金融改革的進展與方向

牟善剛

目前正著力推動的各項金融改革，實際上也難以靠單兵突進取得成效，只有在適當配套政策支持下方能取得預期成效

2013年以來深化金融體制改革主要進展

1.利率市場化改革邁出實質性步伐。逐步放開金融機構利率管制。2013年7月，中國人民銀行全面放開金融機構貸款利率管制，只有存款利率上限仍存在。2014年3月，中國人民銀行放開上海自貿區的小額外幣存款利率上限，2014年6月，試點推廣至上海全境。2014年11月，中國人民銀行結合基準利率的調整，將存款利率浮動區間擴大到基準利率的1.2倍，同時簡化了存貸款基準利率的期限檔次，擴大了利率市場化定價的空間。2015年3月，中國人民銀行再次在下調基準利率的同時上調存款利率浮動區間上限，從基準利率的1.2倍上調到1.3倍。2015年10月，中國人民銀行宣布對商業銀行和農村合作金融機構等不再設置存款利率浮動上限。至此，利率市場化進程已基本完成。

建立并完善市場利率定價自律機制。2013年9月，市場利率定價自律機制成立暨第一次工作會議召開，會議通過了《市場利率定價自律機制工作指引》，繼10家銀行成為自律機制核心成員后，基礎成員數量不斷擴充，這為貸款基礎利率集中報價和發布機制的運行打下基礎。

2.完善人民幣匯率形成機制。目前推進人民幣匯率改革的目標，就是要建立以市場供求為基礎的有管理的浮動匯率制度，增強匯率雙向浮動彈性，保證匯率在合理范圍內基本穩定。

中國人民銀行按照主動性、可控性和漸進性原則，不斷完善人民幣匯率形成機制，增強人民幣匯率彈性。從整體上看，自匯率市場化改革以來，人民幣匯率雙向浮動彈性有明顯增強。2013年以來，中國銀行間外匯市場的人民幣兌外幣直接交易十分活躍，整體上降低了匯兌成本，提高了價格透明度，推動了人民幣國際化，促進了外匯市場發展，有效地服務于實體經濟。同樣，這也是推動匯率形成機制改革的重要舉措，對增強人民幣匯率彈性意義重大。

3.穩步推進人民幣資本項目可兌換。1997年亞洲金融危機和2008年全球金融危機兩次擱置了資本項目可兌換的進程，該進程近期明顯加快。一是在前期試點的基礎上將跨國公司外匯資金集中管理的試點推廣到全國，有200多家跨國公司集中管理外匯資金，這大大降低了其運營成本。二是2014年在年初試點中國（上海）自由貿易試驗區的基礎上，在全國16個地區開展外商意愿結匯試點。三是穩步實施合格境外機構投資者（QFII）、人民幣合格境外機構投資者（RQFII）和合格境內機構投資者（QDII）制度。四是大幅削減行政審批項目，資本項目下行政許可項目減少近七成，并初步建立了以登記管理為核心的外匯管理構架。五是在上海、青島等部分地區開展合格境內有限合伙人（DQLP）試點，推進資本項目可兌換。

此外，2014年4月10日，有關部門宣布開展滬港通試點。滬港通有利于促進國內資本市場發展，拓寬居民投資渠道，推動離岸人民幣市場發展。2014年5月22日，《中國（上海）自由貿易試驗區分賬核算業務實施細則（試行）》和《中國（上海）自由貿易試驗區分賬核算業務風險審慎管理細則（試行）》發布。分賬核算業務相關細則為上海自貿區投融資創新業務搭建了技術和管理平臺，既有利于促進投融資便利化，又有助于有效防范風險。

4.創新貨幣政策工具，完善貨幣政策調控。中國人民銀行創設常備借貸便利。2013年初，為了滿足金融機構期限較長的大額流動性需求，中國人民銀行創設了常備借貸便利。常備借貸便利的期限為3個月，以1-3個月操作為主，借貸對象主要是商業銀行和政策性銀行。該措施有效地完善了對中小金融機構提供流動性支持的渠道，促進了貨幣市場平穩運行。

中國人民銀行創設中期借貸便利。2014年9月中國人民銀行創設的中期借貸便利能夠既滿足穩定當前利率的要求又不至于直接向市場投放高能貨幣。從總體上看，常備和中期借貸便利較好地補充了基礎貨幣，保證了貨幣信貸和金融市場的穩定，同時為中國人民銀行使用貨幣政策手段增加了新的貨幣工具。

信貸政策支持再貸款和抵押補充貸款。2014年初，中國人民銀行新設信貸政策支持再貸款，包括支農再貸款和支小再貸款，同時創設抵押補充貸款（PSL），其目的就是以調整再貸款分類有效緩解“三農”和小微企業“融資難，融資貴”的問題。

