轉型時期流動人口犯罪社區治理研究

摘 要：社區多元化共治是在進一步完善社區警務基礎之上的以社區為中心展開的群防群治，其目的是實現流動人口本身對于社區犯罪治理的積極參與。對流動人口犯罪的社區治理應提倡“社區多元化共治”。在微觀層面，從環境設計和防衛空間的意義上看，應修復社區中的“破窗”，倡導鄰里守望；在宏觀層面，應促進社會整合，改善社會認同局面，實現文化融合。

關 鍵 詞：流動人口犯罪；社區治理；破窗理論

中圖分類號：D669.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）04-0104-06

收稿日期：2016-03-05

作者簡介：韓玲（1977—），女，遼寧遼陽人，東北財經大學法學院副教授，法學博士后，研究方向為刑法學、犯罪學。

基金項目：本文系東北財經大學2015年校級科研一般項目“遼寧省新生代農民工犯罪預防對策研究”的階段性成果，項目編號：DUFE2015Y21。

社區是以同質人口為主體，按照一定的制度組織起來的，具有一定的地域和認同感的相對獨立的地區性社會。[1]社區是社會的單元，社區建設是社會自身完善和發展的重要組成部分，可為預防犯罪提供基礎性保障。當前，我國的社區建設還不夠成熟，真正意義上的成熟社區在全國范圍內還比較少，部分基層地區尤其是老少邊窮地區社區工作難以有效開展。因此，加快基層社會建設，發揮社區在流動人口犯罪治理中的作用，迫在眉睫。

一、微觀層面：“破窗理論”在流動

人口犯罪社區治理中的應用

（一）“破窗理論”的主要觀點

“破窗”理論對于社區犯罪的預防在西方國家已經取得了實效。20世紀80年代美國犯罪學家威爾遜和凱林首次提出了“破窗理論”，闡明了社區里無序的環境和犯罪之間的關系。其基本含義是指，一棟建筑物的窗戶損壞之后如果沒有及時得到修繕，很快該建筑物的其他設施也會被毀壞。因為壞的窗戶表明了該建筑物無人值守和管護，因而毀壞更多的設施也不會招致任何不利的后果。核心觀點可分為四個層次：無序的社會環境——一般人對犯罪的恐懼——社會管控的失靈——犯罪的發生。一定區域內的不良社會環境就如同“破窗”一樣，如果不能及時進行“修葺”，則必然會導致這種無序與混亂的進一步蔓延，使得該區域內的人們對這種無序和混亂呈現出恐懼，逐漸削弱社會的管控能力，最終形成犯罪的泛濫。威爾遜和凱林認為，無序的社會環境與犯罪滋生之間存在密切的關聯，無序的社會環境誘發犯罪的可能性極大。“破窗理論”得到了美國社會的廣泛關注并且應用到了警務實踐中。美國的城市和地區基于“破窗理論”開展的警務活動，大多強調以社區為導向，主要借助社區警務活動來實現。在社區警務中，居民才是關鍵，而并非警察。社區居民協助警察維護社區秩序，建立符合社區居民要求的環境安全標準以強化社區的控制力。“開展社區導向警務，很大程度上實現了美國傳統警務范式的轉變，更加注重和突出警務活動在犯罪預防方面的功能。”[2]

（二）“破窗理論”在防控社區犯罪中的優勢

由于大多數犯罪都是在社區內發生的，因此，加強對于犯罪的社區治理至關重要。從當前我國犯罪態勢來看，社區違法犯罪活動比照其他犯罪尤為常見、多發，其社會危害性也日益嚴重。因此，在犯罪的社區防控體系建構的過程中，社區建設至關重要。

社區的外部空間環境對于防控犯罪非常關鍵。環境設計與防衛空間的理念早已為西方犯罪學家接受和認同。特定的空間環境對于預防和減少犯罪發揮著重要的作用。流動人口的居住方式主要是以租住為主，居住地以城鄉結合部和某些“城市死角”為主。城鄉結合部與“城市死角”都具有空間狹窄、基礎設施簡陋、臟亂差現象較為突出等特點。物理空間上的無序帶有強烈的破壞性氣息，對人的越軌乃至于犯罪行為具有強烈的暗示。潛在的犯罪者會認為該地區管理松懈、秩序失控，使得已經擺脫了熟人社會的流動人口更加容易走向犯罪。

