國家干預中經濟手段與行政手段的比較

吳雙

摘 要：國家干預是多種手段的綜合運用。經濟手段和行政手段需要合理配合，才能夠更好地實現國家干預的目標。隨著市場經濟的發展，政府的經濟干預行為的重點應轉移到以非權力手段的運用上來，經濟手段應成為經濟干預的核心。

關鍵詞：國家干預；經濟手段；行政手段；利弊

中圖分類號：F2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）04-0195-02

一、問題的提出

面對嚴重的霧霾天氣影響，世界各國政府紛紛采取了各式各樣的干預手段來應對污染。這使國家干預成為當今的一大熱門話題，其重要性毋庸置疑。下面我們來看兩個例子：

在3月15日，法國政府宣布，針對霧霾天氣，巴黎將實施機動車尾號單雙號限行措施，從而控制大氣污染。與此同時，巴黎政府鼓勵乘坐公交出行，推行公共交通免費政策。

在中國，同樣是面對大氣污染問題，南京環保部門的“重污染日應急預案”提出，一方面，實施機動車單雙號限行措施；另一方面，建筑工地嚴禁土方施工。

公共交通工具的免費政策是一種引導性機制，它并不直接規定公民的行為模式，而是利用利益吸引來達到治理污染的目的，這是經濟手段的現實體現。而機動車單雙號限行措施則不同，它是國家利用強制力，規定公民必須遵守規則，從而達到其目的，這是行政手段的實際運用。通過比較巴黎、南京兩地政府同樣面對霧霾天氣而采取的不同舉措，我們發現，巴黎政府所采取的是包括經濟手段和行政手段的綜合性治理措施，而南京市政府則采取單一的行政手段。那么，在國家干預的過程中，經濟手段和行政手段究竟有著什么樣的關系呢？我們是否又應該有所側重和取舍呢？筆者認為，國家干預經濟應當盡可能地運用非權力手段，以柔性的宏觀調控為主，從而更好地發揮市場機制的作用，維護國民經濟的平穩運行。

二、經濟法語境下“國家干預”的內涵

經濟法是“國家干預經濟的法”，李昌麒教授認為：“相對最能概括國家對社會經濟生活全部作用的詞語當屬干預一詞，因為只有‘干預一詞才能涵蓋調節、協調、調控、調制、管理以及縱橫統一等全部內容。”[1] “干預”一詞精辟囊括了國家調整社會經濟的手段，國家干預經濟可以是宏觀和微觀、指令性和指導性、剛性和柔性、公權和私權等多種形式。廣義上的法律體現了國家意志，從某種程度上來說，法律都是國家干預社會關系的手段。國家干預是一個廣泛的概念，就干預主體講，包括國家權力機關的干預、國家行政機關的干預、國家司法機關的干預以及國家授權“第三部門”所進行的干預。國家干預，主要是指作為行政機關的政府的干預，其干預的范圍又主要是指政府對社會經濟生活的干預[1]。

國家干預是指國家運用經濟政策杠桿和經濟行政管理手段對國民經濟各領域進行調整和規制的一種行為，是指政府將“有形之手”伸到經濟生活的各個領域中，表現為經濟干預（宏觀調控）和行政干預（直接管理）[2]。

首先，經濟干預（宏觀調控），是指采取經濟手段，按照經濟規律特別是價值規律辦事，并盡可能地納入法制程序，如運用稅率、價格、利率等經濟杠桿調節經濟。經濟手段也分為剛性經濟干預和柔性經濟干預。

第一，剛性經濟干預，是指國家通過行政命令的方式強制性地設定稅率、價格、利率，以達到宏觀調控的目的。這樣的方法效率高，見效快，但因為政府可能會對市場做出錯誤的判斷，因而有一定的盲目性。同時，在市場經濟條件下，經濟民主的強化又必然要求政府減少干預。所以，由于行政色彩過于濃烈，剛性經濟干預并不是國家干預的最好選擇。

第二，柔性經濟干預，是指國家為促使市場主體的經濟行為符合國家既定的目標而實施的，具有引導性而非強制性的調整方法。柔性經濟干預并不要求市場主體必須遵守一定的規范，但采取利益誘導的方式使其接受，從而達到宏觀調控的目的。廣泛應用于調節經濟活動中的行政指導就是一種非常典型的方法。

其次，行政干預（直接管理），是指由于市場機制的滯后性，為保護正常的經濟秩序和良好的經濟環境，國家有必要采取經濟行政管理手段，動用公權力管理經濟，以有效實現國家調節經濟的目標，如通過命令、禁止、撤銷、免除、確認、許可等強制性行政方法干預經濟生活。這種調整一般針對的是具體的個別的市場主體。這種干預手段是要求相對人必須服從的，屬于強制性調整。

三、經濟干預與行政干預的區別

經濟干預與行政干預被不少人相混淆，因為“經濟法中的大部分規范是要由國家各種行政機關來執行的”[3]在我國的法律體系中，大部分的法律是由行政機關執行的，如計劃、財政、稅收、銀行、海關等部門既是行政機關，同時又是經濟法的執法機關，在調節國民經濟的活動中《中國人民銀行法》《審計法》《預算法》等，以經濟法和行政法相交叉的形態出現：具行政法和經濟法的雙重屬性，一些學者稱之為經濟行政法或行政經濟法。實際上，這兩者是有很大區別的。