完善央行抵押品管理框架。為了保障央行債券安全，解決中小金融機構合格抵押品不足的情況，增加市場流動性，2014年中國人民銀行在山東和廣東兩地開展了信貸資產質押和中國人民銀行內部評級試點，并將金融機構信貸資產納入抵押品范圍，完善中國人民銀行抵押品管理框架。

5.加強信貸指導，優化信貸結構。進一步完善信貸政策指導效果評估，不斷優化金融機構信貸結構，努力提高對“三農”、小微企業和棚改等國民經濟薄弱環節的貸款比例。2013年8月，中國人民銀行發布《關于建立連片特困地區扶貧開發金融服務聯動協調機制的通知》，在這些地區全面建立了服務聯動協調機制。同時加大對具有發展前景的新興產業的信貸支持力度，增加對棚戶區改造、鐵路、水利等惠及民生的基礎設施建設的信貸投放。

6.深入推進金融體系改革開放。存款保險制度取得實質性突破，風險自擔的民營銀行開始設立。2015年5月1日，《存款保險條例》正式施行。在逐步建立存款保險制度的同時，銀行對內開放和設立民營銀行的改革逐步擴大。2015年4月，首批5家試點民營銀行已全部獲準籌建。此外，為了進一步引導民間資本進入金融業，深化農信社產權改革，2014年12月銀監會發布了《參與農村信用社產權改革工作的通知》，通知要求鼓勵民間資本參與農村商業銀行增資擴股，引導其對農村信用社并購重組。

政策性銀行金融機構改革提速。2015年4月，國家開發銀行、中國農業發展銀行和中國進出口銀行的改革方案得到正式批準。這次改革的最大亮點就是首次將國家開發銀行定位為開發性金融機構，允許其完全以市場化運作來配合國家戰略，可參與開發性項目建設。

銀行業對外開放步伐加快。為了配合銀行業對外開放的需要，2014年9月《外資銀行行政許可事項實施辦法》發布，最大限度簡化行政許可程序，強化審慎監管要求，統一中外資銀行市場準入標準。2015年1月，《外資銀行管理條例》正式實施，降低了外資銀行在中國設立機構、辦理業務的門檻，減少了對外資銀行的限制，是銀行業對外開放加快步伐的一個重大突破。此外，2014年12月，內地與香港、澳門簽署了《〈內地與香港（澳門）關于建立更緊密經貿關系的安排〉關于內地在廣東與香港（澳門）基本實現服務貿易自由化的協議》，明確了廣東率先與港澳基本實現服務貿易自由化，擴大與港澳兩地金融服務業開放程度。

7.完善金融市場制度建設。2013年以來，中國證券市場基礎設施建設取得顯著成效。一是新的《證券投資基金法》于2013年6月正式實施，明確了“公開募集”和“非公開募集”的界限，將非公募基金納入法律監管范疇，進一步規范了證券投資基金活動，保護相關投資者的合法權益，促進證券市場的健康發展。二是2013年11月，證監會發布《關于進一步推進新股發行體制改革的意見》，這意味著新股IPO發行啟動了從審核制向注冊制的重大過渡，以及從單向監管向市場化的明顯轉變。三是開展優先股試點。2014年3月，《優先股試點管理辦法》正式公布，三類上市公司可以公開發行優先股，非上市公司可以非公開發行優先股。四是為了引導上市公司規范運作，降低并購重組的成本，證監會一直致力于《上市公司監督管理條例》的制定，主要包括公司治理、信息披露、并購重組等四方面內容，目前已完成起草。五是滬港通正式啟動。2014年4月，證監會正式批準開展滬港股票市場交易互聯互通機制試點。六是2014年11月《關于改革完善并嚴格實施上市公司退市制度的若干意見》發布，新一輪退市制度改革正式啟動。七是規范債券交易行為，推進多層次市場體系建設。2014年11月，非金融機構合格投資人交易平臺正式上線交易，以降低實體經濟融資成本，完善多層次債券資本市場為核心。八是《期貨公司監督管理辦法》于2014年10月正式公布，要求落實簡政放權，降低準入門檻，明確期貨公司業務范圍，完善其監管制度和相關措施，努力維護投資人合法權益。

加強外匯市場管理，推進黃金市場制度建設。推動外匯市場發展是推進匯率市場化的必然要求。2014年取消了銀行對客戶美元掛牌買賣差價浮動區間的限制，是人民幣匯率走向市場化的重要舉措。為了規范黃金租借市場的發展，降低交易成本，提高交易效率，2014年《上海黃金交易所租借業務總協議》發布，2014年9月上海黃金交易所在上海自貿區設立國際業務板塊，徹底改變黃金市場缺乏定價權的舊況。

