京津冀協同發展的全局戰略意義

周京奎

[摘要]推動京津冀協同發展是黨的十八大以來我國的一個重大國家戰略，對于打造新型首都經濟圈、推動京津冀一體化發展、促進全國區域協調發展、提升國家形象和國際競爭力具有重大意義。具體而言，京津冀協同發展有助于疏解首都非核心功能、解決“大城市病”問題；有助于優化城市群結構、打造世界級城市群；有助于整合區域優勢資源、構建創新型區域經濟體，打造具有國際競爭力的經濟增長極；有助于基于產業層面和機制創新層面推動生態環境治理；有助于建立區域統籌協調發展新體制、建成區域協同發展示范區。

[關鍵詞]京津冀協同發展 首都非核心功能 大城市病 經濟增長極 生態環境治理

[中圖分類號]F20 [文獻標識碼]A

2014年2月，習近平總書記在京津冀協同發展工作座談會上強調，實現京津冀協同發展是一個重大國家戰略，首次將京津冀協同發展問題上升到國家戰略層面。2015年4月30日，中共中央政治局會議審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》，再次強調了推動京津冀協同發展是一項重大的國家戰略，提出京津冀協同發展戰略的核心是有序疏解首都非核心功能，要在京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域率先取得突破，促進區域協調發展，形成新增長極。推動京津冀協同發展是黨的十八大以來我國的一個重大國家戰略，對于打造新型首都經濟圈、推動京津冀一體化發展、帶動環渤海地區合作發展、促進全國區域協調發展、提升國家形象和國際競爭力具有重大意義。

京津冀協同發展有助于疏解首都非核心功能、根治“大城市病”

北京作為多功能首都城市，在經濟發展領域擁有極強的“虹吸效應”，并進一步增強了首都經濟功能，再加上城市空間結構不合理，近年來面臨著嚴峻的人口擁擠、交通擁堵、生態環境惡化、公共資源緊張、房價高企等“大城市病”問題，嚴重影響了北京的可持續發展和首都的國際形象。

京津冀協同發展有助于消除首都“虹吸效應”導致的“大城市病”。“虹吸效應”是區域經濟發展中的極化效應的極端表現形式。所謂極化效應是指，區域內各種經濟要素向某一城市或地區單向流動的集聚效應。大城市或特大城市的形成和發展，正是其本身產生的極強的集聚效應的結果。北京作為我國超大城市的代表，其所擁有的政治、文化中心功能是其他城市所不具備的，正是在這兩種功能的推動下，北京經濟發展的極化效應得到了強化，并最終形成對周邊區域的“虹吸效應”。

首都的“虹吸效應”包括產業的“虹吸效應”和人口領域的“虹吸效應”。產業“虹吸效應”或稱產業發展領域的“虹吸效應”，它是指受首都地位影響，其科技資源、人才資源、公共服務資源、信息資源、金融資源對企業投資具有極大吸引力，從而使區域產業向北京集聚的產業極化效應。北京市第三次全國經濟普查數據顯示，2013年末，北京市共有從事第二產業和第三產業的法人單位63.1萬個，比2008年未增加25.3萬個，增長67.0%。2013年末，北京市第二產業和第三產業的法人單位資產總量為122.1萬億元，比2008年末增加57.4萬億元，增長88.8%。值得注意的是，在第二產業和第三產業的法人單位資產總量中，金融業資產總額最大，達到87.3萬億元，占71.5%，其次是租賃和商務服務業、房地產業、批發和零售業，占比分別為9.7%、3.9%、3.3%。上述數據表明，受首都地位影響，產業發展資金迅速向北京集中，同時也帶動了北京非核心產業的快速發展。更值得關注的是，在產業發展“虹吸效應”的推動下，北京市人口領域的“虹吸效應”也日趨嚴重。第六次全國人口普查數據顯示，2010年北京外來人口為704.5萬人，其中河北省來京人口最多，為155.9萬人，占常住外來人口的22.1%。此外，2014年北京市人口抽樣調查數據顯示，2014年北京市常住外來人口為818.7萬人，比2010年增長16.21%。由于北京的首都優勢，再加上產業發展的“虹吸效應”所帶來的較高的就業承載能力，使得北京人口“虹吸效應”呈現增強的態勢。