有研究表明，人口流動性每提高1%，犯罪率就會上升3.6%。[3]流動人口聚居的社區又有其自身特點，人口流動性大帶來的必然是社會控制力的減弱，流動人口的經濟環境也決定了其不可能居住在環境和物業管理較好的所謂“高尚”社區。這樣，一方面，社區外的潛在犯罪人根據環境判斷該社區社會控制力薄弱，是對自己有利的犯罪場所，進而選取該社區作為犯罪目標實施侵財等犯罪行為；另一方面，在該社區居住的居民受多方面因素影響，如果實施了犯罪行為之后，也將該社區作為于己有利的藏匿之所。因此，從環境設計與防衛空間的意義上，對于城鄉結合部與“城市死角”應進行適當治理，將這類地區納入城市規劃，完善基礎設施，延伸公共服務，改善生活環境。例如：對于照明不足的區域應加裝路燈，安裝監控設施，補強易引發犯罪的弱勢情境。《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》（2016年2月6日）提出，我國新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區。已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化，促進土地節約利用。很多人擔心將來的建筑空間布局會給社會綜合治理帶來更大壓力。實際上，社區化管理與封閉式管理并不是同一概念。封閉式管理重點強調的是物理空間上的封閉，并不影響在街區制的框架下開展社區化管理。如美國芝加哥等大城市的市區基本上采用的都是街區制，這并沒有阻礙以社區為導向的犯罪治理模式的展開。在我國當前的社會環境背景下，必須通過加強對社區的多元化共治來達到預防和減少犯罪的目的。

法律對于犯罪的懲治不僅僅在于施用刑罰來打擊犯罪，同樣在于通過執法等過程向公眾傳達“社會控制力良好”的信號，使得公民一方面自覺遵守法律，另一方面相信其他人也會遵守法律，彌補“破窗”，形成張弛有度的社會控制，有效防止犯罪行為的發生。

（三）“破窗理論”在實踐中的應用——倡導鄰里守望，

當然，所謂的“破窗”并不僅僅意味著物理空間上的無序。因背井離鄉來到流入地，流動人口大多對其居住的社區沒有歸屬感和所有權意識。一旦社區內發生違法犯罪行為，他們大多認為“事不關己”，進而“高高掛起”。非正式的社會監督在流動人口聚居區處于缺失狀態。鄰里守望因非正式社會監督的缺失而無法落到實處。鄰里守望在西方國家一直被視為社區警務的有益補充，鄰里之間形成團結協作的群體意識，相互之間守望相助，對于社區物理環境和人文環境有具體的了解，將社區之事作為自家之事來對待，將社區作為家外的“大家”，遇有違法犯罪嫌疑情況及時報告，能夠有效增強社區對于犯罪的自我控制能力，提高社區居民的防范意識，將犯罪消滅于萌芽。西方國家對于鄰里守望已經進行了很多實踐，收到了良好的效果，相比之下我國在流動人口聚居區域倡導鄰里守望還存在很大的障礙。筆者認為，如何增強地域歸屬感是解決問題的關鍵。流動人口聚居社區往往具有“血緣”或“地緣”關系的特點，即社區居住的流動人口往往相互之間具有親戚關系或來自同一地域，因此，應充分發揮血緣性和同地域性的優勢，建立相互之間的互望互助關系。同時，流動人口應當超越以血緣、地緣關系建立起來的傳統型社交圈，在流入地建立起以“業緣”關系為主的社交圈，將社交圈從封閉型向開放型逐漸轉變。一方面，由各地政府組織各種行業的職業培訓，流動人口可以通過培訓結識同業人員，拓展社交群體；另一方面，在這一過程中流動人口又普遍提升了技術水平，能夠有效地充實到技術工人隊伍中，打破以前因文化水平低、缺乏專業技術而只能從事重體力勞動的僵局。