8.推進保險業改革和制度建設。中國保險業建設并不完善，保險整體服務水平有待提高，不少民眾對保險業持有懷疑態度。在此背景下，2014年8月，國務院發布《關于加快發展現代保險服務業的若干意見》，為進一步深化保險業改革指明了方向。一是建立市場化定價機制，繼續推進費率市場化進程。二是成立中國保險資產管理業協會，協會致力于發揮市場和監管部門的紐帶作用，加強彼此溝通協調，同時制定行業標準，推動業務創新，推動保險資產管理業健康發展。三是建立并完善保險市場準入和退出機制，確保保險公司履行義務，充分保障消費者的合法權益。四是發布了《關于加強和改進保險資金運用比例監管的通知》，對保險資產進行分類，形成多層次比例監管框架，目的是強化保險公司防范風險能力，將防范化解風險放在監管工作的突出位置。五是發布了《關于加強保險消費者權益保護工作的意見》，明確了要強化保險公司主體責任，加強信息披露，完善消費者維權機制，提高消費者的保險知識和風險意識等。

深化金融體制改革中的主要問題

雖然過去兩年金融改革已取得顯著進展，但必須看到內嵌于現行經濟體制并作為其一部分存在的金融體制與傳統經濟增長方式邏輯一致，顯然并不適應目前及今后一段時間內中國經濟新常態下跨越中等收入陷阱、實施創新驅動戰略的需要；而目前正著力推動的各項金融改革，實際上也難以靠單兵突進取得成效，只有在適當配套政策支持下方能取得預期成效。

當前部分金融機構及企業等微觀主體的公司治理和內部管理機制尚不完善；利率定價機制建設有待增強，金融市場及基準利率體系建設仍有待進一步發展，利率傳導和調控機制也需繼續完善；金融機構市場退出機制、一些資源和能源等生產要素價格市場化等配套改革措施仍未到位。尤其需要注意，在存在大量軟約束部門的情況下，利率市場化可能導致與預期背道而馳的宏觀經濟效應。推進軟預算約束主體的改革是利率市場化改革的必要配套。

人民幣匯率波動不確定性增加。當前主要發達經濟體經濟增長逐步恢復，隨著市場對美聯儲升息預期的波動，資本跨境流動不確定性增加，必然對外匯供求和人民幣匯率產生較大影響。當前人民幣匯率形成機制仍存在一些問題，包括：市場化程度不高，市場決定匯率的力度不足，匯率靈活性不強，人民幣匯率波動幅度遠遠低于發達國家和新興市場國家貨幣波幅，導致貨幣政策有效性減弱等。

金融業對內對外開放水平總體還比較低。存款保險制度剛剛開始建立，激勵相容的存款保險制度還有待進一步完善。民營銀行還很少，不足以發揮以點帶面的作用。商業銀行公司治理雖然在過去多年改革中取得長足進步，但仍然問題重重。國開行面臨資金來源、資本充足壓力等問題，需加快推進改革，但目前開發性金融和開發性金融機構性質尚不清楚。進出口銀行和農發行面臨業務分類模糊、資本嚴重不足、治理結構不健全、風險補償機制缺乏等問題，解決上述問題需要動用較多的財務資源，并對現行體制做出一些調整，因而阻力較大。

下一步金融改革的主要方向

1.價格維度：推進并最終完成利率市場化改革。市場化利率定價機制是金融有效配置經濟資源的前提條件，十八屆三中全會要求“加快推進利率市場化”改革。目前，中國利率市場化改革已基本完成，進入宏觀和微觀聯動的新階段。在推進利率市場化改革的同時，應該對利率市場化的宏觀績效（總量效應和結構效應）以及不同改革發展形式（表內市場化和表外市場化）進行持續觀察和評估，這事關我們對潛在改革風險（金融危機）的研判。

2.市場維度：發展直接融資市場，培育多元金融業態。第一，發展股票債券等資本市場融資工具，提高直接融資在社會融資規模中的占比。落實十八屆三中全會“使市場在資源配置中起決定性作用”的金融市場化改革，不僅意味著價格自由浮動，還意味著價格應該在競爭性市場中自由形成。為此，要改善金融結構，提高直接融資比重，建設統一開放的多層次資本市場。

第二，鼓勵金融創新，發展普惠金融。中國經濟在新常態下持續增長，需要建立一個“統一開放、競爭有序”從而更加開放包容的競爭性金融體系，以支持實體經濟發展和培育新的增長動力。這就需要進一步開放金融體系，在適度監管的情況下鼓勵金融業綜合經營以及互聯網金融等創新活動。應該在完善負面清單管理、加強監管的前提下，加快中小金融機構的發展，建立多種所有制、多種業態和大中小型機構并存的金融體系。

