如何構建更高級形態的全球網絡治理體系

張家棟

[摘要]網絡空間已成為主權治理空間、全球治理空間和網民自治空間的復合性空間，出現了安全化和政治化傾向，正從一個低級政治問題日益成為一個高級政治問題。當前的網絡空間治理，也正處于從分散治理到統一治理、從低級的基礎治理向高級治理過渡的關鍵階段，包括網絡資源分配的基礎治理、國別網絡空間的分散治理以及全球網絡空間的規則治理三個層次。當前網絡治理狀況的主要特征是不對稱性。要想建立一個更加合理的全球網絡治理體系，就要在原則、目標等方面進行調整，要有共同安全觀念，確立綜合治理，均衡發展全球網絡治理的不同層面。

[關鍵詞]網絡空間 復合性空間 不對稱性 網絡秩序

[中圖分類號]TP391 [文獻標識碼]A

網絡空間從產生到現在，經歷了一個在空間和領域上不斷擴張的過程。在這一過程中，網絡身份不斷變化，網絡與網絡行為體的關系不斷演進，對主權國家、國際市民社會和超國家組織等都產生了重要影響，涉及到主權治理與全球治理等重大問題。根據世界信息社會峰會（WSIS）的工作定義，網絡治理指“由政府、私營部門和公民社會共同發展與應用的、影響并塑造互聯網演變和使用方式的共享原則、規范、準則、決策程序和相關項目”。當前全球網絡治理狀況，正處于從分散治理到統一治理、從低級治理向高級治理過渡的階段。當前網絡空間治理狀況、主張及其問題

之所以強調網絡空間治理，主要有以下原因：第一，網絡空間的重要性不可估量。網絡空間雖然是一個人造物，是一個虛擬物，但是其用戶量卻居各空間首位。根據國際電信聯盟的數據，全球接入互聯網的用戶約占世界總人口的30%～40%。網絡空間已成為世界大眾生活密不可分的一個組成部分，對現實世界也擁有強大的影響與塑造能力。“20世紀未人類社會最偉大的創造就是網絡的誕生。”第二，網絡空間具有無政府特性。網絡空間中沒有絕對的控制力量，各行為體都有一定的活動空間與權利，權利與義務的邊界不清晰，很容易陷入無序與混亂狀態。第三，網絡空間的權利狀態具有高度的復雜性。網絡空間的結構和特點超越了傳統主權國家體系，在次國家、國家和超國家三個層面同時產生權利關系，任何一方都無法獨自治理網絡空間，這就使網絡空間產生了迫切的治理需要并面臨嚴峻的挑戰。總體來看，隨著網絡空間的不斷擴張，網絡空間日益顯現出安全化和政治化傾向，正從一個低級政治問題日益上升為一個高級政治問題。當前的網絡空間治理，也正處于從分散治理到統一治理、從低級的基礎治理向高級治理過渡的關鍵階段，包括三個層次或方面：

對網絡資源分配的基礎治理。網絡空間的行為體非常多樣，包括國家、政治、各類非政府機構、企業、網絡服務提供商和最終消費者等。但是，由于歷史和技術性原因，網絡資源分配權一直被美國所壟斷。所有行為體參與網絡空間活動的基礎是首先在域名系統（DomainName System，DNS）中獲得一個名稱。因此，域名系統是整個網絡空間穩定運行的基礎，是互聯網中的一項核心服務。域名根服務器則是域名系統中最重要的支撐點，控制著整個網絡空間中的最頂級結構，是整個網絡系統的主干。這1個主根服務器和12個輔根服務器，都處于美國政府授權的互聯網與地址管理機構（ICANN）的控制之下，多數位于美國境內。在這種情況下，美國政府不僅掌握所有行為體使用網絡空間的審查權，還擁有隨時中斷其他網絡行為體資格的最終決策權。換句話說，美國在網絡空間擁有遠遠高于現實空間霸權地位的超級霸權地位。