二、宏觀層面：社會整合

——改善社會認同局面

預防流動人口犯罪主要是通過社會整合來實現的。社會整合包括結構整合和價值整合兩個部分：一方面應通過社會制度改革，緩解現實中存在的矛盾和壓力，從政策上減少易導致矛盾出現的各種社會問題；另一方面應促進社會成員形成共同的價值觀，共同遵守法律和價值規范。社會發展的不平衡導致社會各階層間的生活條件差距增大，促使某些社會成員相對剝奪感油然而生。在社會轉型期，這種差距更加明顯，并且通過人口流動這一過程使得矛盾進一步浮現出來。當通過正常手段難以滿足生活的基本需要或者希冀追求更高水平的物質或精神生活的時候，實施越軌甚至犯罪行為似乎成為了他們無可奈何的選擇。對弱勢群體的長期忽視必然會導致社會的動蕩不安乃至嚴重影響社會的健康發展。因此，在這個環節，建立、健全社會保障體系至關重要。

2014年7月24日，國務院印發了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，要求適應推進新型城鎮化需要，進一步推進戶籍制度改革，落實放寬戶口遷移政策。統籌戶籍制度改革和相關經濟社會領域改革，合理引導農業人口有序向城鎮轉移，有序推進農業轉移人口市民化。而現有戶籍制度實際上已經成為流動人口融入城市、推進城鎮化進程的障礙。受限于戶籍制度壁壘，加之在戶籍制度上附著著各種差別性社會福利，為城市發展做出巨大貢獻的流動人口沒有充分享受到城市經濟社會發展的成果，因此，必須改變戶籍制度作為社會公共福利制度載體的地位，才能真正取消城鄉人口之間在享受社會福利和公共服務方面的差別。當前戶籍制度改革的主要目標是取消暫住證制度，全面實施居住證制度。國務院頒布的《居住證暫行條例》也已于2016年1月1日起正式施行。居住證制度的核心是在不改變戶籍制度的前提下，使一些雖然在城市常住卻沒有戶籍的人享受和當地戶籍居民一樣的待遇。目的是讓常住居民享有應有的待遇，讓流動人口融入城市，實現社會融合。“經由居住證制度，逐步縮小戶籍和非戶籍人口的權益差距。在一定階段保留戶籍制度的‘體制內和‘體制外共存的‘雙軌制特征，在維持現有戶籍居民的規模及福利水平不變的前提下，增加和改善對居住證持有者的公共資源與福利的供給水平，這樣可以有效避免戶口突然無條件放開可能引發的財政供給和城市承載力問題。”[4]

形成統一的社區文化對于實現社會整合具有重大作用。社區文化是城市文化的重要組成部分。城鄉之間存在的文化沖突以及流動人口無法融入主流文化進而形成了亞文化形式，這些都成為流動人口實施犯罪的文化原因。消滅流動人口犯罪的文化原因，是預防流動人口犯罪的關鍵一環。形成統一的社區文化是解決問題的關鍵。一般而言，流動人口早出晚歸忙于生計，很少有閑暇時間進行休閑娛樂活動，對于所居住社區開展的文體活動等更是無暇顧及。針對這樣的現狀，有必要發揮基層工會組織的巨大作用，增強企業的社會責任，豐富員工的業余生活，為流動人口參加文化生活提供方便，提高業余文化生活質量。社區要提供必要的設施和活動場所，讓流動人口在其所居住社區有地方可去，有事情可做。社區中鄰里之間的生活方式、思想觀念、傳統習俗和文化模式都對流動人口產生著潛移默化的印象，使得身處其中的他們在不知不覺中被同化。因此，應當以凈化社區休閑娛樂場所為重點，加強社區文化建設和綜合環境整治。

