中國與互聯網全球治理體系的變革

劉貞曄　楊天宇

[摘要]推進互聯網全球治理體系的變革需要重塑國家網絡責任，加強關鍵領域的國際合作和建立快速溝通機制，構建多層次的互聯網規則管理協商機制。中國作為網絡大國，要充分發揮自身的潛在實力和影響力，就需要制定長時段的網絡投資戰略，占領全球互聯網技術和應用領域的制高點；大力提升自身的互聯網技術能力、網絡產業實力與市場份額；需要具備高超的網絡主權管理藝術；充分利用各種雙邊和多邊渠道積極推動國家間和國際社會中的網絡合作治理；既重視互聯網規則制定權之爭中的政治問題和國際聯合，又不過分政治化，將全球互聯網規則制定權的獲取更多地放到自身網絡技術能力提升的基點上。

[關鍵詞]網絡規則 網絡安全 網絡權利 網絡主權 全球治理

[中圖分類號]F49 [文獻標識碼]A

從上世紀90年代發展至今，互聯網得到了迅速的普及與發展。近年來，“We Are Social”公司每年都會發布一份囊括了全球30個國家和地區互聯網、移動互聯網、社交媒體和電子商務統計數據的信息報告。由此可以看出世界范圍內互聯網發展的態勢。

根據該公司發布的2016年報告顯示，截止到2016年1月，全球活躍網絡用戶達到了34億人，全球活躍社交用戶達到了23億人。全球網絡用戶平均每天使用網絡時長為3.9個小時，社交用戶則平均每天花費2.4個小時在社交媒體上。互聯網的應用與普及正以一種前所未有的速度改變著人類發展進程，曼紐爾·卡斯特提出的網絡社會的概念已經成為了現實。

互聯網技術的發展將全球網絡聯結為一個整體空間，實現了全球網絡資源的同步共享和相互交流的即時性，從而前所未有地將地球變成了現實意義上的地球村。但同時，身處無政府狀態環境中的互聯網技術，在其發展和應用中也面臨著來自主權管轄權之爭、主權管轄與網絡權利之爭以及各種網絡犯罪和網絡攻擊等問題的困擾，互聯網全球治理體系的變革已經成為全球治理中最重要的一項議題。全球互聯網發展與治理面臨的困境

在當今互聯網的發展中，美國的絕對壟斷地位與開放性之間的矛盾、互聯網空間安全面臨的威脅、網絡主權與網絡權利之間的矛盾成為全球互聯網發展與治理所面臨的主要困境。

互聯網領域美國的絕對壟斷地位與開放性之間的矛盾。互聯網起源于美國，美國因其強大的科技實力在互聯網領域長期處于絕對壟斷地位，這主要體現在技術管理控制和行業標準制定這兩個方面。

在技術管理控制層面，作為類似互聯網“中樞神經”的管理互聯網主目錄的根服務器，全世界共有13臺。一臺為主根服務器，放置在美國的弗吉尼亞州，其余12臺為輔根服務器，除了英國、瑞典和日本各有1臺輔根服務器外，剩下的9臺均放置在美國。這13臺根服務器均由互聯網名稱與數字地址分配機構（The Internet Corporation for Assigned Namesand Numbers，ICANN）負責管理。

ICANN成立于1998年，由美國商務部下屬的國家電信和信息局（NTIA）行使管理權。這說明了雖然ICANN是一個非營利性的國際組織，但其核心的國家和地區頂級域名系統和根服務器系統卻由美國政府所控制。國際社會對此一直存在質疑，一些國家反對美國對ICANN的管理，認為這與互聯網的開放性原則不符。如印度在2011年就倡導成立“互聯網相關政策委員會”（CIRP），以取代ICANN，“CIRP將直屬于聯合國大會的貿易發展部門管理，并將直接對聯合國大會負責”。