很久以來，國際社會就想打破美國在網絡空間的超級霸權地位。很多國家希望美國能把網絡域名交給一個第三方國際組織來管理。2003年12月，在聯合國組織的日內瓦“信息社會世界峰會”上，很多發展中國家曾建議把互聯網域名和地址管理系統轉交給國際電信聯盟來進行管理。但是，美國、歐洲和日本等發達國家反對這一主張，認為這將妨礙信息的自由流通，有違互聯網建設的初衷。2005年7月，美國商務部曾宣布將無限期保留對13臺域名根服務器的管理權。

在過去幾年中，美國在這一問題面臨的壓力越來越大。美國監控網絡的秘密計劃被揭露以后，歐洲國家對美國壟斷網絡空間的做法也日益不滿，認為“互聯網問題的最大麻煩是美國的領導”，并與發展中國家一道不斷向美國施加壓力。同時，美國的絕對壟斷地位也將迫使其他行為體、尤其是一些世界大國和主要國際組織，加大尋找替代方案或后備方案以繞過美國控制，從而將長期損害美國的網絡霸權利益。2010年9月，ICANN主席洛德·貝克斯特羅姆（Rod Beckstrom）在立陶宛互聯網治理論壇稱，ICANN應防止被任何一個利益團體所控制，尤其要防止落入任何一個政府間組織的掌控中。

這些因素綜合起來，迫使美國政府做出了有限的、姿態性的讓步。2014年3月14日，美國商務部下屬的國家電信和信息局發表聲明稱，美方認識到ICANN成為一個“有效的多方參與組織”的時機已經成熟，要求ICANN召集“全球利益攸關者”，提出一個獲得“廣泛國際支持”的移交方案，作為移交管理權的第一步。聲明強調，方案應當遵循保持互聯網開放性原則，并且不會接受“由政府或政府間機構主導的解決方案”。這雖然意味著美國政府將交出對互聯網域名和地址分配機構（ICANN）的管理權，但究竟誰將接手這個“大權”還是個謎，未來發展仍然有不確定性。雖然如此，歐盟、互聯網企業和國際社會、尤其是國際人權組織，仍然對此表示歡迎，美國畢竟邁出了積極的一步。

目前，以ICANN為代表的網絡空間基礎治理機制，將向全球化、國際化和當地化方向發展。第一，ICANN將致力于全球化進程，把更多的行為體帶入到自身的管理體系之中，擺脫美國政府一家控制的壟斷印象；第二，ICANN將推動國際化進程，在世界各地建立多個合作中心；第三，ICANN將加快域名當地化步伐，推出中文域名等當地化、地區化域名，并加強與各地網絡群體之間的交流。但總體來看，由于美國所享有的技術優勢以及主要根服務器位于美國境內的事實，網絡空間的基礎治理機制，目前以及未來，仍然將是“美國治下”模式，難有真正的全球治理。

對國別、區域網絡空間的分散治理。網絡空間的虛擬性使得其無明顯的邊界，但網絡空間并不能真正地脫離物理空間，本質上仍然是人類社會的創造物與附屬物。正因為此，在現實空間中的主權國家體系，也很快在網絡空間中得到映射，網絡空間成為主權國家間競爭的新領域。不同國家治理網絡空間的方法與目標之間，也有很大的差別。

美國治理網絡空間的方法主要有三個部分，分別為本土防御、門戶開放和網絡控制。首先，美國加強網絡本土防御能力。美國擁有世界上最強大的網絡安保能力，并且每年還繼續增加相關安保開支。美國每年因網絡安全造成的損失在170億美元以上，因網絡金融犯罪造成的損失也在100億美元以上。更重要的是，美國最先進的軍事系統也嚴重依賴包括衛星等在內的網絡體系。2008年1月，美國時任總統小布什簽署第54號國家安全總統令（NSPD-54）和第23號國土安全總統令（HSPD-23），開始實施國家網絡安全綜合計劃（Comprehensive National CybersecurityInitiative，CNCI），并要求美國政府所有與安全有關的部門，包括國土安全部、國家安全局等都參與進來。2016年2月9日，美國總統奧巴馬在向國會提交的總額為4.1萬億美元的2017財年預算中，就包括一個190億美元的網絡安全計劃，高于打擊伊斯蘭國組織的110億美元預算。其次，美國推動其他國家在網絡空間奉行“門戶開放”原則，這是其在網絡空間內的主要對外政策。美國長期向其他國家施加壓力，在網絡自由的旗幟下打擊其他國家管控網絡活動的努力，為美國網絡霸權的擴張清除制度性阻力。第三，美國在網絡空間的戰略目標是網絡控制或網絡壟斷。利用強大的技術和力量優勢控制網絡，是美國網絡戰略的主要目標。早在1993年，美國就提出了“網絡戰”概念，1997年，美國提出“網絡中心戰”概念，并于2001年成為綱領性作戰概念，2003年在伊拉克戰爭開始實施。目前，美國已制訂《國家網絡安全戰略》，并成立了網絡戰司令部。

