關于我國機關事業單位養老保險改革推進的現狀、難點及化解之策的探討

姚露

摘 要：事業單位養老保險制度改革已經成為我國社會保障制度改革過程中的重要內容，受到我國政府乃至社會各界人士的廣泛關注。2015 年初，國務院正式頒布《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發[2015]2 號）（以下簡稱《決定》），并于2014 年10月1日起實施。該決定一經公布立刻受到社會各界的極大關注，考慮到我國事業單位養老保險制度改革的涉及面較廣，此外，改革所帶來的影響也不容小視。因此，擬就我國事業單位養老保險改革的推進現狀、改革難點以及化解對策進行一一探討。

關鍵詞：事業單位養老保險制度；推進現狀；改革難點；化解之策

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）04-0038-03

早在2008年，我國便拉開了新一輪事業單位養老保險制度改革試點計劃的序幕。2009年1月，人社部正式出臺《事業單位養老保險制度改革方案》，方案明確要求在廣東、上海、浙江、重慶、山西五省市進行改革試點工作。隨后，國務院又于2014年正式頒布《事業單位人事管理條例》，首次從立法層面對我國事業單位及其工作人員依法參加社會保險，依法享受社會保險待遇做出相關規定。2015年初，國務院發布《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出事業單位建立與企業相同的基本養老保險制度，實行單位和個人繳費的辦法，并且確定了實施事業單位養老保險改革的時間從2014年10月1日起。后續，人社部陸續出臺《關于貫徹落實〈國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定〉的通知》等一系列政策文件，進一步明確了事業單位養老保險的養老待遇計發辦法。由此可見，黨和國家政府對于改革我國事業單位養老保險制度的決心。盡管如此，我國現階段事業單位養老保險制度的改革進展仍然較為緩慢，社會各界對于《決定》方案能否切實可行解除養老金“雙軌制”提出了質疑。鑒于此，本文在分析當前我國事業單位養老保險制度改革推進現狀的基礎上，著重探討《決定》方案在實施過程中可能面臨的難點所在，并有針對性地提出完善我國事業單位職工養老保險制度改革的對策建議。

一、我國事業單位養老保險制度改革推進的現狀

在此次《決定》方案出臺前，早在2008年3月，國務院便頒布了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，決定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5個省市先行開展事業單位養老保障改革試點。各試點地區認真貫徹落實黨中央關于推動事業單位養老保險制度改革的精神，對本地區推進事業單位養老保險制度改革做出了總體部署。經過七年的改革實地實踐，5個試點省市的各項養老保障制度改革工作有序進行，取得了下述階段性成效：

（一）增強了事業單位員工的自我參保意識

目前，我國試點地區普遍實行的是由國家、單位和個人共同承擔責任的事業單位養老保險模式。如上海市現行的具體做法為：養老保險繳費由國家、單位與職工共同負擔。其中用人單位按本單位從業人員月工資總額的20%繳納基本養老保險費，職工個人按本人月工資總額的8%繳納基本養老保險費，并為職工設立個人養老金賬戶，個人繳費部分全部記入個人賬戶。該種做法改變了事業單位員工傳統的依賴國家和單位的觀念，一定程度上增強了個人的自我參保意識。

（二）有效促進了我國事業單位的人事制度改革

長期以來，我國事業單位的人事制度改革一直受到人員流動問題的困擾。各試點地區通過實施事業單位養老保險制度改革，為事業單位職工在機關、事業與企業之間的合理流動解除后顧之憂，從而有效地促進了我國事業單位人事制度改革的順利進行。

（三）推動了我國事業單位養老保險制度的社會化管理

從試點地區的實際情況來看，目前，許多改革試點地區積極探索實行社會化管理的事業單位養老保險體系。如上海市成立了專門的社會保險管理局，統籌負責社會保險體系的建設與維護工作，同時成立養老保險管理服務中心，加強養老保險的管理與經辦能力建設。事業單位養老保險社會化管理不僅能夠降低管理成本，提高管理效率，更是今后改革工作的方向和趨勢。