產業“虹吸效應”引起的產業過度集聚，尤其是非核心產業過度集聚，不僅導致北京市低端產業人口占比過大，加重了人口擁擠程度，同時也進一步加劇了交通、環境壓力，使北京市“大城市病”問題更加突出。《京津冀協同發展規劃綱要》提出，京津冀協同發展戰略的核心是有序疏解北京非首都功能，其中的重點是通過京津冀協同發展消除北京的產業與人口的“虹吸效應”，這有助于從根本上解決北京所面臨的“大城市病”問題。

京津冀協同發展有助于消除北京城市空間結構不合理導致的“大城市病”。特大城市集聚經濟效應在形成城市中心的同時，也將隨著集聚經濟擴散效應的增強而在城市中心外圍形成多個產業集聚中心，從而推動人口向外圍擴散，特大城市也因此從單中心城市轉變為多中心城市。由此可見，特大城市空間結構一般具有顯著的多中心結構特征，以此來分散人口和就業，降低人口擁擠度和交通擁堵水平。

在就業空間結構方面，目前北京除了城市中心區外，在其周邊共有5個就業次中心，說明北京具有多中心城市特征。然而，從就業次中心的區位來看，4個就業次中心分布在三環路和四環路沿線，位于遠郊區的就業次中心只有1個。這意味著就業次中心與城市中心距離較近，就業人口仍然集中在二環到四環之間，其在緩解人口擁擠和交通擁堵方面沒有產生積極作用。

此外，公共資源空間配置不均衡的問題也極為突出。在教育資源配置方面，北京市教委數據顯示，2013年北京市高校在校學生和教職工數為102萬人，分功能區看，中心城區為85.3萬人，占全市總量的83.6%；分隸屬關系看，央屬高校為63.5萬人，占62.2%。央屬高校主要集中在中心城區，為58.4萬人，占中心城區高校人數的68.5%，占央屬高校人數的92%。

在醫療資源配置方面，北京市衛計委數據顯示，2013年全市醫院共有647個，從業人員21.5萬人。其中，中心城區醫院數為438家，占全市總量的67.7%，醫院從業人員為17.1萬人，占全市的79.5%。駐京部隊的15家三級甲等醫院全部位于中心城區，涉及從業人員3.6萬人。值得注意的是，北京市有近一半的三級醫院分布在三環以內，這些醫院的就診人數占北京市比重超過7成。北京市就業空間結構及公共資源配置空間結構的不均衡問題，導致中心城區人口過度擁擠、交通流量過大等問題，給城市環境帶來了極大的負面影響。

《京津冀協同發展綱要》提出，京津冀協同發展的核心任務是疏解首都非核心功能，北京的首都功能主要是政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心，這意味著那些高污染、資源密集型、勞動密集型、低附加值的制造業和服務業將被疏解到北京周邊或其他地區。

同時，《京津冀協同發展綱要》指出，要調整經濟結構和空間結構，實現公共服務均等化。在該綱要的指導下，北京市通州副中心的建設已經全面啟動，這將極大優化北京空間結構。為推動京津冀公共服務均等化，京津冀三地正在探索將北京優質教育資源、醫療資源向津冀均衡配置的機制。上述推動北京就業空間結構、公共資源配置空間結構優化政策的落實，將極大地緩解北京市人口、交通和環境壓力，對解決北京的“大城市病”問題將起到決定性作用。

京津冀協同發展機制創新有助于解決產生“大城市病”的體制機制問題。“大城市病”問題解決的關鍵是要建立疏堵結合的體制機制，包括政府激勵機制和市場推動機制兩個方面。政府激勵機制是指地方政府要有動力實施解決“大城市病”的疏堵結合的政策，如產業疏解政策、公共資源的共享政策等。市場推動機制是指在人口流動、交通擁堵和環境治理方面發揮市場調節機制的作用，通過價格引導資源的合理配置。

北京的“大城市病”問題持續發展的根本原因是尚未建立完善的疏堵結合的體制機制。在政府激勵機制方面，由于中央對地方政府及官員的政績考核仍然偏重于地方經濟發展水平，即GDP增長率，這使得地方政府及官員將主要精力集中在如何提升本地區經濟發展規模上，其結果是北京城市中心區集聚了大量的非核心產業。此外，雖然北京擁有大量的高質量公共資源，但相對于來自全國的就業、教育、醫療等的需求，北京市政府的公共服務供給能力尚有不足。在缺少政府激勵機制下，北京市公共服務供給只能在本地區小規模擴展，無法通過公共服務機構的擴散來疏解北京市中心城區過度集中的公共服務需求。在市場推動機制方面，北京市在解決人口擁擠、交通擁堵、環境污染等問題時，尚未將價格機制引入治理體系中。如，在人口擁擠度較高的中心城區，為降低人口擁擠水平，可按照家庭及企業對人口密度值的貢獻度繳納人口擁擠費。同時，該方法也可用于解決交通擁堵問題、環境污染問題。正是由于缺少市場推動機制，現有的經濟政策難以阻止各類生產要素進入中心城區，同時市場主體沒有動力來推動各類生產要素向其他地區疏解。

