題

1.年度用地指標銳減，“保發展”的壓力劇增。2015年浙江省政府切塊下達長興縣計劃指標1 514畝，指標總量小，滿足不了經濟發展的用地需求。且規劃空間不足，也制約了用地的保障能力。根據《長興縣土地利用總體規劃（2006—2020年）》，至規劃期末長興縣安排新增城鄉建設用地規模3.95萬畝，2006—2015年已經使用3萬畝，剩余0.95萬畝。土地要素的瓶頸效應凸現，嚴重制約了縣域經濟社會的發展。

2.土地低效利用問題依然嚴峻，節約集約用地任重道遠。轉而未供、供而未用及低效利用土地依然大量存在，農村宅基地一戶多宅、超占面積、“兩棲人口，兩頭占地”、亂搭亂建等現象還未從根本上得到遏制。這些問題由于政策不明晰、多方利益錯綜盤根，解決起來較為困難。如何在現有法律政策條件下妥善處理好歷史問題，加快形成健康規范的土地利用秩序，進一步提高土地利用水平，還需要積極深入探索。

三、做好用地保障服務的政策建議

（一）嚴格規劃管理，有序推進規劃調整完善工作

新一輪規劃于2010年批準實施，因項目落地的移位偏差，需進行有條件建設區和允許建設區的調整置換。目前，因新增空間已出現倒掛，規劃調整工作切換為規劃調整完善工作，即省域內統籌新增建設用地空間。通過省域統籌，優勢互補，促進縣域經濟的快速發展。

（二）扎實推進農村土地整治項目

深入開展農村土地整治工作，一方面要優化農村土地利用結構和布局，提升農業綜合生產能力，推進農村住房改造、社區公共服務和基礎設施建設，推動農村人口和村莊集聚，促進城鄉統籌協調發展；另一方面要落實城鄉建設用地增減掛鉤政策，破解建設用地保障難題的有效手段。因此，推進農村土地整治項目可以說是“一舉多得”。

（三）盤活存量用地，規范土地收儲制度

省下達指標量越來越趨緊，努力提高縣域節約集約用地水平將是今后有效緩解用地供需矛盾的重要途徑。提高縣域節約集約用地水平非“一蹴而就”，國土資源系統干部需要創新工作機制，努力探索“三類土地”處置和批后監管的新方法，深入挖掘存量用地潛力，大力拓展用地空間。同時，進一步規范土地儲備制度，優化土地融資工作，為“城市經營”提供資金保障。

（四）建立健全項目儲備制度，并適時做好項目包裝

用地需求的無限性與用地供給的有限性矛盾始終存在，為緩和矛盾，并優化產業結構升級，國土局需會同發改委、建設局等單位，對項目進行會審，根據項目的輕重緩急程度確定用地時序和用地規模，對于涉及民生的重大工程需優先安排。另外，對于一些有可能爭取省預留指標的項目，需適時進行有效包裝，爭取列入省重點項目。

“皮之不存，毛將焉附。”土地是人類賴以生存和發展的物質基礎。隨著城市化、工業化進程的快速推進，大量建設項目的實施急需用地，而“地根”越來越趨緊，用地需求與供給的矛盾日益尖銳。如何做好土地這篇文章，切實依法做好用地保障，促進經濟社會平穩較快健康發展，成為當前國土資源系統的重大課題。本文首先基于當前國內外經濟形勢的初步研判，提出了縣域經濟發展的設想，然后介紹了長興縣土地要素保障的亮點做法和面臨的問題，最后提出了優化用地保障服務的政策建議。

一、當前形勢研判

歐洲希臘債務危機愈演愈烈，美國經濟復蘇緩慢，外圍經濟陷入低迷，我國出口導向型企業面臨困境。國內居民消費因社保不健全、消費習慣等原因，一直未能有效提振。2010年4萬億投資計劃施行后，出現了過度投資、產能過剩的現象。出口、投資、消費是拉動經濟增長的三駕馬車，出口受阻，消費不振，投資產能過剩，三駕馬車如何有效拉動經濟面臨著現實的困境。2015年年初以來，國家出臺鼓勵旅游消費計劃、人民幣主動貶值促進出口、PPP投資計劃等一系列舉措，以期拉動經濟增長。

在這大環境下，縣域經濟運行要轉變思路：加快產業轉型升級，減少對房地產業的依賴；建立以高新技術產業為縣域經濟的主導產業，并對準備上的項目“有保有壓”。如對那些關系國計民生的、事關縣域可持續發展的項目要“保”，這些項目既包括基礎設施也包括工業等生產性項目，疏通其融資渠道，給予財政扶持，使其盡快投產，盡快見效；對那些高能耗、高污染的企業，要有果斷的決心關停，大膽主動進行結構調整，為下一輪的快速發展蓄積力量。