首先，在法律依據上，這兩者所依據的法律部門不同，這也是兩者的根本區別所在。傳統法理學思想認為，劃分不同法律部門的標準是法律規范所調整的社會關系和法律規范的調整方法。所以，不同部門法的立足點和價值取向是不同的，其調整社會關系的角度也是不同的。經濟法是社會責任本位的法，以社會整體利益為最高準則，它從經濟的角度反映了國家因素如何對市場經濟秩序發生影響，目的是兼顧大局，平衡國家利益與公民利益之間的關系。行政法是行政權力本位的法，行政權力的設置與制約是行政法的核心，主要憑借上下隸屬的行政體系，利用命令、服從的機制進行調整，從行政的角度規范行政機關如何領導和管理經濟建設。

盡管經濟干預中也存在帶有強制力的剛性經濟干預，表面上與“行政干預”有著類似之處，即都要求市場服從國家的指令，但是兩者存在著根本的區別：第一，兩者的本質不同。剛性經濟干預本質上還是經濟干預，它是通過操縱經濟杠桿來調控市場的；而行政干預則是對市場主體的直接操作。第二，對象范圍不同。剛性經濟干預的對象具有普遍性，它是針對抽象市場主體而言的，例如調整稅率，影響所有的市場主體；而行政干預則是針對具體的個別的市場主體。第三，效率不同。剛性經濟干預具有間接性，它是國家運用經濟政策和計劃，通過對經濟利益的調整而影響和調節社會經濟活動的，見效較緩；而行政干預具有直接、迅速的特點。第四，風險不同。剛性經濟干預是在政府在自覺依據和運用價值規律的基礎上借助于經濟杠桿的調節作用，有利于市場作用的充分發揮，具備較強的科學性；行政干預是國家憑借政權的力量，采取強制措施來實施的，因此存在較大的風險。

其次，在表現形式上，經濟干預的行為除了對經濟運行過程中的市場進行規制時采取直接的權力手段外，大量地采用非權力手段，如指導、預測、規劃、鼓勵、契約等。而行政干預的實施主要是單一地使用強制手段，即根據行政法規的各種權力手段，如命令、禁止、許可、強制執行、處罰等。

最后，在操作方法上，經濟干預對市場的調控是通過操作經濟杠桿來實現的，而行政干預是依靠純粹的國家強制力直接實現的。

四、經濟干預與行政干預的利弊比較

在理清了這一關系之后，我們就可以對兩者的利弊進行分析和比較了。我們還是回到文章開頭的那個案例。面對嚴重的霧霾天氣影響，國家通過一系列手段以調控經濟，從而達到治理霧霾的效果，這樣的行為無可非議。但是，其所采用的手段卻值得我們探討。巴黎政府設置“公交系統免費”的政策，實際是通過利益誘導的方式，引導民眾選擇以公交代替私家車的做法，從而實現對經濟的操縱。經濟手段與調整結果之間形成了一種自然、和諧的因果關系，沒有破壞市場秩序，充分尊重了市場規律。但是，“公交系統免費”的政策雖然尊重了市場，卻因為其調控機制的緩慢性而無法起到立竿見影的效果，需要經過較長的一段時間才能夠收到成效。

“單雙號限行”政策則是直接管理的行政手段，是利用政府這只“有形的手”對市場經濟進行行政干預。這種手段在本案例中，中國政府與巴黎政府都予以了采納。它的好處是效率高、可控性強，但缺點也是顯而易見的，那就是在一定程度上干擾了市場機制的正常運轉，侵犯了市場主體的自由，因而可能造成更為嚴重的后果。在經濟法領域，行政干預固然必不可少，但決不能以此作為出發點，指導、調節整個經濟生活和經濟關系，否則會違背經濟規律、影響市場經濟正常運行和健康發展。在舊體制下，我們國家過分強調國家意志，忽視了企業和個人等經濟主體地位及物質利益，致使行政權力高度膨脹，而私主體則成為行政的附庸。在改革開放的今天，我們需要深刻吸取歷史的教訓，千萬不要重蹈覆轍[4]。

綜上所述，經濟手段與行政手段各有利弊。優點是，前者側重于保護市場機制，后者側重于提高管理效率；缺點在于，前者見效緩慢，曠日持久，而后者則有可能破壞正常的市場經濟秩序。

五、基于中國現有國情下的選擇

我國脫胎于計劃經濟體制，直到1992年社會主義市場經濟體制才開始逐步確立。目前，我國的社會主義市場機制還不夠完善，國家正在努力使市場在資源配置中發揮決定性作用。

基于這樣的社會歷史條件，筆者認為，國家干預經濟應以經濟手段為主導方法，輔之以必要的行政手段。因為國家干預經濟是國家運用經濟政策杠桿和經濟行政管理手段對國民經濟各領域進行調整和規制的一種行為，經濟政策杠桿和經濟行政管理手段在國家干預中往往是相輔相成、不可偏廢的。中國經濟正飛速發展，效率固然重要，所以不得不使用一些必要的行政手段來調控經濟。但是，相比之下，經濟手段卻能通過調節經濟杠桿，更好地發揮市場機制的作用，兼具科學性和安全性。在我國目前這種市場機制剛剛起步的階段，尊重市場規律、保護市場機制，無疑是最為重要的。

參考文獻：

[1] 李昌麒.論經濟法語境中的國家干預[J].重慶大學學報：社會科學版，2008，（4）.

[2] 薛妮.經濟法調整方法研究[J].知識經濟，2012，（21）.

[3] [日]金澤良雄.經濟法概論[M].蘭州：甘肅人民出版社，1985：118.

[4] 曾憲義，王利明.經濟法[M].北京：中國人民大學出版社，2012：47.

[責任編輯 陳 鶴]