低碳經濟政策失靈的原因分析及應對措施

揭瀅 陳少平

摘 要：國家低碳經濟政策失靈的原因之一在于微觀經濟個體追求利益最大化與資源環境保護之間的矛盾，表現為政策執行上的“公地悲劇”、政策創新上的技術瓶頸、政策制定上的不明確以及政策資源配置上的不合理。對此，本文結合低碳經濟的運行機理，從微觀經濟個體的角度對低碳經濟政策失靈的原因進行分析后認為，政府應通過強化對微觀經濟個體的正負向激勵措施、加大技術創新的政策支持力度、制定詳細的低碳經濟政策目錄、搭建微觀經濟個體參與政策制定平臺、科學合理地運用政策工具來治理低碳經濟政策失靈問題。

關 鍵 詞：低碳經濟；政策失靈；微觀個體

中圖分類號：F016 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）04-0036-06

收稿日期：2016-01-10

作者簡介；揭瀅（1991—），女，福建龍巖人，福州大學經濟與管理學院碩士研究生，研究方向為循環經濟；陳少平（1957—），男，福建福州人，福州大學黨委副書記，研究員，研究方向為公共管理。

低碳經濟是指在可持續發展理念指導下，通過技術創新、制度創新、產業轉型、新能源開發等多種手段，盡可能地減少煤炭、石油等高碳能源消耗，減少溫室氣體排放，達到經濟社會發展與生態環境保護雙贏的一種經濟發展形態。[1]當前，低碳發展不僅是全球趨勢，更是我國經濟發展的政治訴求與環境要求。2015年10月，黨的十八屆五中全會再次強調提出要堅持綠色發展，全面節約和高效利用資源，建立健全用能權、用水權、排污權、碳排放權初始分配制度。同年12月，我國在巴黎氣候大會上承諾將以“自主貢獻”的方式，為把升溫控制在1.5攝氏度之內而努力，同時爭取早日實現溫室氣體排放達峰，本世紀下半葉實現溫室氣體凈零排放。

低碳經濟政策的制定與實施，對于預防、處理、解決資源環境問題起著至關重要的作用。自2003年英國能源白皮書《我們能源的未來：創建低碳經濟》問世以來，我國政府亦高度重視低碳經濟政策體系的構建，《電力需求側管理辦法》《中國清潔發展機制基金管理辦法》《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國電力法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國防沙治沙法》《中華人民共和國可再生能源法》《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》《公共機構節能條例》《民用建筑節能條例》《中華人民共和國循環經濟促進法》《中華人民共和國節約能源法》《中華人民共和國環境保護法》等一系列政策法規對于指導低碳經濟發展起到了積極的作用。但應看到，由于部分低碳經濟政策的內容尚不夠合理，致使政策失靈的情況時有發生。如何制定科學合理的低碳經濟政策并有效實施，以此促進經濟與環境的協調發展，是一個值得深入探討和研究的重大現實問題。

一、從微觀經濟個體的角度透視

低碳經濟政策失靈

作為盡可能減少高碳能源消耗和溫室氣體排放以最大限度地達到經濟社會發展與生態環境保護的雙贏而制定并實施的低碳經濟政策，其核心是在可持續發展理念的指導下，通過技術創新、制度創新、產業轉型、新能源開發等多種手段，逐漸擺脫傳統的粗放經濟發展模式，實現經濟社會發展與生態環境保護共贏的戰略目標。但是，實踐中卻時常出現政策效果與預期目標相偏離而不能有效推行國家意愿或政策傳遞與交接過程出現斷層而不能有效傳達政策意志的情況，由此導致了低碳經濟政策失靈。

根據政策全過程的不同階段，可以將政策失靈分為政策制定失靈、政策執行失靈、政策評價失靈和政策監督失靈，[2]筆者主要探討的是政策制定失靈方面的問題。在政策制定與執行過程中，根據赫伯特·西蒙的“有限理性”理論，“管理人”的知識、信息、經驗和能力是有限的，他不可能也不企望達到絕對的最優解。同理，在政策制定過程中，政策制定者由于受“有限理性人”的限制無法考慮到政策目標的方方面面，因而在決策時可能無法做出真正反映現實需求的決策，實施過程中也可能因受到內外部環境因素影響而偏離目標。從這一點上說，低碳經濟政策失靈有其客觀原因。但筆者認為，仍有必要探究在這些客觀原因背后是否有其他的可控因素導致了低碳經濟政策失靈。