2014年3月14日，美國國家電信和信息局（NTIA）發布聲明，宣布將放棄ICANN的主要管理權，將其職權移交給“全球利益攸關體”，但不會是聯合國，并指出新的管理主體必須遵循開放性原則。這被視為美國應對互聯網全球治理呼聲壓力下對互聯網管理權的一次松綁，對于營造一個全球共同管理ICANN的平臺具有積極意義。但我們仍需清醒認識到美國并沒有聲明放棄在ICANN中的主導地位，美國不僅擁有一套完整的互聯網防控體系，同時在ICANN的組成人員方面也占據著優勢。此外，美國聲明ICANN的管理權不是歸屬于聯合國，而是移交給“全球利益攸關體”。可以預想的是，既然關于ICANN的管理權不是歸屬于聯合國，那么未來“全球利益攸關體”的組織和決策方式的表決權也不會是聯合國的簡單多數制，而更有可能是一種類似于IMF的份額表決機制，各個行為體很難在管理權方面處于平等地位，美國仍將保持其在ICANN中的主導地位。

在互聯網的行業標準層面，美國的壟斷地位則直接體現在網絡通信協議的制定上。諸如超文本傳輸協議（HTTP）、傳輸控制協議（TCP/IP）、無線應用協議（WAP），都是由美國進行審查和設定執行標準。

以國際互聯網工程任務組（The InternetEngineering Task Force，簡稱IETF）為例，作為全球互聯網最具權威性的技術標準化組織，IETF的主要任務是負責互聯網相關技術標準的研發和制定，如超文本傳輸協議和電子郵件協議都由IETF所制定。雖然IETF是一個開放的民間組織，但是美國的力量在IETF仍居于主導地位。這種主導地位體現在，歷屆IETF主席均由美國人擔任，而且美國的互聯網技術人員掌握了大部分的IETF文件。“在1986年和2012年的6000多份以編號排定的文件（RFC）中，美國工程師草擬了70%。相比之下，中國工程師只草擬了4%，而印度只草擬了2%，俄羅斯只草擬了0.5%。”

此外，以“美國八大金剛”為代表的美國互聯網企業更是在IETF中居于絕對優勢的地位。以思科為例，“從1986年開始，思科生產了比中國所有提交總和更多的RFC。中國最大的信息和通信技術公司華為在RFC方面僅排第17位，而且它是中國唯一的前40以內的RFC的起草者。”從這個角度來說。IETF更像是一個開放性的美國互聯網企業團體，美國各個互聯網公司的技術人員將本公司REC或標準通過IETF進行推廣與執行，美國企業標準通過IETF變成了國際通用標準，從而使美國互聯網企業占據壟斷性的地位，這也是IETF組織機制越來越遭到其他國家反對的重要原因。

互聯網空間安全面臨日益嚴重的威脅。目前互聯網作為全球公共空間還沒有形成一種全球共同認可的治理規范。在這種情況下，互聯網也滋生了諸如網絡犯罪、黑客攻擊、網絡恐怖主義等網絡安全問題。

網絡犯罪，通常認為是犯罪分子通過互聯網平臺或利用網絡技術進行的有組織的犯罪活動，它可能發生在一個國家內，也可能跨越幾個國家發生。隨著互聯網的普及，網絡犯罪的產生形式也愈加多樣化。據歐盟刑警組織在2011年發布的《有組織犯罪威脅評估》報告中稱，“信用卡欺詐、音視頻盜版等高技術網絡犯罪，互聯網的廣泛使用同樣為非法藥物合成、提取和流轉提供了支持，此外，互聯網還被廣泛用于人口販賣、瀕危物種走私等非法交易，成為犯罪人員洗錢和通信的工具。”與此同時，網絡犯罪也造成了嚴重的經濟損失。據美國華盛頓戰略與經濟研究中心研究顯示，“每年網絡犯罪造成的損失保守估計約為3750億美元至5750億美元。其中美國、中國、日本以及德國每年的損失共為2000億美元。”

