公民程序性參與的現實問題與發展前景

李海青

[摘要]當前，我國公民程序性參與民主的發展仍面臨著一些不可忽視的問題和障礙，參與的形式化、虛化、碎片化現象嚴重，參與效能需要進一步提升。現階段公民程序性參與主要面臨兩大問題：就其推進的外部條件而言，公共權力部門的自利性是根本的制約因素；就其推進的內部條件而言，制度供應的短缺是重要的限制性因素。當前，其推進一方面取決于中央層面的決心意志、系統性制度創新、法制供給與有效督促，另一方面取決于不斷發展的社會本身對于公共權力所形成的壓力強大程度。此外，地方政府或政府部門在公共治理過程中面臨的危機也常常成為推進程序性參與民主的契機。

[關鍵詞]程序性參與 自利性 制度供應 公民權利 中國特色社會主義民主

[中圖分類號]D992 [文獻標識碼]A

除作為根本政治制度的人民代表大會制度外，公共政治生活中公民或社會組織對于公共權力運行過程的程序性參與是中國社會近年來發展較為迅速的一種重要民主形式。這包括針對相關群體進行問卷調查、舉行協商交流、召開聽證座談，乃至公共權力機關與公民或社會組織的協調合作等。在這一民主形式中，公民或是社會組織在某個或某些環節已經直接介入到公共權力的實際運作之中。“作為一種制度化的公眾參與民主制度，應當是指公共權力在立法、制定公共政策、決定公共事務或進行公共治理時，由公共權力機構通過開放的途徑從公眾和利害相關的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產生影響的各種行為。它是公眾通過直接與政府或其他公共機構互動的方式決定公共事務和參與公共治理的過程。”推進公民利益表達、緩解公眾參與熱情、解決利益沖突、改善治理效能、提升政治合法性等需要，使得公民直接程序性參與作為一種民主形式在我國已被公共權力所認可。近年來，黨和國家的相關文件多次對之予以強調，各個地方與領域也涌現出了不少靈活生動的多樣化參與實踐。但也必須認識到，公民程序性參與民主的發展在現實中仍面臨著一些不可忽視的問題和障礙，特別是在地方與部門層面，參與的形式化、虛化、碎片化現象嚴重，參與效能需要進一步提升。進一步分析可以發現，現階段公民程序性參與主要面臨兩大問題：就其推進的外部條件而言，公共權力特別是地方政府與政府部門的自利性是根本的制約因素；就其推進的內部條件而言，制度供應短缺則是重要的限制性因素。

通過宏觀層面體制機制的改革盡可能限制公共權力部門的自利性

現代公共權力部門代表和追求的是公民權利和公共利益，公共性是其本質屬性，但實際上，古今中外的公共權力部門都無法完全消除自利性的一面。所謂公共權力的自利性不是指公共權力部門為維持自身機構正常運作與自身功能正常實現，對必要資源與合理利益的追求與獲取，而是指“政府具有游離于公共利益之外的特殊利益追求。自身利益一旦成為地方政府行為重要依據，也就意味著地方政府將形成不同于上級政府和地方公眾之期待的效用目標，以及具體的行政目標。換言之，自利性傾向將誘使地方政府有選擇性履行自身的職責，確定自身相對獨立的行政目標，并進行相應的公共資源配置。”對于地方政府或政府部門而言，其所追求的效用目標具有多重性：地方或部門領導個人利益比如政績與晉升機會的最大化、地方或部門官僚群體利益的最大化、地方或部門層面所應擔負和實現的公共利益的最大化，等等。不論是領導個人利益的最大化還是特定官僚群體利益的最大化都是政府自利性的體現。而在現行中央與地方關系特別是自上而下層層加碼的壓力型體制下，在各個部門與地方開展政績錦標賽的競爭模式下，在這多重效用目標中，地方政府和政府部門恐怕首先關注的是地方政府或部門領導個人政績和晉升機會最大化。換言之，在現行條件下，地方或部門的這多重效用目標中，存在基于領導個人政績和晉升機會最大化而在某種程度上犧牲公民個人權益和地方公共利益的可能。“政績最大化和地方公共利益最大化都是地方政府的效用目標，但兩者之間并不總是統一的，往往需要地方領導作出某種取舍。地方公共利益最大化是地方政府樹立權威的績效合法性基礎，會對地方領導的政治聲望產生一定影響，但政績最大化卻是地方領導實現政治晉升最重要的‘資本，當兩者不能統一時，犧牲地方公共利益就可能成為理性的地方領導的選項。”