低碳經濟政策的貫徹往往是自上而下的，從規劃低碳經濟發展方向的宏觀層面，到發展低碳城市與低碳產業的中觀層面，再到對企業、個人行為規范的微觀層面，層層推進。然而，盡管低碳經濟是一個宏觀的經濟概念，但它的政策效果卻是基于企業和個人這一微觀層面不斷積累、傳導和上升才能最終達成的。因此，從微觀經濟個體的角度分析低碳經濟政策失靈的表現及成因，有利于從根本上解決低碳經濟政策失靈問題。

在微觀經濟個體數目尚未達到飽和狀態的范圍內，自然環境可以被看作是具有非排他性和非競爭性特征的公共物品，其對于微觀經濟個體而言既是基本不花費任何成本就能獲得的資源要素，也是基本不付出任何代價就能破壞的環境要素。因此，在市場經濟體制下，當破壞環境的收益遠大于付出的成本時，微觀經濟個體作為“理性經濟人”在利益最大化的驅使下可能會罔顧政策法規和社會道德。而當大部分微觀經濟個體都采取高碳經營行為時，微觀層面的高碳化將上升為區域產業、城市的高碳化，進而使整個國家的產業、能源、消費結構高碳化，[3]此時，低碳經濟政策失靈。

二、微觀經濟個體視角下低碳經濟

政策失靈的表現及原因分析

（一）高碳化運作收益與代價不對等導致的“公地悲劇”

從微觀經濟學角度來看，企業作為理性的經濟人，以追求成本最低、利益最大化為原則。除了極少數以資源循環利用、清潔能源再生為經營成果的創新型企業，大部分企業的生產經營過程都是碳排放不斷增加的過程。從微觀經濟個體的生產函數來看，在單位產品利潤一定的前提下，企業要獲得更大的利潤，唯有不斷提高產量，這就進一步激化了經濟利益與環境保護之間的矛盾。

將微觀經濟個體放在區域產業系統內分析，假設收益與產量成線性關系，如若市場能充分消化企業產品，從企業角度考慮會希望無上限地提高產量。然而，企業增加產量帶來的收益雖為其獨有，所導致的環境破壞、氣候惡化以及治理成本上升的后果卻由整個區域企業共同承擔。這種收益獨有、成本平攤、代價共付的方式無疑難以建立起經濟發展與資源環境保護之間的平衡。在利潤的驅使下區域內所有企業都將全力提高產量以保證自身利益最大化，這與哈丁著名的“公地悲劇”理論相一致。即當一家企業決定增加自己的產品產量從而降低區域環境質量時，同區域其他企業所處的環境質量也將下降。但該企業在計算自己的邊際收益時，卻只需要減去該區域被所有企業平均后的因環境質量下降而損失的微小部分，而無需考慮其他企業因環境下降所蒙受的損失。而且，對微觀經濟個體而言，對環境資源的消費不會產生任何的機會成本，因此在利益最大化原則下，企業將競相使用自然資源，持續高碳化經營。將企業替換為個人，也會得出個人傾向于不斷增加碳排放的結論。微觀經濟個體的高碳化生產行為給資源環境造成了極大的破壞，導致了嚴重的負外部性后果，并進而上升至中觀乃至宏觀層面，這完全是與低碳經濟政策的初衷相悖的。

（二）技術擴散、轉移、溢出導致的創新動力不足

技術創新永遠是促進技術變革和產業升級的最大推手，是未來經濟發展的核心競爭力，而低碳技術創新卻一直是低碳經濟發展的瓶頸。低碳技術創新與企業其他技術創新不同，由于低碳經濟社會公益性的凸顯，其商業屬性被弱化，倘若沒有合理的政策保障，低碳技術創新的擴散、轉移、溢出都將削弱微觀經濟個體的創新動力。

在節能減排技術、新能源技術、碳捕捉與封存等低碳技術創新的過程中，前期需要投入大量的時間和物質成本，且風險不可預估，一旦失敗，其創新活動投入的成本則完全由創新企業承擔。然而，即使技術研發成功，卻由于技術擴散、轉移、溢出甚至模仿的存在，無形之間不得不與其他市場主體分享創新成果，[4]正向的溢出效應明顯，很難在長時間內保證技術創新企業對其的獨占性。同時，由于低碳創新技術的公益性明顯，社會往往有導向性地要求技術占有企業以低廉的價格甚至無償將技術與全社會共享。對微觀經濟個體而言，創新活動產生的社會效益要大于自身利益。這就在低碳技術創新領域出現了美國經濟學家曼柯·奧爾遜提出的“搭便車現象”，即低碳創新企業通過巨大的資本和人力投入而獲得的創新成果給其他個體或者全社會帶來了正向利益，而其他受益者卻無需花費任何代價。由于現有的政策對低碳技術創新者給予的政策獎勵過少或前期投入的風險保障不足，因而盡管低碳技術有著巨大的社會經濟價值，但對于微觀經濟個體而言，這種創新活動的代價太大，且易被其他企業“搭便車”，[5]無法保證自身利益最大化，所以企業個體都不愿意對技術創新進行投入，這也導致了低碳經濟政策創新的導向性較弱。