美國犯罪學家埃德溫·薩瑟蘭認為，“犯罪的原因主要存在于當地社區內的個人群體中。犯罪行為主要是因為與犯罪行為模式的接觸超過了與反犯罪行為模式的接觸。對犯罪的控制應存在于當地社區之中，當地社區是減少本地犯罪的重要機構。……在人口流動性強的社區建立這種反犯罪的公共輿論，顯然是困難的，這些地區主要由與主流社會聯系較少的人組成。因此，我們必須要將這些地區變成主流社會。”[5]薩瑟蘭的論斷毫無疑問是建立在“社區必須是由具有相同價值觀念的同質的人所構成”這一前提之下的。這些人必須贊同守法行為，形成贊同守法行為的公共輿論，這一點在非同質的人組成的群體中是很難實現的。因此，薩瑟蘭的觀點實則是將問題又引入了“社會整合”這一視角。只有實現社會整合，將流動人口同化為“同質的人”，將其納入主流社會，預防和減少犯罪才可能真正實現。

三、流動人口居住社區治理的總體

構想：社區多元化共治

筆者提出的流動人口犯罪社區治理的總體構想是構建以社區、基層以及公民個人為主體的“社區多元化共治”犯罪治理模式，實現社會治理重心下移，其目的在于減少促成犯罪的各種條件。

（一）提倡以社區為中心的基層群防群治

長久以來，我國的犯罪預防都是以國家為本位的。近年來，公民個人參與犯罪預防的模式在很大程度上得到了提倡。在很多場合，犯罪預防都強調基層組織的參與。社區是社會的細胞，是公民日常活動的場所，社區環境的改善有利于提高預防犯罪的水平，增加社區居民的歸屬感。加強基層治理也能夠有效改善社會風氣，促進核心價值觀的形成。這樣一來，促成犯罪的各種犯罪情境會隨著社區外部空間環境和內部人文環境的改善而得以消除。與國家本位的犯罪預防模式相伴隨的是以常住人口為中心的城市社會治安管理體制。隨著時代的發展，以常住人口為中心的城市治安管理模式必須做出適時的變革。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》中也提到，要健全社區黨組織領導的基層群眾自治制度，推進社區居民依法民主管理社區公共事務和公益事業；加快公共服務向社區延伸，引導各類社會組織、志愿者參與社區服務和管理。加強流動人口服務管理。

以社區為中心的基層群防群治在一些人口流動性大的特大型城市已經進行了很多有益的實踐。如北京市的“朝陽群眾”“西城大媽”“海淀網友”“豐臺勸導隊”等都是警方會同相關部門推出的、為網友廣泛認知的首都群防群治的品牌，不僅開創了城市綜合治理的新模式，也是對建立具有首都特點的城市治理體系的有效探索。首都警方也曾多次以“朝陽群眾”的字樣向社會通報案情，有意識強調“朝陽群眾”的重要作用。警力有限，民力無窮。犯罪控制作為一項系統的社會工程，僅僅依靠公安司法機關的力量是不夠的，必須廣泛依靠社會力量，培養和提升社會公眾對違法犯罪行為的防控意識。轉型時期的犯罪治理模式必須適時地從國家主導模式向國家與社會相結合的治理模式轉變。強調公權力在治理犯罪中的地位和作用固然重要，但這并不意味著社會自身在維護個體安全和推動公共管理方面無所作為。社會本身所具有的自我維護和獨立解決問題的功能是不可忽視的。充分發揮這一功能，不僅能夠有效節省公共資源，維護社會治安，甚至還具有針對犯罪防患于未然等巨大優勢。因此，應該鼓勵社會成員在社區之內開展互助協作，提高社區對各種風險的自我監測和防控能力。

國家主導的犯罪治理模式以維護社會穩定作為基礎，具有強制性和自上而下的管理特點，基本是將城市中的流動人口作為被管理者，被管理者的地位不利于發揮流動人口在犯罪治理中的能動作用，缺乏管理的長期性和有效性。國家與社會相結合的參與式犯罪治理模式能夠有效克服單純采用國家主導的犯罪治理模式的弊端。因為國家治理模式在實踐中更多地表現出被動性，刑罰預防體現為對已經發生的犯罪施用刑罰以實現刑法的特殊預防和一般預防的目的，但此時犯罪已經發生，法益已經遭到侵害，即便動用刑罰也不可能將刑法所保護的法益恢復到未被侵害時的狀態；社會預防并非針對預防犯罪所采用的專門性措施，其針對性和有效性尚待實踐檢驗，但國家與社會相結合的參與式犯罪治理模式的最大優勢在于將犯罪跡象和可能引發犯罪的各種問題都納入到犯罪控制的視野之中，注重對于社會環境和社會秩序的維持和鞏固，往往在犯罪行為發生之前即將其消滅于萌芽之中。