網絡犯罪往往是跨國犯罪且具有高隱蔽性、高流動性的特點，僅僅依靠一個國家實現對網絡犯罪的管轄和偵破十分困難，這更加凸顯了加強國際合作打擊網絡犯罪的重要性。在2015年習近平主席訪美期間，中美雙方就建立兩國打擊網絡犯罪及相關事項高級別聯合對話機制達成了一致。這為實現全球范圍內共同打擊網絡犯罪活動提供了一種解決思路。

網絡恐怖主義，在“9·11”事件后興起。美國國防部將其定義為：“特定組織或個人利用計算機或電信能力實施的犯罪行為，以造成暴力或對公共設施的毀滅或破壞來制造恐慌和社會不穩定，旨在影響政府或社會，實現其特定的政治、宗教或意識形態目標。”在“無政府狀態”的互聯網領域中，由于網絡的虛擬性和開放性，國家針對網絡恐怖主義很難實現有效的打擊。隨著技術的更新，網絡恐怖主義的攻擊手段越來越多樣。諸如邏輯炸彈（LogicBomb）、拒絕攻擊服務（Denial of ServiceAttack）、電磁脈沖炸彈（ElectromagneticPulse Bomb）等高技術手段被多次運用到攻擊一個或多個國家的政府機構系統、金融中心系統和國防系統之中。這對一國的國家網絡安全造成了嚴重的威脅。

從危害程度的角度說，更多地與國際恐怖主義、極端宗教組織和民族分裂勢力結合起來的網絡恐怖主義相較于傳統方式對一國國家主權安全的危害更直接、更迅速也更難以防范。從應對方式的角度說，遏制網絡恐怖主義需要一套完整的網絡防范技術系統，這需要較高的技術標準，對于很多發展中國家來說，這一技術條件并不具備。因此，應對網絡恐怖主義的威脅需要網絡大國承擔更多責任。

黑客攻擊，不同于網絡犯罪和網絡恐怖主義通過互聯網來實現自身的目的，互聯網攻擊本身就是黑客的目的。一般說來，黑客攻擊分為兩種，一種是大規模有組織的甚或有國家參與的網絡戰，比較有代表性的是中美之間的網絡爭端。根據中國國家互聯網應急中心發布的報告，“2012年，7.3萬個境外IP地址作為木馬或僵尸網絡控制服務器參與控制中國境內1400余萬臺主機，3.2萬個IP通過植入后門對中國境內近3.8萬個網站實施遠程控制。在上述網絡攻擊中，源自美國的網絡攻擊數量名列第一。”

另一種是個體黑客（個人或民間團體進行的攻擊行為），個體黑客攻擊的原因多樣，對某一事件表達不滿、自身興趣、競爭欲都是黑客攻擊行為產生的原因。

“黑客通過在受攻擊者的電腦中植入木馬程序，開放端口進行遠程操作。甚至可以入侵一個國家龐大的供水、供電、供暖等民用基礎設施，也可以攻擊一個國家嚴密保護的金融系統。”黑客攻擊有時甚至能夠在極短的時間內造成政府網絡癱瘓和社會秩序混亂。

必須指出的是，有國家參與甚或是國家組織的網絡戰應是全球互聯網治理所要禁止的，也是全球互聯網治理體系的重要改革方向之一。網絡雖然是虛擬空間，但仍有邊界限制，國家參與或組織的網絡戰也是一國對另一國主權安全實施侵害的表現，應為全球互聯網治理體系所禁止。

網絡主權與網絡權利之間的矛盾與張力。在互聯網全球治理時代，網絡主權與網絡權利之間的矛盾與張力所引發的負面效應愈發明顯。這主要表現為兩個方面，一是國家之間的網絡主權沖突，二是公民網絡權利與國家網絡主權管理之間的沖突。