這種領導個人政績和晉升機會的最大化既可以和GDP、財政收入增長掛鉤，也可以和有選擇性的公共服務供給相掛鉤。上世紀90年代中后期以來，地方政府和部門領導個人政績和晉升機會最大化長期和GDP與財政收入最大化掛鉤，所謂經濟發展型政府、經營城市等說法即由此而來。在政府的精力與資源集中于經濟增長，集中于財政收益最大化，集中于與之相關的政績工程與形象工程，甚至當這種利益與政績的追求還要以犧牲公民權利與地方公共利益為代價時，希望地方政府或部門注重公民參與的程序性民主是不現實的。特別是在很多地方，政府為了經濟方面的政績往往與強勢的資本群體形成緊密的利益依賴關系，其政策與制度的制定受到強勢資本的有力影響。這種影響既可以通過資本精英活動在其中的人大、政協等正式組織與制度渠道，也可以通過資本精英與官員的個人關系等非正式渠道。但不論通過哪一種渠道，政府的自主性與公共性都會受到侵蝕與影響。在這種政府已經提前被強勢群體“俘獲”的情況下，真正面向社會公眾的參與協商就只能是一個事后的形式。大多情況下強勢者是不大可能依靠這種正式的所謂協商進行利益表達的，真正需要依靠程序性協商，比如利用聽證進行利益表達的往往是普通的社會公眾甚至是弱勢群體。近年來，領導個人政績和晉升機會的最大化又開始和有選擇性的公共服務供給相掛鉤。所謂選擇性，是指在中央強調要轉變政府職能，建設公共服務型政府的背景下，地方政府或政府部門的領導為了追求政績，會選擇最易于對上級與外界展示的公共服務的內容與類型，而未必真正滿足相關民眾的切實公共性需求。正如有學者通過實地調研指出的：“政績導向是地方政府進行選擇性社會建設的重要影響因素。在地方政府的思維中，地方的社會建設只有創造顯示度，才能引起上級的關注形成政績。因此在進行選擇性社會建設中，地方政府優先選擇那些能夠短期見效、有顯示度的內容。”

不論是與GDP及財政收入增長掛鉤，還是與選擇性公共服務的供給掛鉤，只要政府的自利性特別是領導個人的政績沖動難以得到有效的制約，表達公民個人權利訴求和地方公共利益訴求的程序性參與民主必然會遇到公權力自身的阻力。即使政府官員認識到自身行為的不規范性，狹隘利益的考量仍會是其主要驅動，因為政府行為的實施從來不是一個單純的角色認知問題。實際上，在多年來執政黨和國家強調要轉變發展方式和政府職能的情況下，官員對于政府以及部門的職能定位并非沒有充分的理解和認知。但基于這種自利性的考慮，在國家要求發展參與民主而社會成員又有參與需求的情況下，為了保證合法化的外觀，參與民主的虛化與形式化就難以避免。這種虛化與形式化一方面表明地方或部門沒有很好地貫徹中央推進參與民主的政令要求，另一方面也表明其沒有良好意愿實現相關社會成員的公共利益。在這兩種情況下，地方或部門既沒有有效履行國家的委托，也沒有有效履行相關公眾的委托。既然利益取向與行為取向不一致，民眾參與還能有多大實際效果呢？以上論述說明，對于當前程序性參與民主存在的問題，不能僅僅局限在這種民主形式內部進行分析，而是要在很大程度上跳出參與民主本身予以把握才可能把問題認識得更為清楚。