京津冀協同發展必然要求市場一體化、構建區域產業鏈、協調環境治理與經濟發展的關系、實現公共服務均等化。實現上述協同發展目標，需要區域之間的協調與互補，突破行政區劃的限制，打破條塊分割、各省市各自為政的格局，建立有效的政府激勵機制和市場推動機制。上述機制實施的一個核心目標是疏解首都非核心功能，這相當于在北京城市發展領域構建了疏堵結合的機制，有助于各類經濟要素在北京地區實現有效配置，在解決北京“大城市病”問題方面將發揮極為重要的作用。

京津冀協同發展有助于優化城市群結構、打造世界級城市群

城市群是指以中心城市為核心向周圍輻射構成的多個城市的集合體。城市群在經濟上緊密聯系，在功能上分工合作，在交通上聯合一體，并通過城市規劃、基礎設施和社會設施建設共同構成具有鮮明地域特色的社會生活空間網絡。幾個城市群或單個大的城市群可進一步構成國家層面的經濟圈，對國家乃至世界經濟發展產生重要的影響力。京津冀城市群處于首都經濟圈內，是京津冀社會經濟發展的主要載體，在缺少京津冀協同發展機制的條件下，京津冀城市間經濟活動的競爭大于合作，京津冀城市群競爭力和影響力嚴重不足，使其難以成為推動經濟發展的引擎。

京津冀協同發展有助于優化城市群結構體系。城市群結構體系是指城市群內不同規模、不同等級城市的空間結構、規模結構和產業結構按照協同發展機制而構成的有機體系。其中，城市群空間結構是城市群內社會經濟活動相互聯系與作用的空間反映，由生產空間、生活空間、生態空間組成；城市群規模結構是指城市群內的城市規模按照互補性原則進行配置的城市體系；城市群產業結構是指城市群內各城市按照承載力水平、要素稟賦水平及產業發展潛力所確定的產業結構。

近些年，京津冀城市群一直處于持續發展中，但沒有像長三角、珠三角城市群那樣迅速崛起，更沒有形成與紐約、倫敦、巴黎、東京都市區城市群比肩的環北京都市區城市群，其主要原因是京津冀城市群結構體系不完善，使得城市群內各城市間沒有形成互為推動的集聚與擴散效應。在城市群空間結構方面，北京市“攤大餅”式空間擴張模式不僅導致城市增長速度過快，城市就業與居住的非匹配性日益嚴重，而且導致大量無效的交通流量，進一步加重了環境污染。由于北京市城市空間規劃與周邊其他城市空間規劃沒有互動性，使得其他城市空間布局也呈現出與北京類似的蔓延式增長模式，其結果是各城市內部和城市間的生產、生活、生態空間結構處于無序發展態勢。在城市群規模結構方面，隨著北京城市蔓延式快速增長，在其“虹吸效應”推動下，京津冀城市群中的中小城市發展明顯滯后，城市規模出現北京、天津規模過大，而其他城市規模過小的非均衡結構特征。在城市群產業結構方面，北京市同時發展了資源密集型、勞動密集型、低附加值的制造業和服務業，而這些產業與周邊城市相關產業聯系度不高，各城市獨自發展本市的產業，在京津冀城市群內尚未形成以產業鏈為紐帶的完整的區域產業體系。正是由于京津冀城市群產業發展沒有形成有效的分工與合作機制，代表城市群產業競爭力的區域性產業集群也就難以形成，最終導致城市群難以步入快速發展軌道。

《京津冀協同發展規劃綱要》指出，京津冀協同發展的核心任務是疏解首都非核心功能。為推動首都非核心功能疏解，北京市首先要優化城市空間結構和經濟結構，而京津冀其他城市則要創造條件來承接轉移產業和轉移的城市功能，這也必然要推動這些城市空間結構和經濟結構優化。此外，