（四）有助于發揮我國養老保險制度的社會互濟功能

養老保險制度通過對養老基金采取統一的管理和支出模式，可以有效發揮社會保障的互助共濟功能，從而實現高效保障退休職工的基本生活目標。現階段，我國改革試點地區大都建立了事業單位養老保險基金，采取以支定收，略有結余的部分積累原則，徹底改變了傳統的事業單位養老保險基金分散在各單位的局面，有利于發揮我國養老保險制度的社會互濟功能。

二、我國事業單位養老保險制度改革推進過程中的難點

綜上所述，我國事業單位養老保險制度改革在試點推進過程中取得了一定的成效，但是也存在著一系列問題。《決定》方案的出臺有助于深化我國當前事業單位養老保險制度的改革，社會各界對此也給予了諸多期待。然而，縱觀《決定》全文，不難看出其只是規定了機關和事業單位在養老保險制度改革方面的總體框架，而對具體的細則和操作條款卻無明確的安排，這難免會給改革的順利推行帶來諸多障礙。為此，筆者接下來將著重探討在《決定》出臺的背景下，我國事業單位養老保險改革在推進過程中可能會遇到的一些難點和障礙，總結起來，主要有以下幾個方面：

（一）在統籌對象和保險范圍統一劃分的前提下未表現出地區間的實質公平

就目前而言，盡管我國已經明確提出了事業單位養老保險改革的總體框架和方案，但就具體的實施細則卻并未出臺統一的可行性措施。從以往改革的地區看，上海市將事業單位全部納入到養老保險范圍；而合肥市則將全額撥款事業單位排除在外，僅將差額事業單位和自收自支事業單位納入保險范疇；還有地方甚至出現了在同一統籌地區將正式職工納入保險范疇，而將合同制職工排除在外的現象。上述情況均會導致不同地區同類事業單位人員以及同一地區的同類事業單位人員在享受養老待遇方面存在差距，此次改革并未解決這個問題。

（二）個人賬戶空賬運行問題潛行存在，轉軌成本巨大

現階段，由于我國已進入深度老齡化社會，據相關資料統計，我國當前企業的撫養比例大概為 3∶1，而機關事業單位的撫養比例則低至 2.5∶1。機關事業單位一直實行現在現付制，個人賬戶“空賬”將養老金的支付風險轉移到了后代，形成養老金隱形的支付風險。隨著我國新增勞動力的逐年減少，退休人員的逐年遞增，這個問題會顯現。改革要坐實個人賬戶，實行基金積累制，學術界預計，一次性支付轉軌成本將需要9.1萬億，而2010年我國的財政收入總額為8.31萬億，也就意味著改革需要國家一年的財政收入來彌補，如何消化轉軌成本，是目前面臨的難點。

（三）待遇下降與福利剛性的沖突

長期以來，養老保險雙軌制的運行造成了我國機關事業單位退休金普遍高于企業退休金的二元格局，如今實行養老改革，事業單位養老保險由單位保障轉向社會保障，個人每月分別按照工資的8%和4%繳納基本養老保險費和職業年金，即相當于月工資12%用于繳費，勢必會降低事業單位工作人員的待遇，其退休后的待遇也會受到影響。然而，福利存在卻是剛性的，原本我國事業單位職工的福利就比較高，現在實行改革，待遇反而降低了，難免會產生抵觸心理。消費需求的增加、物價水平的上漲等現實問題會挫傷員工的工作積極性和工作效率。雖然《辦法》要求建立職業年金，但是職業年金如何建立，如何運行，還需要進一步解決。

（四）基金的保值增值問題

社保基金最常用的保值增值手段就是將基金存入銀行或者購買國債，收益不佳，我國證券和股票市場體制和監管也都不成熟。存款和國債利率一直低于通貨膨脹率，社保基金實際上一直處于貶值狀態。與原有的社保基金一樣，機關事業單位養老保險基金也面臨保值增值的難題。

（五）事業單位與企業養老保險制度轉移接續困難

《決定》里規定：“參保人員跨統籌范圍流動或在機關事業單位與企業之間流動，在轉移養老保險關系的同時，基本養老保險個人賬戶儲存額隨同轉移，并以本人改革后各年度實際繳費工資為基數，按12%的總和轉移基金，參保繳費不足一年的，按實際繳費月數計算轉移基金。轉移后基本養老保險繳費年限（含視同繳費年限）、個人賬戶儲存額累計計算。”但事業單位管理制度和企業管理制度的存在根本區別，如果不能出臺具體的轉移接續辦法，企事業之間養老保險制度的轉移接續勢必困難重重，由此也會導致事業單位和企業之間的人才流動受到阻礙。