政府自利性特別是領導個人自利性沖動的形成與長期存在有多方面的原因。比如在縱向維度上，中央與地方權責分工尚未實現明確的合理配置與有效的制度化，導致地方政府很多方面的自主權限與行為空間彈性過大，而中央政府又難以有效解決自上而下委托代理中存在的諸如信息不對稱等各種問題，這就必然使地方政府或政府部門的自利性在很大程度上侵蝕與壓倒其公共性。“改革前高度集權體制下中央政府與地方政府之間那種簡單的‘決策一執行、‘命令一服從關系，逐步演變為地方政府基于自身特殊的效用目標，利用自身作為中央政府代理人的信息優勢，以及中央政府在市場化改革和制度創新過程中不得不倚重地方政府探索試驗的局面，運用自身掌控的越來越豐富的資源，同中央政府展開各種錯綜復雜的行政博弈。在長期的博弈過程中，地方政府的行為模式不斷呈現出企業化、經營化、短期化取向。”在橫向上，由于體制的原因，地方的人大、司法機關等對地方政府或政府部門現在也難以形成有效的監督制約。除了縱向與橫向的因素外，政府自利性凸顯的另外一個極為關鍵原因就是現行自上而下的政績考核模式。官員是在特定激勵機制下工作的，激勵機制的類型與內容是官員行為的方向標。而政績考核，對于官員而言就是最為重要的激勵機制。在現行的政績考核模式下，領導干部主要還是向上負責，完成上級的各項任務指標，并由上級政府按照工作實績進行考核選拔。在這種自上而下的壓力型體制下，各個層級的政府官員為了確保完成任務并在晉升中獲得比較優勢，往往對于上級布置的任務指標層層加碼，各個部門與地方則由此展開政績錦標賽。在這種情況下，首先回應上級而非民眾的要求就成為自然的選擇。有學者在分析當前某些地方政府選擇性推進社會建設時，也強調指出：“地方政府在進行社會建設時，優先考慮回應或迎合上級政府的意思，較少考慮回應民意。這是因為人事權仍然控制在上級政府的手中，地方政府的政績需要得到上級的承認，因此，他們圍繞上級政府的偏好進行社會建設。……當上級政府和民眾在社會建設優先順序上存在偏好不一致時，社會建設可能不僅難以實現改善治理的目標，反而帶來新的問題。”實際上，即使上級的考核內容與民意訴求一致，政府治理的有效性也未必會得到實質性改善。因為即使考核內容較為合理，為了對上級部門展示最大化的政績，這種合理的考核指標也未必會以合理的方式來實現，甚至可能通過某些不盡規范的方式來予以完成。因為從政績的最大化角度來說，向上級展示的結果是最為重要的，為了結果，往往可以不計成本、不管過程、不論方式。換言之，成本、過程、方式要服從并服務于顯示度高的結果。就此而言，不管考核內容是什么，只要考核指標是由上級下達的并且依據這種考核結果進行官員選拔，那種不顧民眾實際利益的對上負責的政績最大化或虛假政績現象就難以避免。既然政府精力主要用來應對上級的任務要求，沒有足夠的條件、精力與激勵切實考慮到自下而上的民眾需求，反映民眾意愿與需求的所謂參與協商自然也就容易形式化了。實際上，這也就是學術界一直爭議的選舉民主與協商民主的關系問題：西方帶有協商性質的參與民主是作為選舉民主的補充而出現的。在官員是由公民選舉產生的情況下，基于贏得選票的壓力，其在立法與決策的過程中不得不對公民的意見訴求進行積極回應，公民的程序性參與民主由之得以發展。而在官員的職務是由上級選拔決定的時候，由于直接的授權來源并非社會民眾而是上級領導，在這種情況下，地方或部門的官員怎么樣切實對下負責，自下而上的程序性參與民主如何有效推進就可能會成為問題。結合當前我國程序性參與民主的實際發展狀況，應該說這種爭論并非無的放矢，還是有其問題指向的。