（二）鼓勵流動人口參與其社區犯罪的治理

流動人口本身也要參與其社區犯罪治理，這樣一方面能夠提高流動人口適應城市的能力，另一方面在這個過程中也能夠消除不同群體之間的隔閡，使得流動人口在此過程中產生歸屬感。通過參與的過程，能夠轉變流入地居民對于流動人口的不良觀感，在不同群體間形成一致判斷，相互之間由不相干甚至對立的關系轉變成相互合作的融洽的伙伴關系。流動人口可以在參與其社區犯罪治理的過程中熟悉所居住的社區環境，學習城市社區生活的各種規范，培養適應城市生活的能力，改變“過客”心理，變被動接受管理為主動參與，增強社會認同感，變外在的強制管理為內在的自我約束，以收到事半功倍的效果。

（三）完善社區警務

強調社會治安群防群治的同時也不能忽視社區警務的作用。“根據這種以社區為基礎的預防犯罪的思想，社區警務活動的主要職責，就是支持社區自身非正式的自我控制，但這種警務又不能代替社區在安全上的自我非正式的控制，……基于社區安全的警務活動，就是要通過警察的權威性強化共同體防御犯罪的能力。”[6]基層公安機關仍應發揮其作為打擊犯罪中堅力量的重要作用，為多元化共治的其他主體提供技術支持和業務幫助，并進行必要的引導、協調和監督。這樣既體現出基層公安機關在流動人口犯罪社區多元化共治模式中的主導地位，也強調了其他主體對于群防群治的主動參與。尤其是在將來對居民小區的規劃采用街區制的背景之下，開展社區導向的警務巡邏是很有必要的。除了能夠高效率地懲罰違法犯罪，也向人們直觀地傳遞了執法力量無處不在的信息，給公眾形成社會秩序良好的整體印象，進而使得欲實施犯罪的人即時打消了犯罪欲念，也使得更多的公眾敢于站出來譴責越矩者，起到控制犯罪的作用。

眾所周知，我國的刑法體系是以違法性本質的“結果無價值論”為中心構建起來的，采用的是以結果為取向的犯罪認定模式。這從形式上似乎符合了刑法的謙抑性，但在人口加速流動、犯罪率一路攀升的態勢下不利于發揮刑法的行為規制功能，不利于實現刑法的防衛社會的目的。雖然《刑法修正案（八）》《刑法修正案（九）》中均體現出了很多刑法干預的早期化的意味，如對危害食品、藥品安全的犯罪，對恐怖主義犯罪增加抽象危險犯的規定等等，但也局限于個別容易發生危險的領域。因而，必須倡導對于犯罪的積極預防，即“防患于未然”。針對流動人口這個犯罪原因多樣化的群體，我們不能簡單地將犯罪原因歸咎于犯罪人個人，而應該更多地從社會人文關懷的視角去審視流動人口的生存發展現狀，提出積極的預防措施，防止其實施犯罪行為。

【參考文獻】

[1]董士曇.犯罪學教程[M].中國檢察出版社，2013.339.

[2][6]李本森.破窗理論與美國的犯罪控制[J].中國社會科學，2010，（05）.

[3]陳剛，李樹，陳屹立.人口流動對犯罪率的影響研究[J].中國人口科學，2009，（04）.

[4]許傳璽，張真理.北京市流動人口服務與管理法律問題研究[M].中國社會科學出版社，2014.68.

[5][美]埃德溫·薩瑟蘭，唐納德·克雷西.犯罪學原理（第11版）[M].（美）戴維·盧肯比爾，吳宗憲等譯.中國人民公安大學出版社，2009.690-692.

（責任編輯：徐 虹）