二、案例分析

（一）研究區域概況

長興縣地處長江三角洲杭嘉湖平原，位于浙江省北部，縣域總面積1 430平方公里，人口62萬，是全國綜合實力百強縣之一。近年來，長興縣步入了發展的快車道。2014年，長興縣地區生產總值438.72億元，增長8.7%；全縣完成財政總收入70.16億元，同比增長3%；地方財政收入40.23億元，同比增長2%。

（二）用地保障服務的亮點做法

2015年是“穩增長”之年，各鄉鎮園區的發展勢頭依舊很強勁，長興縣多途徑做好用地保障工作：一是大力推進農村土地整治項目，籌集用地指標；二是全力開展“三類土地”處置和批后監管工作；三是積極穩妥實施項目供地，切實加快項目報批進度。同時，在有限的建設用地指標使用上做到了“有保有壓，重點突出”。

1.優先安排大好高產業項目及民生項目用地。在年底計劃指標安排中，長興縣積極貫徹落實“服務民生改善、服務轉型升級”戰略：安排用于新農村安置房建設的指標137畝，安排城市保障性住房新增建設用地155畝，分別占新增建設用地指標9.57%、10.82%；重點保障了天能、諾力、桐昆紡織等大好高產業項目用地，確保了項目及早投產，為促進縣域經濟社會發展奠定了基礎。

2.優化用地指標精細化管理。根據當前浙江省國土資源廳用地報批相關規則，用地指標各地類間配比需要平衡。長興縣年初重點安排了天能、諾力等重點項目用地指標，因這些項目占用耕地量少，各地類間的配比出現不平衡，因此，長興縣以中期評估為契機，適時從項目庫中選取一些耕地占比高、投資效益好、政府急需解決用地的項目，提高了用地指標精細化管理水平。

（三）面臨的問題

1.年度用地指標銳減，“保發展”的壓力劇增。2015年浙江省政府切塊下達長興縣計劃指標1 514畝，指標總量小，滿足不了經濟發展的用地需求。且規劃空間不足，也制約了用地的保障能力。根據《長興縣土地利用總體規劃（2006—2020年）》，至規劃期末長興縣安排新增城鄉建設用地規模3.95萬畝，2006—2015年已經使用3萬畝，剩余0.95萬畝。土地要素的瓶頸效應凸現，嚴重制約了縣域經濟社會的發展。

2.土地低效利用問題依然嚴峻，節約集約用地任重道遠。轉而未供、供而未用及低效利用土地依然大量存在，農村宅基地一戶多宅、超占面積、“兩棲人口，兩頭占地”、亂搭亂建等現象還未從根本上得到遏制。這些問題由于政策不明晰、多方利益錯綜盤根，解決起來較為困難。如何在現有法律政策條件下妥善處理好歷史問題，加快形成健康規范的土地利用秩序，進一步提高土地利用水平，還需要積極深入探索。

三、做好用地保障服務的政策建議

（一）嚴格規劃管理，有序推進規劃調整完善工作

新一輪規劃于2010年批準實施，因項目落地的移位偏差，需進行有條件建設區和允許建設區的調整置換。目前，因新增空間已出現倒掛，規劃調整工作切換為規劃調整完善工作，即省域內統籌新增建設用地空間。通過省域統籌，優勢互補，促進縣域經濟的快速發展。

（二）扎實推進農村土地整治項目

深入開展農村土地整治工作，一方面要優化農村土地利用結構和布局，提升農業綜合生產能力，推進農村住房改造、社區公共服務和基礎設施建設，推動農村人口和村莊集聚，促進城鄉統籌協調發展；另一方面要落實城鄉建設用地增減掛鉤政策，破解建設用地保障難題的有效手段。因此，推進農村土地整治項目可以說是“一舉多得”。

（三）盤活存量用地，規范土地收儲制度

省下達指標量越來越趨緊，努力提高縣域節約集約用地水平將是今后有效緩解用地供需矛盾的重要途徑。提高縣域節約集約用地水平非“一蹴而就”，國土資源系統干部需要創新工作機制，努力探索“三類土地”處置和批后監管的新方法，深入挖掘存量用地潛力，大力拓展用地空間。同時，進一步規范土地儲備制度，優化土地融資工作，為“城市經營”提供資金保障。

（四）建立健全項目儲備制度，并適時做好項目包裝

用地需求的無限性與用地供給的有限性矛盾始終存在，為緩和矛盾，并優化產業結構升級，國土局需會同發改委、建設局等單位，對項目進行會審，根據項目的輕重緩急程度確定用地時序和用地規模，對于涉及民生的重大工程需優先安排。另外，對于一些有可能爭取省預留指標的項目，需適時進行有效包裝，爭取列入省重點項目。

參考文獻：

[1] 姜生俊，朱國駿，馬本來.稅收政策支持工業反哺農業研究[J].經濟師，2005，（10）.

[2] 劉守英.中國的二元土地權利制度與土地市場殘缺[J].經濟研究參考，2008，（31）.[責任編輯 吳高君]