美國的網絡行為引發各國的普遍反應。對內，各國紛紛加強網絡立法，加強網絡監控力量；對外，各國紛紛組建網絡部隊，“網絡軍備競賽”開始。英國早在2001年秘密組建了一支數百人的黑客部隊。2009年6月，英國還出臺了一份國家網絡安全戰略。日本也組建了一支約5000人的網絡戰部隊。韓國效仿美國，組建了網絡戰司令部。法國、俄羅斯等國也紛紛加強了網絡戰方面的軍事能力。根據聯合國2011年的初步評估，在193個聯合國會員國中，有68個國家制定了網絡安全計劃，其中有32個國家在其軍事計劃和組織中納入了網絡戰。2012年8月，聯合國根據公開資料再次進行評估發現，193個國家中制定國家網絡安全計劃的數量已經增長到114個，其中47個國家制定的網絡安全計劃都為武裝部隊分配了一些任務。

由于網絡空間的無國界性和網絡行為的即時性，戰爭與和平、侵略與自衛、前方與后方、軍人與平民、國內與國外等傳統的司法和戰爭法則，都很難在網絡空間適用。為限制網絡軍備競賽，規范各國的網絡行為，俄羅斯等國曾希望與美國等國家達成一份具有約束力的條約或公約，以削減或控制網絡攻擊性武器的研發與應用研究，但這一提議沒有得到美國等的積極響應。美國等更愿意在所謂的民事犯罪領域與其他國家進行合作，并試圖把網絡空間的國家行為或針對國家行為體的攻擊行為“合法化”。

對全球網絡空間的規則治理。國際社會已經開始在網絡空間進行全球治理的努力，但不同陣營國家之間在全球網絡治理規則的制訂權方面爭奪激烈，難以形成共識。西方國家在全球網絡治理規則的制訂方面走在前面?！恫歼_佩斯網絡犯罪公約》（Budapest Conventionon Cybercrime）于2001年11月由歐洲委員會26個歐盟成員國以及美國、加拿大、日本和南非等30個國家在布達佩斯簽署，是世界上第一部針對網絡犯罪行為的國際公約。截至2016年2月，已有48個國家提交了批準，另外有6個國家已經簽署但尚未批準。與公約相配套，相關國家還簽署一份“反仇外主義和種族主義議定書”（Protocol on Xenophobiaand Racism）。歐洲委員會也成立了“網絡犯罪公約委員會”（Cybercrime ConventionCommittee）和相關技術合作項目（TechnicalCooperation Programs）。與此相比，《塔林手冊》則更具有開拓性意義。北約卓越合作網絡防御中心（NATO CCD COE）聚集了具有政治、軍事和學術背景的幾十名專家，在國際紅十字會、美國網絡戰司令部和北約盟軍司令部等的指導與協助下，經過4年時間于2013年完成一份建議性文件《塔林網絡戰國際法手冊》（簡稱《塔林手冊》）。這是關于網絡戰的第一部建議性國際法規范。該手冊以主權概念為基礎，以平時法和戰爭法為分類線索，大量引用了國際法案例和相關淵源，將是未來國際社會討論相關立法的文本基礎。