國家之間的網絡主權沖突體現在網絡規則沖突、文化沖突和手段沖突等幾個層面。網絡主權規則沖突主要指的是由于美國在互聯網規則和行業標準制定上的優勢地位，特別是網絡總根服務器和網絡通信協議都在美國的實際控制之下，這使得其他國家進入互聯網空間必須接受美國制定的網絡規則，這實質上導致美國具有了超越其他國家主權的網絡管轄權力。網絡主權文化沖突是指西方國家利用網絡媒介在全球推廣其政治、經濟、文化制度和意識形態，攻擊他國的發展狀況，推行文化霸權。例如，美國每年在其駐華使館網站上發布西藏人權年度報告來攻訐中國的內政。此外，一些極端民族主義也通過互聯網媒介強行灌輸和推行自己的文化思想等也屬于網絡主權文化沖突的一種表現。網絡主權手段沖突是指以網絡戰作為一國推行國家政策或實現國家利益的手段。以美國為例，2011年美國頒布《網絡空間行動戰略》，文件首次提出，“將綜合運用網絡空間的技術手段和實體世界的物理殺傷手段來應對虛擬數字世界的信息攻擊……當發現美國境外的計算機內存儲有可能危害美國的代碼時可以主動采用包括物理毀傷在內的手段越境攻擊以消除這種威脅。”2016年2月9日美國政府新推出《網絡安全國家行動計劃》，要求國會在2017財政年度預算中拿出190億美元用于加強網絡安全，特別是要支持美國軍方網絡司令部正在組建的133支共計6200人的網絡部隊建設，該部隊目前已開始參與一些網絡行動。由于國際社會缺乏對網絡空間的規范，美國政府的《網絡空間行動戰略》和《網絡安全國家行動計劃》的提出意味著網絡戰可能成為全球互聯網面臨的重大威脅。

網絡主權與網絡權利的張力運動加劇的另一體現是國家網絡主權與公民網絡權利之間的沖突。

公民網絡權利體現在自由性和開放性上。作為一個自由開放的參與交流平臺，主權國家、國際組織、公司團體或公民個體都是互聯網全球治理的參與主體，并且沒有嚴格的等級劃分。然而在現實中，公民的網絡權利往往受到國家網絡主權管理的限制。“一方面，政府可以對信息通信技術施加限制和對其進行管制；另一方面，政府可以利用信息通信技術對公民進行嚴密監督。”從國家網絡主權管理的角度來說，國家又必須在網絡治理中不斷地應對網絡犯罪、黑客攻擊、網絡文化主權的捍衛等問題，必須對其境內和境外的各種網絡需要進行管制，在網絡主權管理面前，公民的網絡權利又必須受到一定的限制。在互聯網的發展中，公民的網絡權利和政府的網絡管制權力都存在可能濫用的風險，如何應對這種風險并使公民的網絡權利和政府的網絡管制權力之間保持某種張力，已成為全球互聯網治理的一大困擾。

互聯網全球治理體系的變革方向

全球互聯網發展與治理所面臨的困境與挑戰需要我們加強對網絡全球治理的變革，互聯網全球治理體系的變革應以創新、開放和共享為治理目標，在治理手段上鼓勵參與主體多元化與國際合作，在治理機制上強調構建持續性、層級性和協商性的制度安排。

重塑國家網絡責任。在多元行為體參與的互聯網全球治理中，重塑國家的網絡責任至關重要。盡管有觀點質疑國家在互聯網全球治理中存在反應遲鈍、參與意愿不強、限制條件過多等問題。相較于其他參與行為體，國家在提供開放、共享和安全的互聯網公共產品方面仍有無與倫比的優勢。國家在互聯網治理中的參與意愿不強，“這只是說明國家的功能定位與施政理念尚未跟上技術變革的步伐”。國家必須在互聯網的發展與治理中主動地找到自己的定位，這其中最重要的就是重新定位自己的網絡責任。國家的網絡責任不僅包括了維護國家網絡利益、防止國家網絡主權和公民網絡權利受到侵害等消極責任，還包括了保障公民自由和開放的網絡權利；加強網絡基礎設施建設，惠及更多人口享受網絡資源；加強網絡合作，實現網絡環境安全有序；鼓勵網絡技術創新，提高國家網絡技術實力等積極網絡責任。在互聯網全球治理體系中，只有主權國家重新定位自己的網絡責任，才能夠既促進互聯網的發展與安全，又能夠惠及全球普羅大眾對互聯網自由而充分的利用。