《京津冀協同發展規劃綱要》還確定了京津冀三地的主要功能，如確定北京是全國的政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心；天津是全國先進制造研發基地、北方國際航運核心區、金融創新運營示范區、改革開放先行區；河北省是全國現代商貿物流重要基地、產業轉型升級試驗區、新型城鎮化與城鄉統籌示范區、京津冀生態環境支撐區。京津冀三地各自確立的功能定位，實質是其經濟結構調整的目標。由此可見，京津冀協同發展將對京津冀城市群空間結構、規模結構和經濟結構優化產生深遠影響。

京津冀協同發展有助于打造世界級城市群。世界級城市群是以一兩個特大型的城市為核心，包括周圍若干個城市所組成的內部具有垂直的和橫向的經濟聯系、并具有發達的一體化管理的基礎設施系統給以支撐的經濟區域。世界級城市群是一個國家或地區聯系世界的樞紐，是世界進入該國家和區域的門戶，是一個國家或區域的增長極，也是最具發展活力和競爭力的區域。由此可見，在我國面臨經濟增長減速、經濟結構深度調整的經濟新常態下，打造參與全球競爭和國際分工的世界級城市群，對于提高經濟增長速度和質量、擴大中國經濟的國際影響力都將具有重要意義。

京津冀城市群與長三角、珠三角城市群構成了我國三大主要城市群，受區域經濟發展水平、資源環境承載力等因素影響，京津冀城市群的整體競爭力尚有較大不足。根據國家統計局數據計算的三大城市群分類競爭力顯示，在能源、資源競爭力方面，三大城市群中北京、上海、廣州的競爭力指數分別為0.583、0.730、0.485；在生態競爭力方面，北京、上海、廣州的競爭力指數分別為0.550、0.638、0.558；在經濟競爭力方面，北京、上海、廣州的競爭力指數分別為0.838、0.860、0.447；在公共服務競爭力方面，北京、上海、廣州的競爭力指數分別為0.698、0.579、0.512。這表明除了公共服務競爭力外，長三角城市群的核心城市的競爭力指標均超過京津冀城市群的核心城市，尤其在資源與生態競爭力方面存在較大差距。此外，京津冀城市群內部差距較大。根據測算，在能源、資源競爭力方面，北京、天津、石家莊的競爭力指數分別為0.583、0.287、0.156；在生態競爭力方面，北京、天津、石家莊的競爭力指數分別為0.550、0.463、0.392；在經濟競爭力方面，北京、天津、石家莊的競爭力指數分別為0.838、0.483、0.134；在公共服務競爭力方面，北京、天津、石家莊的競爭力指數分別為0.698、0.374、0.285。這表明京津冀城市群內部的不平衡主要表現為，以石家莊為代表的河北省各城市發展水平較低，尤其是城市間的經濟競爭力差距巨大，使得京津冀城市群呈現“尖塔形”發展格局，即北京、天津城市發展水平較高，而其他大部分城市受北京的“虹吸效應”影響發展滯后。區域創新要素過多地向北京、天津集聚，使河北省的產業發展難以與北京、天津的產業鏈對接，破壞了區域產業分工與合作的基礎，影響了城市群競爭力的提升。

隨著京津冀協同發展戰略的實施，京津冀三地的交通一體化、要素市場一體化、公共服務一體化、生態保護一體化和產業一體化發展步伐正在加快，其所代表的能源、資源承載力、生態承載力、交通承載力、經濟承載力、公共服務承載力將得到極大提升。京津冀城市群的綜合競爭力的提升，將有助于各城市依托北京市的科技研發優勢，打造完善的區域產業鏈體系，形成以創新型產業集群發展帶動的具有全球競爭力和影響力的世界級城市群。

京津冀協同發展有助于引領經濟發展新常態、推動形成新的經濟增長極

當前我國經濟進入新常態發展階段，其發展特征是：經濟增長減速，從高速增長轉為中高速增長；增長方式轉變，從要素驅動、投資驅動向創新驅動轉變；經濟發展結構轉變，經濟結構不斷優化升級，第三產業消費需求逐步成為主體，城鄉區域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發展成果惠及更廣大民眾。在經濟發展換擋期，轉變增長方式和優化經濟結構是推動經濟持續增長的新動力，同時以此為基礎打造新增長極對中國經濟綜合競爭力躍升也將具有重要的戰略意義。