除了西方國家以外，中國、俄羅斯和印度等國也不斷提出自己的全球網絡治理主張。2011年中俄等國提請聯合國大會討論《信息安全國際行為準則》。美國對此反應非常消極，美國國會眾議院甚至要求其駐聯合國代表反對該議案，認為“該行為準則為政府排他性地控制互聯網資源尋求合法性，否定確?；ヂ摼W繁榮的多利益攸關方模式，對信息自由流動構成威脅”。2015年1月，中國、俄羅斯和上合組織再次向聯合國大會提交新文本，但仍然遭到美國等國的反對，理由仍然是“使政府控制網絡資源合法化和限制網絡基本自由”。

國際社會在全球網絡治理方面的斗爭，還體現在各種網絡安全論壇的創設上。2003年，在國際電信聯盟（ITU）等的推動下，世界信息社會峰會（WSIS）于2003年在日內瓦召開。此次會議雖未就網絡治理達成一致，但卻建立了聯合國網絡治理工作組（WGIG）以繼續研究網絡治理問題。經過2004～2005年間的多次會談，國際社會決定成立一個國際性的會議機制“互聯網治理論壇”（IGF）。2015年12月16日，中國主辦的第二屆世界互聯網大會在浙江烏鎮召開。中國國家主席習近平出席開幕式并發表主旨演講，系統闡述了中國政府對網絡主權、網絡安全、網絡運用、網絡秩序和網絡治理等問題的看法。一些非官方機構也積極組織全球網絡治理會議。2010年5月3日至5日，美國東西方研究所（East WestInstitute）在達拉斯主辦首屆全球網絡安全峰會（Worldwide Cybersecurity Summit），峰會演講人員包括多名美歐高級官員。

但是，主要國家在全球網絡治理領域并非只有矛盾與競爭，也會展現合作的一面。2015年7月22日，聯合國大會通過了一份《關于從國際安全的角度看信息和電信領域的發展政府專家組的報告》。這一報告是以中美為代表的20個在全球信息領域有影響的政府專家組進行了幾輪會談達成的框架文件，取得了一定程度上的國際共識。并且，這些份報告還觸及“如何在網絡空間負起責任”、“如何建立信任措施”和“如何在網絡空間領域構建國際法”等敏感議題，體現了相關國家的合作意愿。

全球網絡治理的原則與方向

當前網絡治理狀況的主要特征是不對稱性，分別體現為網絡空間的全球化特征與少數國家控制的不對稱、不同國家間網絡權力的不對稱、國家與非國家行為體權利與義務關系的不對稱，以及當前網絡秩序與國際秩序之間的不對稱。要想建立一個更加合理的全球網絡治理體系，就要在原則、目標等方面進行調整。

全球網絡治理的基礎是建立一個安全、公正的網絡秩序。當前網絡秩序基本上為霸權秩序，主要特征是不合理、不公正、不平等和不穩定。美國等國家主要關注如何維持其網絡霸權，甚至模仿現實空間，制訂了一個先發制人的網絡安全戰略，推動網絡空間的安全化和軍事化。這些國家對如何治理網絡興趣并不大，甚至會有意縱容相關網絡恐怖主義、網絡犯罪和網絡攻擊行為的存在。當今世界上的多數恐怖組織和極端組織都在美國有自己的網站。其他國家則主要集中于應對美國的壓力，也無能力關注和解決網絡治理問題。

要建立一個安全、公正的網絡秩序，首先必須確立網絡空間的人類公地屬性。網絡空間雖然是美國首創，但現在已成為全人類的公地，是國家安全和國際安全不可缺少的組成部分，關系到世界各國的安全與發展。因此，在網絡空間治理中，首先要確定網絡空間的全球性與公共性，并以此確定網絡空間與網絡行為主體之間的關系。其次，必須要確定國際共治的基本原則。美國等試圖借非國家行為體來打壓新興國家的網絡訴求，其實質是想利用網絡來放大自己的國家利益和力量優勢。中國、俄羅斯和印度等國則試圖把主權體系移植到網絡空間之中，借傳統國際法原則來維護自身權利與利益。兩種力量之間的競爭與合作，將會形成未來的網絡治理格局。全球網絡治理，不僅要對網絡空間進行治理，把當前的霸權主義網絡建設成一個多邊平衡網絡，還要促進網絡空間命運共同體的創建，把網絡空間建設成各國、各民族、各文化群體之間相互交流、相互理解的媒介與橋梁。當然，新網絡秩序的合理性，也來源于其與國際格局的對稱程度。不同國家雖然有平等的地位與權利，但是責任與能力卻有很大的區別。平衡大國與其他國家之間在網絡空間的權利與義務關系，也是建設網絡新秩序的一個重要方面。