綜合以上分析，在今天的改革階段，要促進公民程序性參與民主的發展，除了在縱向上要積極推進中央和地方權責關系的合理化、規范化與制度化，明確地方與部門的職能、權限、程序、責任，既切實賦予其與事權相匹配的相應自主權限，又要有效地限制其過大的自主彈性空間，在橫向上加強同級人大與司法機關對其監督制約外，還必須在政府官員的政績考核體制乃至更深一層的授權體制方面進行改革，推進其激勵機制的優化與合理化，激勵其更為切實地關注公民權利與公共利益，盡可能對民負責，推動當下的壓力型體制向合作型體制轉變。當然，對于官員的授權與考核而言，黨管干部的原則必須堅持，自上而下的運行機制也仍將會在較長時期內存在，但對這二者而言，民眾的作用應該突出。換言之，在官員的選用環節，應進一步探索將上級的選拔與民眾的適度參與相結合，增強選人用人的競爭性、透明性、開放性，較為有效地體現民意而不僅僅是上級意志。在政績的考核方面，不僅作為考核依據的政績評價體系要真實反應民眾意愿，切實增強科學性，在最終的測評環節也應切實增加民眾的有效參與度特別是所占考評的權重。也就是說，不僅在立法與政策制定環節民眾應該參與，在官員選用與政績考核環節民眾也要參與，公民的民主參與應該是廣泛的，如果沒有選用與政績考核方面的參與，所謂立法和政策制定環節的參與就會缺乏來自民眾自身的作為前提性的約束力量。

加強公民程序性參與的制度建設

雖然我國的程序性參與民主在某些領域、某些部門、某些地方已得以實踐，但總體而言，其在我國政治與社會中的實踐尚不具有普遍性，碎片化較為嚴重。“我們看到公眾參與在一些實踐層面已經做起來了，但都是一些孤立的點，沒有連貫的線。……這些參與都是一些斷斷續續的片段，沒有成為各部門普遍存在的常規制度。……就是在實行公眾參與的部門，公眾參與也只在某些決策或行政過程和某些事件中出現，只是偶發性的，不是制度化的。”而程序性參與之所以沒有常規化，很大一個原因就是因為我國法律尚未有對公民程序性參與的完善規定與有效保障，公民程序性參與尚缺乏穩固的制度基礎。

現階段，我國的法律法規尚未對公民程序性參與的類型、方法與適應范圍作出細致的分類規定與完善的程序設計，公民參與的制度資源還比較短缺，參與的整體制度化水平亟待提高。進而言之，就是已有的某些制度規定也需要進一步健全完善。比如，就作為公民程序性參與常見形式的聽證而言，我國現已頒布的《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國價格法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國城鄉規劃法》等法律法規，這些都程度不同、或多或少地規定了聽證這一環節，但這些規定都不盡完善。

問題之一是沒有將公眾參與規定為立法與決策機制中必不可少的環節與程序。此類法律法規在規定聽證程序時用的大都是“應當”而非“必須”之類的用詞。比如《中華人民共和國立法法》第六十七條規定：“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”《中華人民共和國價格法》第二十三條規定：“制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。”《中國人民共和國行政處罰法》第第四十二條規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。”《中國人民共和國城鄉規劃法》第二十六條規定：“城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日。組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。”過多的這種“應然性”規定一方面表明此類法律法規主要還停留在理念的宣示層面，法律規范本身的明確、硬性、強制的特質很大程度上被沖淡、被稀釋。既然是“應該”而不是“必須”，那么，關于公民程序性參與的規定就缺乏遵照執行的強制力量，其在實踐中往往被付之闕如也就可以理解了。

問題之二是公共權力機關在公民程序性參與中始終處于切實的支配地位，公民的利益攸關者的主體地位難以得到有效顯現。按照以上“應然”性的思維邏輯，在立法、決策與公共治理過程中，公共權力可以讓公眾參與，也可以不讓公眾參與，因為這在法律法規上不是必須的，因而公共權力機關可以相對靈活的權衡取用。實際上，過多的這種“應然性規定”隱含地表明立法、決策與公共治理中的真正主體是公共權力，公民參與的控制權始終掌握在公共權力手中。“根據現有的制度規定，重大行政決策的提出、承辦、專家論證和公眾參與的組織、合法性審查、集體審議的主體都是行政機關，行政機關仍然壟斷著行政決策全過程。……行政機關既是重大行政決策的啟動者，又是決策草案的起草者，行政機關完全掌控行政決策的方向與內容，民情民意難以影響決策進程。……雖然在行政決策過程中明確提出了公眾參與、專家論證、政府決策三位一體模式，但是政府在如何組織公眾與專家參與、是否考慮公眾和專家的意義完全有相當大的自由裁量權，實質上行政機關仍然獨占著決策權。”本來，公共治理進程中的程序性直接參與是公民身份本身所要求的角色性活動，公民在公共治理中的主體地位與能動性必須得到體現與保障，但這種抽象的“應然”性規定卻凸顯了公共治理中公民角色的被動性與邊緣化。