京津冀協同發展有助于整合區域優勢資源，打造具有國際競爭力的多層次產業集群。區域多層次產業集群是指在區域分工與合作機制推動下，區域內不同規模等級的企業，按照產業鏈價值最大化原則，在特定區域內通過縱橫交錯的網絡關系而緊密聯系在一起的空間經濟組織形式。對于區域經濟發展來說，區域內資源的整合程度決定了區域產業集群的競爭力水平。

長期以來，京津冀三地受行政壁壘和地方利益的影響，區域性要素市場發展滯后，資金、土地、產權、技術、人才、勞動力等要素在區域內流動不暢，導致區域產業發展不平衡。

北京市統計局、國家統計局北京調查總隊統計數據顯示，2014年北京以第三產業為主，比重達到77.9%，并呈明顯的高端化趨勢。天津、河北第二產業比重仍占一半左右，分別為49.4%和51.1%。這些數據表明，京津冀三地產業發展不平衡，北京已進入后工業化階段，天津處于工業化階段后期，而河北尚處于工業化階段中期。在產業集群發展方面，北京的產業多集中在科技研發及金融等現代服務業領域，處于產業集群的高端；天津正在大力發展裝備制造、電子信息、航空航天、新能源新材料等戰略新興產業，處于產業集群的中端；河北的高能耗、高污染、低附加值的制造業和服務業占比仍比較大，處于產業集群的低端。正是由于京津冀三地產業發展不平衡，使得京津冀三地的產業合作不緊密，難以形成以產業鏈為紐帶的區域性產業集群，進而降低了區域產業競爭力。

《京津冀協同發展規劃綱要》指出，京津冀協同發展主要是推動要素市場一體化，其中包括推進金融市場一體化、土地要素市場一體化、技術和信息市場一體化。隨著京津冀協同發展一體化要素市場的建立以及區域資源配置的優化，京津冀三地產業對接能力將大幅提高，這將有助于形成以產業鏈為紐帶的區域性產業集群。

京津冀協同發展有助于構建創新型區域經濟體，打造具有國際競爭力的經濟增長極。經濟增長方式粗放、產業結構失衡是制約經濟發展的主要瓶頸，也是導致經濟增長減速、增長質量不高、增長潛力不足的主要原因。在經濟新常態背景下，轉變增長方式、優化產業結構及以此構建創新型經濟體是突破資源承載瓶頸，推動經濟可持續發展的根本動力。

京津冀地區擁有雄厚的科技資源，高新技術產業發展處于全國前列。但由于科技資源分布不均衡，導致圍繞科技資源而發展的高新技術產業的經濟貢獻度有較大差異。北京市統計局、國家統計局北京調查總隊統計數據顯示，2014年，北京市規模以上工業中戰略性新興產業增加值同比增長17.9%，對北京市規模以上工業增長的貢獻率達到62.7%；金融業、信息服務業和科技服務業對北京市經濟增長貢獻率達到50.5%。天津裝備制造業產值對規模以上工業總產值增長的貢獻率達到43.0%，而河北規模以上裝備制造業增加值增長8.8%，占規模以上工業的20.6%。這表明在經濟增長方式方面，創新對北京和天津經濟增長的貢獻較大，而河北的經濟增長動力仍主要來自于要素投入。此外，在產業發展方面，京津冀三地產業同構現象較為嚴重，河北和天津的工業內部同構系數最高，達到0.81；天津和北京的同構系數為0.61；河北和北京的同構系數為0.37。在研發資金投入方面，北京市統計局的數據顯示，京津冀三地研發經費支出之比由2013年的1：0.36：0.24調整為2014年的1：0.37：0.25。雖然天津、河北的研究經費投入有所增加，但其資金投入規模仍遠落后于北京。上述數據表明，北京市經濟增長中科技貢獻率較高，但仍有較大增長空間，而河北經濟增長的科技貢獻率遠低于北京、天津。京津冀三地在打造創新驅動型經濟增長模式方面仍有大量工作要做；京津冀三地的產業分工體系尚未完善，并未形成產業鏈帶動下的區域產業集群。

京津冀協同發展的最終目標是打造創新經濟體，明確了京津冀三地科技創新優先發展領域，即北京重點提升原始創新和技術服務能力，天津重點提高應用研究與工程化技術研發轉化能力，河北重點強化科技創新成果應用和示范推廣能力。同時，為推動首都非核心功能疏解，京津冀三地正探索建立園區共建機制、區域性產業聯盟、區域產業合作基金、創新型產業集群協同工作機制，這將有助于將創新要素融入產業鏈和產業集群，打造具有國際競爭力的創新型區域經濟體，使創新成為推動京津冀經濟發展的重要引擎。