全球網絡治理的目標是保障各國、各行為體利用網絡的平等權利。網絡空間可謂“美國原創物”。網絡空間起初的功能也非常簡單，僅僅用于通訊和信息分享。因此，美國等發達國家從自己的產權觀念出發，傾向于把網絡視為自己的“創造物”，擁有發明版權或發明主權，甚至認為在網絡空間也適用國際法上的“先占原則”。但是，網絡空間是沒有明確邊界的，也不是任何國家所能絕對擁有的。首先，網絡空間本身難以界定地理邊界?？臻g行為體從美國等少數國家發展到當前所有國家和地區。其參與群體也從少數精英發展到今天的人民大眾，比現實世界擁有更高的代表性與參與度。其次，網絡空間的形態與內涵也在不斷變化，外延及領域也在不斷拓展。這使得網絡更具有國際性和全球性特征，變成了一個“世界共建物”。但是，不同國家在網絡空間的權利和能力都有很大差異。少數國家控制著主要網絡資源的分配權、網絡內容的創造權和網絡行為的管理權，多數國家只能被動接受網絡及其影響，對其國家安全和利益構成了嚴峻威脅。一些國家的大網絡企業已成為霸權國家在網絡空間的主要載體，成為相關國家塑造其他國家民意、影響其他國家內政外交的重要工具。

因此，保障各國、各行為體平等利用網絡空間的權利是全球網絡治理的主要目標。這一方面要創新全球網絡治理體制，建立一個具有廣泛包容性和代表性、能夠平衡不同利益與主張的全球治理體系；另一方面要發展創新型、民主型的網絡企業，為不同國家、不同文化的網絡產品提供進入網絡空間的渠道與市場。

全球網絡治理的主體應該是主權國家。幾乎無限制的自由曾是網絡空間的一個重要特征，無政府狀態曾是網絡空間吸引網民的重要原因。但隨著網絡自身的發展，各網絡行為主體也不斷強化了對網絡的治理力度。現在，國家、企業和其他網絡行為體，都在用自己的方式對網絡進行干預與治理，其中一些治理措施和戰略相互矛盾，目標不盡相同，治理能力也有很大的差異。空間網絡呈現出從無政府狀態向多重治理狀態并存方向發展的態勢，在一定程度上導致當前的網絡混亂與動蕩。

要想解決這一問題，必須明確主權國家的核心治理主體地位，主權國家治理網絡空間的必要性上升。首先，網絡空間需要權威行為體來調節權力關系。網絡空間并不是天然自由和平等的，已發展出自己的權力關系，即支配一依賴關系，存在著強者對弱者、剝削者與被剝削者等之間的關系，需要一個強大的仲裁和治理機構。其次，網絡侵入到主權領域，主權國家需要做出反應。其他全球性問題，一般是因國家性和地區性問題國際化、全球化而產生的。而網絡問題則是因網絡空間向國家主權領域的擴張形成的，與其他全球性問題的產生途徑是相反的。再次，只有國家才具有有效治理網絡的真正能力。從綜合治理能力、中立性和可持續性等因素來看，國家是最合適的治理主體。國家可以治理本國主權范圍之內的網絡活動，又可以通過國家間組織來治理超主權網絡活動，也有治理網絡的合法性和可靠性。事實上，美國也認可這一點。2015年2月13日，在美國斯坦福大學召開的“白宮網絡安全和消費者保護峰會”（the White House Summit onCybersecurity and Consumer Protection）上，美國總統奧巴馬稱：“網絡世界就像當年蠻荒時代的美國西部。而在某種程度，我們（美國）被要求充當那里的警長?！弊詈?，更重要的是，網絡空間其實擺脫不了主權國家的約束。網絡空間雖然有無限的潛能和意義，但也有明顯的力量局限性。網絡空間雖然看起來是虛擬的，但必須依賴于物理載體而存在。網絡行為主體也往往都是有國籍的，逃避不了主權國家的管轄。網絡空間的權利也是有限的。在暴力、財富和知識三種權力來源中，網絡主要涉及知識一項，只是改變了知識傳播與獲得的傳統路徑。網絡空間雖然可以放大或削弱知識的影響范圍，改變財富與暴力的實際影響能力，弱化基于地理的主權國家認同，但其本身尚不足以成為權力的來源。網絡空間對主權國家的挑戰雖然存在，但仍然是有限的、可控的。從歷史上來看，各種通訊手段的發明，都沒有顛覆國家體系，反而強化了國家的存在和意義。