加強關鍵領域的國際合作和建立快速溝通機制。在全球互聯網發展面臨的各種挑戰中，最復雜和棘手的就是網絡安全問題的突發性、影響的交叉性與復雜性。由于網絡議題交叉性所引發的蝴蝶效應，使得單個國家的應對能力變小了，議題的影響范圍擴大了。因此，在未來互聯網全球治理變革中，國家之間應該加強在關鍵領域的國際合作和建立快速溝通機制。

其實，國家間對于互聯網全球治理中的國際合作和建立快速溝通機制的意愿是廣泛存在的。一方面國家在打擊跨國網絡犯罪、網絡恐怖主義時存在著共同利益，這會產生合作的動力；另一方面，網絡不對稱性、突發性的特點使得國家之間的反應存在著滯后性，建立快速溝通機制有助于國家之間更好地應對網絡突發問題，實現諒解與增進互信。以中美網絡合作為例，中美之間在網絡規則制定、網絡主權等問題上存在著激烈的競爭，兩國甚至爆發過多次網絡上的沖突。但是這并沒有阻止中美之間進行廣泛的網絡合作。在2015年習近平主席訪美期間，中美雙方就網絡議題達成了多項互聯網合作與對話協議，雙方同意就調查網絡犯罪、收集電子證據、減少源自其領土的惡意網絡行為的請求提供合作，而且還相互承諾各自國家政府均不得從事或者在知情情況下支持網絡竊取知識產權，包括貿易秘密，以及其他機密商業信息，同時還就兩國打擊網絡犯罪及相關事項高級別聯合對話機制的建立達成共識。

構建層次明確的互聯網規則管理協商機制。在互聯網全球治理變革中，應該構建多層次互聯網規則管理協商機制。對于新機制的模式，類似于美國主導ICANN模式和平等原則的聯合國大會模式均不可取。ICANN模式存在壟斷性和排他性的弊端，而且2014年美國宣布放棄ICANN的管理權也說明了，在互聯網全球治理的今天，即便強大如美國也難以獨自承擔全球互聯網規則管理的責任。

同樣，平等原則的聯合國大會模式也會使互聯網全球治理陷入新的困境。聯合國大會模式強調打破美國壟斷，國家和其他行為體都有平等參與全球互聯網規則管理的權利。但是多方治理機制中不考慮行為體能力差別而進行的權利均等化會導致責任的均等化，并使互聯網全球治理陷入集體行動的困境，導致沒有國家有意愿承擔起領導的責任，“未來全球治理的最大風險，就是陷入群龍無首的GO時代。”同時，由于權利的均等化使得諸如美國等網絡強國缺乏足夠的激勵機制，這對于實現互聯網技術的創新也會產生很大的阻礙作用，全球互聯網的發展與治理就有可能因此陷入停滯的狀態。

因此，新的互聯網規則管理機制應是層級明確的多層協商機制。在這個機制中，第一層級應是每個行為體都可以進行參與規則管理討論的平臺，其遵循的是用戶權利優先的原則；第二層級是特定領域由特定國家或行為體所組成的專門委員會（如技術委員會或打擊網絡犯罪委員會）行使具體的管理權，其遵循的是互聯網發展優先和安全優先的原則；第三層級是由國際社會主導國家（如聯合國常任理事國）組成，就國家間網絡主權和數據主權的競爭與沖突形成政治解決的框架機制，其遵循的應是政治妥協與協商一致的原則。以上三個層級的協商機制互為補充，共同承擔起互聯網全球治理的重要責任。

當然，由于技術因素在互聯網的發展和治理中仍具有重要地位，甚至是關鍵地位，網絡技術強國及其私人行為體仍然會在互聯網全球治理體系中占有優勢地位，這也是互聯網發展的客觀現實。但是除了第一層級的治理平臺技術因素會獲得優勢影響地位之外，在第二層級和第三層級的治理平臺中，技術因素不應該使得某些國家或者私人行為體獲得特別的優勢地位。