京津冀協同發展有助于大氣環境治理，改進區域生態環境

區域生態環境承載水平是社會經濟可持續發展的重要內涵，它包括大氣環境、水環境、土壤環境等方面。區域生態環境承載問題是工業化、城市化過程中不可避免的發展問題。如，在大氣環境方面，2014年京津冀空氣質量超標的天數為209天，其中有35天為重污染天，京津冀地區13個城市中，有11個排在污染最重的前20位。2015年，重度霧霾持續出現，年末京津冀地區頻繁啟動空氣重污染紅色預警。生態環境惡化已嚴重影響了區域內正常的生產生活，從根本上解決生態環境持續惡化，構建環境友好型經濟發展模式是當前和未來亟須解決的重大經濟問題。

京津冀協同發展有助于基于產業層面推動生態環境治理。受經濟發展方式粗放、經濟結構偏重的發展慣性影響，近些年京津冀產業結構優化效果并不顯著，天津、河北的重化工業比重仍然較大。如，根據《河北省第三次全國經濟普查主要數據公報》數據顯示，2013年河北省制造業數目9.36萬個，占所有企業數目的21.46%；制造業吸納的從業人員最多，為493.98萬人，占所有從業人員的36.71%，其中，黑色金屬冶煉和壓延加工業、非金屬礦物制品業、金屬制品業從業人員數位居前三位。《河北省2014年國民經濟和社會發展統計公報》數據顯示，規模以上工業增加值11758.3億元，裝備制造業、鋼鐵工業、石化工業、建材工業、醫藥工業是其主要工業部門。此外，《2014中國環境統計年鑒》的數據顯示，2013年京津冀工業廢氣排放量占全國工業廢氣排放量的13.58%，其中工業二氧化硫、工業氮氧化物以及工業煙（粉）塵排放量分別為143.29萬噸、143.21萬噸、127.71萬噸，占京津冀二氧化硫、氮氧化物以及煙（粉）塵排放總量的90.20%、67.22%以及87.47%。2015年，國家環保部對北京、天津、石家莊等9個大氣污染防治重點城市的源解析報告顯示，機動車、工業生產、燃煤、揚塵等是當前我國大部分城市環境空氣中顆粒物的主要污染來源，約占85%～90%。其中，北京首要污染來源是機動車，石家莊首要污染來源是燃煤，天津首要污染來源分別是揚塵、流動源、工業生產。由此可見，京津冀地區以河北省為代表的產業結構重化工化是導致區域生態環境持續惡化的重要原因，解決產業結構問題是改善區域生態環境的重要突破口。

《京津冀協同發展規劃綱要》指出，京津冀三地協同發展要首先在交通、環境及產業領域率先取得突破。從表面上看，交通、環境及產業屬于不同領域，但實質上這三者是密切聯系的整體。交通一體化是推動產業發展要素流動的基礎，而產業要素的合理流動有助于推進產業結構優化，而產業結構優化又是解決生態環境問題的根本突破口。因此，京津冀協同發展將有助于從產業層面推動生態環境治理。

京津冀協同發展有助于基于機制創新層面推動生態環境治理。區域生態環境服務屬于公共物品，區域生態環境治理相當于為提高公共物品質量而進行的投資。由于區域內擁有多個行政主體及眾多企業主體，行政主體的公共物品供給的搭便車行為會進一步激勵企業主體采取弱化環境保護行動，從而提高了區域生態環境治理難度。這表明區域生態環境治理尚需構建有助于調節各方利益的激勵機制。

當前，在區域生態環境治理方面難以形成有效的政府激勵機制的主要原因是，中央對地方政府及官員的政績考核仍然偏重于地方經濟發展水平，即GDP增長率，這使得地方政府及官員將主要精力集中在如何提升本地區經濟發展規模上，從而忽視了經濟發展速度與發展質量的關系、經濟發展與環境保護的關系、本地經濟發展與區域協同發展的關系。雖然，在嚴峻的生態環境壓力下，我國已將生態環境質量納入對地方政府及官員的考核體系，但在分稅制下，地方政府面對巨大的財政壓力將不得不繼續把精力集中在發展地方經濟上。此時，地方政府基于發展本地區經濟的考慮，對于區域大氣污染等防治考慮更多的是，其資金投入與收益（包括補償收益）是否對等，這些資金投入是否會影響本地區GDP增長，這些資金投入是否會在短期內形成經濟效益和社會效益。在激勵機制缺失的情況下，上述思維定式將持續存在，區域間難以建立有效的“大氣污染防治協作機制”和“區域生態環境聯防聯控機制”。這表明解決生態環境保護問題，在依靠市場手段來調節的同時，更需要建立系統性的激勵機制來推動，在市場機制不完善的情況下，政府激勵機制體系將扮演著至關重要的角色。