（三）減排指標不明確導致的政策約束力弱

當前，我國碳減排的目標仍然停留在國家層面，尚未通過制定具體的政策法規將目標細化并分配到不同行業的企業當中去，讓企業共同承擔減排目標。雖然一些微觀經濟個體已經認識到過量排放溫室氣體對全人類的危害而有所節制，但由于沒有強制性的制度約束，微觀經濟個體站在“經濟人”的立場上是不可能放棄經濟利益而主動減少碳排放的，這使得低碳經濟政策的實施出現了現實障礙。

此外，雖然我國已逐步開始推行經濟效益與環境效益并存的森林碳匯經濟形式，讓此前長期作為公共品而被消耗的森林資源的生態功能得以彰顯和量化，從而創造了碳排放單位與營林單位雙贏的交易模式，但由于碳排放企業沒有具體的減排指標來約束，自然不會有碳信用的需求，那些具有豐富營林經驗的經濟個體也就無處施展，從而浪費了將資源環境優勢轉化為量化經濟效益的天然優勢。

（四）政策資源配置不合理導致的企業行為不協調

制造業是受低碳政策壓力最大的企業群體。其中，不同行業、不同的企業類型和不同規模的企業，面臨的減排壓力不盡相同，其對企業發展造成的影響也不一致。

在競爭行業中，每一個企業都無法獨立控制市場價格，他們是在一個既定的市場價格水平下根據價格等于短期邊際成本的均衡條件來確定唯一能夠帶來最大利潤的產量，只有短期邊際成本大于平均可變成本時企業才會進行生產活動，單個企業是無法對產品價格產生影響的。因此，如果單個企業率先開展減排工作而導致生產成本上升，但卻無法影響到行業價格，其減排成本只能由該企業自己承擔。[6]而在壟斷行業中，壟斷企業可以對產量和價格同時進行調整，在減排壓力下所提高的生產成本可以通過價格機制轉移給消費者，其減排壓力就相對較小。因此，在推動產業發展的相關政策扶持方面，如果對壟斷行業與競爭行業不加區分地以統一標準來要求，就會導致政策資源的配置失衡，從而加重行業壓力，造成企業行為不協調，進而影響產業實現綠色發展、低碳發展的進程。

三、微觀經濟個體視角下低碳經濟

政策失靈的應對措施

（一）強化對微觀經濟個體的正負向激勵措施

由以上分析可知，國家低碳經濟政策失靈的原因之一在于微觀經濟個體追求利益最大化與資源環境之間的矛盾。如果微觀經濟個體沒有得到正向激勵或者有效約束，其很難做到自覺進行低碳運作。因此，政府不能完全放任微觀經濟個體的生產行為在市場機制下運行，而應充分運用好政策工具進行干預。具體而言，應從政策的微觀層面著手，制定詳細的低碳經濟指導目錄，根據不同行業企業的情況將約束性指標納入到企業生產過程中，對超額完成減排任務的企業給予經濟和政策獎勵，將低碳發展的成本內化于企業的生產函數之中，激勵企業在生產過程中自主減排。[7]同時，對一些高污染、高排放的高碳企業，政府要以強有力的政策手段進行行政干預，勒令超標企業關停或改造。此外，通過碳稅、能源稅、氣候變化稅等稅收政策對企業生產行為進行約束，將碳排放的負外部性與企業和個人的行為相掛鉤。[8]

（二）增加技術創新的政策支持

創新是一個民族的進步之魂。歷史經驗表明，單靠資源要素的投入，雖然可以取得規模效益的增加，但邊際收益卻呈遞減趨勢，高昂的資源環境代價已使經濟發展陷入兩難境地。而依靠知識、技術、人才等要素為先導的創新活動，不僅提高了要素使用效率以致整個經濟規模收益遞增，而且更有節約資源、能源替代和生態保護的效用，大大減輕了經濟發展的生態壓力。[9]對我國低碳經濟而言，應盡快建立和完善低碳技術創新體系，加大技術創新的政策支持力度，堅持自主研發與技術引進相結合。