互聯網全球治理體系變革與中國的角色

在互聯網全球治理體系變革中，中國處于非常特殊的重要地位。從互聯網規則制定層面上看，中國是其中的弱勢國家；從互聯網使用的人數以及互聯網相關產業從業人數來看，中國又是網絡大國；從互聯網傳播中的文化身份來看，互聯網中占主導地位的傳播文化是西方文化，中國是不同于西方文化的社會主義國家和發展中國家；從互聯網發展的物質實力的支撐的角度來看，中國是世界第二大經濟體，綜合國力居于世界前列，對于推動互聯網技術的發展及其應用具有巨大的影響潛力。在互聯網全球治理體系中，這種多重復雜身份決定了中國在體系變革中的策略選擇要有所側重。

其一，作為世界上的綜合實力大國，中國應該站在全球互聯網發展的前沿，在互聯網技術發展的戰略上擁有長期發展戰略，進行長時段的戰略投資和技術投資，占領全球互聯網技術和應用領域的制高點，為中國在互聯網全球治理體系中獲取主動地位而奠定技術實力和物質基礎。

其二，互聯網發展的最大特征就是開放性和利用上的自由便捷性，這也是其生命力所在，中國的互聯網發展只有充分發揮和利用互聯網的開放性和自由便捷性優勢，才能夠將自身作為網絡大國的優勢和影響力發揮出來。

其三，國家在互聯網規則制定中的地位是靠互聯網技術實力、產業實力和市場份額獲取的，中國在互聯網的發展中必須有更加具體有力的中觀和微觀政策來推動互聯網技術和產業的發展，只有中國的互聯網技術和產業實力與市場份額有了巨大的發展，才能夠獲得互聯網規則制定中的主動地位，也才能夠將中國的綜合國力轉化為互聯網規則制定權和影響力。

其四，互聯網傳播中的文化具有巨大的競爭性，也涉及復雜敏感的文化主權問題，中國的網絡主權管理需要更高超的管理藝術來處理其中的復雜問題。這其中既涉及網絡文化主權的維護、網絡文化主權競爭與積極吸收和借鑒其中的先進有利因素的矛盾問題，也涉及到加強網絡文化主權管轄與保障網絡利用權利之間的矛盾問題，高超的網絡主權管理藝術能夠在其中的矛盾問題上保持一種積極的平衡，拙劣的管理手段往往會成為限制自身網絡發展能力的首要禍源。因此，提高自身在互聯網領域的管理能力和管理藝術是中國在互聯網全球治理體系變革中獲取主動地位的關鍵一環。

其五，互聯網的開放性和自由便捷的特性決定了，網絡對抗對任何一方來說沒有贏家，其結果必定是自獲其害，因此互聯網合作是解決網絡競爭和矛盾，打擊網絡犯罪的唯一道路。中國應該充分利用各種雙邊和多邊渠道積極推動國家間和國際社會中的網絡合作治理。

其六，技術因素在互聯網發展中具有獨特的重要性，中國參與互聯網全球治理需要科學的互聯網技術觀。在全球互聯網規則與技術之間存在一種相輔相成的關系，一方面是互聯網技術派生出了互聯網規則，另一方面互聯網規則同時在影響著互聯網技術的發展方向。因此，在面對全球互聯網發展與治理的競爭中，我們不應片面地強調其中的一個方面，特別是不應將互聯網規則過分地政治化。全球互聯網規則既具有政治性的一面（成為國家壟斷、產業壟斷和技術壟斷的工具），也具有技術性的一面。在全球互聯網規則制定權的競爭中，我們既需要積極地團結如金磚國家這樣的新興大國打破西方主要大國的壟斷，也需要看到互聯網規則的背后還有技術實力，全球互聯網規則制定權的獲取同樣甚至更需要自身網絡技術能力的提升。

責編/馬冰瑩