三、我國事業單位養老保險制度改革的優化策略

（一）盡快完善關于事業單位養老保險的相關法律法規

在我國目前的社會主義市場經濟不斷發展，全球經濟一體化導致自由競爭加劇的情況下，社會的正常運轉和經濟的正常運行離不開完善的法律制度的保證。2011年7月的《社會保障法》并沒有包含公務員和事業單位人員養老保險實施辦法，而是授權給國務院另行規定。但由于我國養老保險制度在部分法制上的缺失，加之新政策出臺，相關的法律法規未跟上改革的步伐，會導致改革缺少法律的保障而難以順利進行大面積的推行。另外，此次養老保險制度改革作為一次社會利益的再分配，完善的法律制度能穩固改革的意志和決心，成為改革順利進行的有力保障。所以在事業單位養老保險制度的法律問題上，可以考慮盡快將事業單位養老保險加入《社會保障法》范疇，統一社會各機構部門的養老保險法律。

（二）填補改革形成的成本和財政空賬

在財政空賬的問題上我國可以借鑒瑞典、波蘭、意大利等留個國家實行的“名義賬戶制度”。名義賬戶制是現收現付制度和儲蓄制度的混合型，這種“記賬式”而非真正存儲的模式來緩解我國目前改革養老的壓力。

（三）逐步成立專門的事業單位養老保險管理機構

事業單位養老保險基金因按規定納入統一的賬戶進行管理，收支兩條線，專款專用。而事業單位養老保險基金的征繳是剛性政策，所以需要賦予事業單位養老保險機構合理的執法權，保證事業單位養老保險基金的征繳力度，確保工作的順利進行。事業單位養老金的發放應從原單位發放交由社會服務機構發放，比如銀行郵儲等機構。退休人員的管理也應該成立專門的管理部門，統一管理，減少各單位的工作量，提高工作效率。養老金的計發也要根據實時物價以及當地的工資水平進行調整，保障事業單位人員的養老水平。

（四）提高事業單位養老保險統籌水平

事業單位養老保險統籌層次低，養老金項目單一。我國機關事業單位養老保險都是地方統籌，而各地方的制度參差不齊，地方基金存儲規模小且分散。有的地方基金使用率低，財政負擔過重，而有的地方基金的使用率高，養老負擔較大，這些將導致養老保險基金貶值等風險。在改革運行過程中出現地方管理沖突。在解決這個問題的時候國家可以借鑒企業改革的辦法，逐步實現統籌互濟的社會化養老保險制度。從試點地區的實際情況來看，經濟上比較寬裕的地方，可以考慮實行省級，財力相對而言較緊張的地方，則實行市縣級統籌。

（五）職業年金制度及輔助養老保險制度的完善

職業年金的繳納應以單位繳費為主，職工個人繳費為輔。自愿存儲養老保險，常見形式為商業保險。就目前形式來看，我國商業保險存在很大的發展空間，但是我國目前的商業保險普及率還比較低，從人均持有人壽保單數量看，日本人均持有 7 張，而我國卻只有0.2張。在這種情況下，國家可以出臺政策支持商業保險的發展，支持鼓勵事業單位人員購買商業保險，提高養老金水平。

（六）完善改革配套措施

配套制度改革隨行，事業單位人事制度改革：盡快分類公益性、行政性和盈利性事業單位，對公益性事業單位人員保留事業單位人員聘任制度，對行政性事業單位人員實行公務員制度，對盈利性事業單位人員實行勞動合同制度。工資制度改革，為了提高事業單位人員的工作積極性及工作效率，可實行激勵性績效工資制度。退休制度改革，據統計，2013年我國60歲以上的老年人有2億，預計到2050年，會提高到4.87億，中國人的平均壽命也在不斷提升，所以為了應對我國即將到來的老齡化社會，我國可以采取逐步提高退休年齡的辦法，減緩我國養老負擔和壓力。

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[責任編輯 吳高君]