第一，應加大科研投入與重視程度。在國家層面成立專門的低碳技術研發機構，利用國內外資源平臺，對當前市場各微觀經濟個體現有的低碳技術進行整合，加速科技成果的轉化和應用。第二，應重視企業的創新能力。企業是創新活動中最為接地氣也最容易出成果的主體，追求更高的利潤和更低的成本使技術創新成為企業發展的內生動力。因此，企業在生產過程中的低碳技術創新往往兼具經濟效益與環境效益，且實用性和適用性高。第三，應加大對企業創新成果的獎勵。制定相應的政策，對主動創新的企業給予充分的資源支持和經濟保障，對有重大創新成果貢獻的企業，給予資金獎勵或者稅費減免。同時，加大符合地方性產業格局的低碳技術研發投資，彌補企業創新成果的溢出效應所造成的損失。第四，應制定技術創新投入保險制度并將之具體化。突破傳統保險在交付年限、履行期間的局限，建立符合低碳政策創新的專門保險，為企業低碳技術研發、推廣前期所承擔的風險提供保障。

（三）減排限額落到企業，刺激碳交易需求

在微觀層面低碳經濟政策的制定上可以借鑒英國碳排放貿易體系的成功經驗。第一，用政府投資換取企業承諾。英國在2001年投資設立具有獨立法人地位的碳基金，創造性地以政府資金投入的方式引導企業自愿承擔減排義務，通過將整個國家的減排目標細化并落實到具體的碳排放單位來緩解政府減排壓力，化被動為主動，在達成減排效果的同時，也使碳排放貿易市場的交易成為可能。第二，碳排放額度“可存儲，不可透支”。與銀行的信用貸款相似，如果企業排放量大于其排放配額，則需要從碳排放貿易市場購買碳排放額度，否則需要承擔相應的制裁。[10]如果企業超額完成了減排目標，則可以在碳排放貿易市場出售剩余的額度來獲得利潤，但不允許未來額度現時透支。該做法促使企業在生產發展過程中時刻注重限排與研究低碳創新技術減排，而允許超額額度的出售與存儲則很好地體現了政府對完成目標的企業的獎勵，并將本為政府政策調控的對象納入了市場機制的運行之中，充分利用市場的自主性和流動性來達成政策目標。

宏觀的政策必須要通過微觀個體的有效執行才能切實發揮作用。因此，對于我國來說，政府應明確責任，將自身定位于引導和統籌，通過制定宏觀的減排目標將減排壓力落實到具體的碳排放單位上。應根據不同行業、不同企業的能耗、性質，制定合理的碳排放額度，將具體指標下放至每個企業，協調好整個減排進度。當然，對于一些對環境貢獻大的特殊企業，如高新技術企業、污水處理廠等等，可給予一定的優惠政策，如豁免碳稅等。在將減排指標落到企業的過程中，要注意循序漸進，給企業充足的緩沖和接受時間。對于超額完成指標的企業，允許其將額度放在碳市場上交易，相當于給予減排獎勵；對于追求效益高增長而沒有完成減排目標的企業，允許其在碳市場購買額度。這樣，碳市場的需求將大大提高，而碳市場的活躍度也能為政策的可行性提供參考。

（四）搭建微觀經濟個體參與政策制定平臺

低碳經濟的發展不但需要政府扮演好領航者的角色，更需要在堅持市場基礎性作用的前提下實現政府與企業之間的行為協調和有效溝通。政策在指導企業行為的同時，也應充分凸顯出其為社會服務的屬性。微觀經濟個體作為社會的重要組成部分，只有得到充分的話語權，才能使政策推行更加順利并得到有效反饋。對政府而言，微觀經濟個體的參與使得政策制定有了實踐經驗作為支撐，這樣不僅可以在節能減排標準、技術研發、生產流程改造、企業運營制度創新、生產成本與風險評估等方面制定出可操作性強、接受度高的政策標準，而且也使政策制定能夠在第一時間得到反饋，有利于政策的不斷完善。而對微觀經濟個體而言，能夠參與規范自身行為的政策制定過程，既能增強主人翁意識，也能提高節能減排的自覺性。

具體而言，首先，應著力搭建微觀經濟個體參與政策制定平臺，通過組織定期的互動交流會或開發靈活的信息開放系統充分聽取企業意見。其次，應鼓勵各級組織、企業和個人共同參與低碳經濟政策的制定，構建政策“制定——執行——評估——反饋”體系，保證政策制定的科學性。第三，應加大宣傳力度，充分發揮新聞媒介的輿論監督和導向作用，運用電視、平面廣告、微博等媒體形式將信息傳遞給公眾，并利用互聯網等新媒體進行信息反饋，以此強化公眾的參政意識。第四，應在全社會進一步加強低碳經濟的理念宣傳和實踐教育，將低碳生產和生活方式從外在壓力轉化為內在自覺，形成全社會共同為低碳經濟建設而努力的良好局面。

【參考文獻】

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（責任編輯：劉亞峰）