問題之三是相關規定太過原則化，而有關公民參與程序的實施步驟、操作細節，相關的責任追究卻規定得非常籠統和模糊，不具體也不明確。比如在以上法律法規中，除了一般的原則性規定外，較少再有參與程序執行與落實方面的具體規定，而權力機關與責任人在違反相關規定時要負何責？責任如何追究？規定同樣語焉不詳。這表明我們相關法律的制定缺乏限權理念，對于權力的責任認識不到位。現實中權與法的微妙關系同樣反映在了法律規定本身之中。由于具體規定不清，公民的程序性參與在實際運作中往往走形變樣，淪為純粹的形式，有其名而無其實。“比如在有的情形下，行政機關回避主要矛盾，只討論無關痛癢的小問題；有時對聽證代表進行有目的性的選擇并進行預先布置；有時在事前不提供進行討論的充足信息；有時壓縮聽證時間使得整個協商過程沒有充分的時間供大家討論。目前公眾普遍認為行政聽證基本是一種行政決策的預先宣傳。”這種情況下，法律上規定的公民參與權利就無法在事實上有效實現。

針對由于缺乏有效制度規定與保障而導致的公民程序性參與的碎片化與形式化問題，公共權力應進一步加強立法工作，或制定新的相關的部門法，或者對原有的法律法規進行修改與完善，切實推進相關制度建設。具體而言，一是要進一步明確公民程序性參與的法律性質和法律地位，“明確公民參與原則作為普遍原則必須為一般的行政活動和公共事務管理所遵循。”凡是涉及公民權利事項或公共事務，公民具有參與必要性和可能性的，都要確保公民的參與。公民程序性參與應貫穿立法、行政、司法等各領域，貫穿于信息公開，官員任用與政績考核評估，決策事項提議、方案起草、內容制定、實施執行以及結果反饋等各環節。這種硬性的制度規定能夠較好體現公民的治理主體地位，盡可能避免其在公共事務中的過分客體化與邊緣化問題。二是應根據公民參與內容、類型、領域、目的等的差異，進行細致化的制度規定與相應的分類設計，推進程序性參與民主多層次、類別化的廣泛發展。沒有較為細致的分類設計，程序性參與民主難以全方位地有效立體推進。由于當前我國公民程序性參與事項范圍整體而言較為狹窄，許多涉及公民切身利益的事項在制度上尚未有相關參與規定。對此，國家層面必須形成統一的制度框架，然后各個地方與部門再結合本地實際和實踐經驗，進一步予以具體化。三是通過制度建設明確規定并有效保障參與主體的廣泛性、針對性、代表性與公平性，特別是要關照潛在利益群體與相關弱勢群體的訴求。同時，對于公民參與的各項權利及其救濟，參與的步驟與環節，參與者意見的吸納與回應，相關責任機構與責任人的責任及其追究等進行科學具體的、便于操作的剛性規定。特別是為了保障公民參與的落實，應將貫徹落實公民參與情況作為官員的政績考核內容與職務晉升的重要標準。這些都旨在保證公民參與行為的法定性、參與內容的廣泛性、參與活動的有效性以及參與過程的完整性，推進公民程序性參與的規范化、制度化。

當然，以上公民程序性民主參與的制度推進并不是無條件的。當前，其推進一方面取決于中央層面的決心意志、系統性制度創新、法制供給與有效督促，另一方面取決于不斷發展的社會本身對于公共權力所形成的壓力強大程度。此外，地方政府或政府部門在公共治理過程中面臨的危機也常常成為推進程序性參與民主的契機。

責編/凌肖漢