京津冀協同發展的一個重要目標是實現生態環境保護一體化，并強調要推進協同發展機制體制創新，為突破京津冀生態環境治理面臨的機制瓶頸創造了條件。2015年，京津冀三地環保廳局正式簽署《京津冀區域環境保護率先突破合作框架協議》，明確以大氣、水、土壤污染防治為重點，以聯合立法、統一規劃、統一標準、統一監測、協同治污等10個方面為突破口，聯防聯控，共同改善區域生態環境質量。未來隨著京津冀三地生態環境治理財政轉移支付機制、稅源共享機制、治理資金籌集機制的建立，京津冀生態環境治理將具有堅實的制度基礎。

京津冀協同發展有助于建立區域統籌協調發展新體制、建成區域協同發展示范區

區域協同發展一般是指區域內不同經濟體之間的相互依存、相互開放、共同發展，并不斷縮小差距的過程，其目標是推動區域內空間結構、產業結構合理布局，實現區域社會經濟可持續發展。在新型城鎮化建設背景下，區域協同發展還應按照生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態空間的合理結構，以提升區域社會經濟發展質量。區域發展不協調、不平衡是個“老大難”問題，這些問題的長期存在與要素流動面臨顯性和隱形壁壘、區域發展的統籌機制欠缺等密切相關。

隨著《京津冀協同發展規劃綱要》發布，京津冀協同發展的頂層制度設計已經完成，這意味著京津冀協同發展進入了通過協同發展機制創新，實現重點領域突破及實現協同發展的核心任務的階段。京津冀協同發展機制創新主要包括以下幾個方面：一是以“協同發展機制創新”來彌補協同發展機制缺位。過去京津冀協同發展機制體系側重政府層面的治理合作機制建設，但由于利益協調機制的缺失，使得協同發展機制僅能扮演務虛角色，無法真正推動京津冀地區實現協同發展。“協同發展機制創新”的一個重要任務就是形成完整的區域協同發展機制體系，推動區域內空間結構、產業結構優化，提升京津冀協同發展質量，使其成為新的經濟增長極。二是在京津冀協同發展過程中，以最具效率、最適配的方式，以有效銜接的進程構建新型“協同發展機制體系”，如將利益驅動融入“協同發展機制創新”中，以市場機制實現空間結構、產業結構優化效率及生態環境優化效率。三是以“公平發展”作為“協同發展機制創新”的重要內容。各相關主體各自以“成本外部化”“公地悲劇”等損人利己方式來達成個體目標，則有損于整體的協同發展目標。各區域之間、城市與區域之間、不同類型城市之間、城市內部各主體之間，應當公平地分享協同發展福利、公平地承擔協同發展責任及成本。四是將構建“交通、環境及產業協同發展機制”作為現階段“京津冀協同發展機制創新”的核心內容。交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移作為京津冀協同發展的突破口，彼此之間存在較強的關聯性，構建有助于三者協同發展的機制是實現京津冀協同發展、疏解首都非核心功能、形成首都經濟圈新經濟增長極的重要基礎。

推動京津冀協同發展，也是探索改革路徑、構建區域協調發展體制機制的需要。在京津冀協同發展過程中，針對京津冀跨區合作機制所呈現的“一畝三分地”思維定式及其他深層次矛盾和問題，著力探索跨區沖突治理、“共建、共享、共贏”發展、政府與市場調節相結合的新機制；針對京津冀面臨的霧霾、水資源短缺等問題，著力探索通過功能疏解、空間優化，實現中心與外圍共生互動的新調節機制；針對京津冀面臨的經濟發展與環境治理問題，著力探索建設產業結構優化、生態友好、宜居宜業、社會和諧的新機制。上述區域協同發展機制創新將建立區域統籌協調發展新體制，把京津冀都市圈建成科學持續、協同發展、互利共贏的區域協同發展示范區。

責編/楊昀赟