全球網絡治理的關鍵是明確網絡主權及其范圍。網絡主權已成為一個具有現實性的概念。網絡空間已經從超主權狀態發展為混合權力狀態。隨著技術進步和網絡空間的演進，網絡空間的超主權或無主權特征發生了一定程度的變化，是相對的而不是絕對的。網絡空間是一種特殊的公地，虛擬特征是依附于物理實在而存在的，網絡空間的物理實體、使用者、所有者等往往都是有國籍的。雖然說網絡空間是跨國或超國家的，但是數據、硬件等往往是有主權屬性的。在當前的網絡空間中，混合著國家主權權力、網絡社會的自治權力和超國家組織的管理權力，呈現出一種混合權力狀態。并且，網絡空間的活動范圍越大，對現實世界的介入越深，就越需要強大的治理能力，網絡的主權特征也就會越明確。

當然，僅僅依靠主權原則，還不足以治理網絡空間。要想有效治理空間，還要明確主權治理與非主權治理之間的界線，實現不同治理主體之間的平衡。首先，要明確不同網絡治理主體之間的關系。在網絡社會、網絡市場與網絡政治之間，既有聯系，也有區別。這也使網絡空間治理，劃分為國家主權治理、普通性管轄治理和網絡社會治理三個類別。其次，要明確不同國家主權治理權力之間的關系。在網絡空間，存在著明顯的共享主權或交叉主權現象。網絡信息的所有者、使用者和存儲者在地理位置上的普遍分離，使得傳統式的排他性主權管轄很難實現，需要建立共享主權或交叉主權治理體系。這意味著，不同主權國家需要密切的跨國合作，才有可能有效治理網絡空間。最后，要區分網絡主權的層次及其不同的治理形式。網絡主權包括本國境內網絡設施的管轄權、本國境內網絡設施所儲存信息的管轄權以及在國家間流動網絡信息的管轄權等三個層次，需要不同的治理模式。

小結

網絡空間本來是一個自治、自助的體系，但是其發展具有內在的自我否定性。網絡空間的快速發展以及與權力的結合，對其最初的特征其實是一種“否定之否定”?，F在，網絡空間已成為主權治理空間、全球治理空間和網民自治空間的結合與綜合。要解決當前網絡空間的混亂、矛盾與沖突，防止網絡空間軍事化的風險，建立一個網絡合作共同體，離不開主權國家的主導和參與。但是，僅僅依靠任何單一國家或主權國家，也不可能實現真正的治理目標。首先，國際社會要有共同安全觀念平衡不同國家、國家與非國家行為之間的網絡權責關系。其次，國際社會要確立綜合治理理念，體現不同行為體的正當考慮與需求，既要能保護網絡隱私權和網絡自由，還要能打擊網絡犯罪活動、網絡恐怖主義活動和各種網絡攻擊活動。再次，全球網絡治理的不同層面和方面要均衡發展。在網絡域名系統的基礎治理、國別分散治理和全球網絡規則的制訂等方面，國際社會都要有相應的發展方案，才能保障網絡空間健康、可持續發展。

責編/樊保玲