3.堅持市場化導向，重構宏觀調控框架。應按照十八屆三中全會的要求，建立以財政政策與貨幣政策為主的宏觀調控體系，主要有以下幾個方面。

一是堅持不懈地逐步擴大經濟金融體系中的市場化成分。在以宏觀政策刺激經濟增長時，限制使用（軟預算約束部門）擴張性投資計劃作為刺激工具，而更多使用價格型貨幣政策工具。根據近年來中國宏觀經濟運行和調控經驗，這樣的政策組合具有正向總量效應和正向結構效應，能夠在刺激經濟增長的同時促進結構優化。

二是處理好中央與地方關系，改變長期以來側重GDP的中央對地方考核機制，在關注生產性指標的同時，更多地考慮居民收入、環境保護、科技創新、社會保障、健康安全等方面的因素。

三是提高貨幣政策獨立性，處理好貨幣政策與財政政策關系。在中國過去幾十年的某些階段中，財政因素是導致通貨膨脹的主導因素。今后的改革中，應進一步明確財政政策、貨幣政策的職能定位，完善財政部門與中央銀行之間的合作機制。此外，還應注意掌握財政資產負債真實情況，提高中央財政和地方財政透明度，切實防范財政負債隱性化的潛在風險。

4.構建貨幣政策、宏觀審慎和微觀三位一體的審慎的金融管理體制。首先，宏觀審慎管理和貨幣調控政策協調統一。雖然宏觀審慎管理和貨幣調控框架的目標與工具均不相同，前者以監管工具如資本、杠桿率、撥備等逆周期調控防范內生于金融體系順周期性的系統性風險，后者以貨幣供應量、利率等工具實現產出、就業和價格穩定目標，但兩者均具有“逆周期調控”特性。兩種逆周期調控政策若缺乏協調而同時實施，則必然彼此干擾并導致“雙邊失效”，如何協調宏觀審慎和貨幣政策呢？就是要把宏觀審慎納入貨幣政策框架，把兩組逆周期管理工具統一歸口于中央銀行，從而統一貨幣政策職能和金融穩定職能。

其次，宏觀審慎管理與微觀審慎監管互為補充。從金融危機經驗及其后的監管改革理論來看，宏觀審慎管理自上而下地關注金融體系系統性風險，微觀審慎監管自下而上地關注金融體系中單個金融機構的風險，兩者互相補充，不可或缺。更重要的是，宏觀審慎管理用以調控和緩釋系統性風險的政策工具主要是對傳統的微觀審慎監管工具進行改良和強化而來，并無本質不同。可以說，宏觀審慎是微觀審慎的升級，微觀審慎是宏觀審慎的基礎。實際上，宏觀審慎與微觀審慎是金融監管的不同層面，兩者既不能割裂也不能對立，離開任何一方都難以確保金融體系的整體穩定。所以也應該將微觀審慎與宏觀審慎有機結合起來。

當前，中國新常態下經濟下行壓力和金融機構杠桿率高企并存，這也對協調貨幣政策和宏觀審慎政策提出了更高要求。而危機后初步建立起來的宏觀審慎政策框架，實際上由分散于不同管理部門如中國人民銀行和銀監會的各種政策工具組成，彼此目標并不一致，工具使用也缺乏協調，難以有效應對新常態下宏觀經濟放緩和系統性風險積聚造成的雙重挑戰。所以，應在條件成熟時，對金融管理體制進行改革，構建貨幣政策、宏觀審慎和微觀審慎三位一體、彼此協調的新金融管理體制，唯有如此才能更好協調宏觀經濟目標和金融穩定目標。

5.完善金融監管體制，嚴肅市場紀律，鼓勵金融創新。第一，借鑒國際經驗推動監管理念由機構監管向功能監管轉變，分業監管體制向綜合經營監管體制轉變。針對當前金融綜合經營試點發展以及以理財產品、私募基金為代表的跨行業、跨市場的交叉性金融業務發展，要加強跨部門的監管協調，并盡快明確金融控股公司監管體制，同時實現對影子銀行、互聯網金融等新金融業態的有效監管。此外，對中央和地方在監管和風險處置中的權責不對稱問題，要嘗試建立中央和地方雙層監管體制，可以考慮將地方設立的非存款類金融機構和類金融組織交給地方政府監管，在條件成熟時可研究是否將地方性存款類機構交給地方監管。

第二，完善存款保險制度，構建金融安全網。存款保險制度初步建立后，要真正確立金融機構市場化退出機制，在風險出現時能切斷危機傳導鏈條，保護存款人利益，維護市場和投資者信心，維護金融穩定，這樣才能真正在嚴肅市場紀律條件下建立鼓勵創新的體制機制。

（作者單位為中國人民銀行）