論主權財富基金的法律規制

摘 要 主權財富基金的透明度問題各國尤為關切，適當主權財富基金透明化有助于主權財富基金更好的發展，維護世界資本市場的穩定。投資國、投資接受國以及國際組織都對主權財富基金的透明度問題提出了解決方案，這對我國具有重要的借鑒意義。

關鍵詞 主權財富基金 透明度 法律規制

作者簡介：劉媛，西南政法大學，碩士，研究方向：國際經濟法。

中圖分類號：D922.28 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-091-02

一、問題的提出：主權財富基金透明度問題之爭及其根源

（一）母國與投資接受國透明度問題之爭

主權財富基金的透明度問題是指主權財富基金在運作過程中公開披露信息的程度。主權財富基金的透明度問題一直是母國和投資接受國的爭議焦點。母國認為投資接受國借口主權財富基金存在政治性因素，采取貿易保護主義，限制其向投資接受國投資。投資接受國擔心他國主權財富基金過多的參與本國經濟活動，會危及本國政治經濟安全。

對主權財富基金自身而言，受政府控制或所有且主要用于進行海外投資的特點，使其投資行為受到種種限制。如2009年1月，德國正式實施《對外經濟法修正案》，明確限制外國主權財富基金參與涉及國家安全的投資行為。但全面公開所有經營信息又與公司利益不符。

（二）問題根源

對主權財富基金透明度問題產生影響的因素可以歸結為以下幾點。

1. 主權財富基金資金來源的公共性。主權財富基金的原始資本主要為外匯儲備盈余和自然資源出口的外匯盈余（以阿聯酋、挪威、等國為代表）。兩者都是國民財富的積累，有很強的國家屬性，主權財富基金與國家存在天然的聯系。其次，主權財富基金投資目標的具有很強的國家戰略性。出于對國家的經濟戰略安全的考慮，主權財富基金存在有意弱化在經營數據、投資策略、投資組合、投資領域方向的信息披露可能。

2. 主權財富基金的自身需求①。一般而言，在一個自愿披露機制下，不披露或較少披露信息的主權財富基金會獲得更多的收益，基于自身利益的考量，任何一個主權財富基金都不會自愿地披露其投資的相關信息。同時，包括交易和頭寸的暴露、收集整理和報告信息在內的披露信息的經濟成本也會對主權財富基金的信息披露產生影響，披露信息頻率越高、內容越有針對性，經濟成本也越高。

3.法律層面的缺失。主權財富基金是一個異質集團。各國對主權財富基金的法律屬性沒有統一的定論。權屬關系和法律性質的不同，必然會對主權財富基金在法律上應享有的權力和應承擔的責任義務產生影響，進而影響主權財富基金信息披露的程度、信息披露制度受誰監管，受監管程度等問題。

二、主權財富基金透明度問題的法律規

（一）主權財富基金自身信息披露制度

各國主權財富基金信息披露制度的規制存在很大差異。以韓國和挪威為例。

韓國在成立韓國投資公司的同時頒布了《韓國投資公司法》（KIC Act）。隨后，韓國在2006年3月頒布了《行為準則》和《道德準則》以防止和應對腐敗問題的發生。但其未對透明度問題做出規定。②

挪威主權財富基金由挪威央行下設的投資管理部門（NBIM）負責管理。政府股東通過董事會進行重大事項的決策。NBIM每個季度公開發布一次財務報告，投資組合以季報和年報的方式公布，政府部門可以從中了解投資收益情況。此外，挪威財政部通過立法的方式制定了《政府石油基金（全球）管理規定》、《財政部和挪威銀行資產管理協議》、《外匯儲備投資指引》等法律法規，為提高NBIM的透明度提供了制度框架。③

（二）投資接受國對主權財富基金透明度問題的法律規制

基于自身利益的考量，很多主權基金不愿意主動披露信息。對此，投資接受國也制定了應對之策。

澳大利亞對主權財富基金的審查主要包含在其設立的外資審查制度中。2008年2月澳大利亞公布了約束和指導主權財富基金在澳投資的“六項原則”，明確了對涉及外國政府及其機構的并購原則。同時，澳大利亞規定對外國政府及其機構在澳洲進行的，涉及澳大利亞商業實質性利益或者獲澳大利亞城市土地利益，以及其他符合申報起點和情形的并購并購進行審查。

2007年美國國會通過了《外國投資與國家安全法》，該法賦予美國相關部門依法阻止可能危及美國國家安全的外國收購行為的權力。美國通過加大國會對審查程序的控制，增加強制性考慮因素和審查程序等方法不斷強化對主權財富基金的監管。同時，美國將主權財富基金運作透明作為可以免除特別調查的例外情形之一，說明其對主權財富基金透明度問題的重視。

無論是母國還是投資接受國，其對主權財富基金透明度問題的規制，都是站在本國立場上的。其制度的設立可能會出現對本國主權財富基金透明度問題要求不高，對其他主權財富基金設置較高的透明度要求的情況。因此，建立相關的國際性法律規則才是解決住全場經濟透明度問題的關鍵。

三、問題的解決：關于解決主權財富基金透明度問題的措施

（一） 圣地亞哥準則及其相關的具體細則

為維護全球金融體系的穩定以及資金和投資的自由流動，規范主權財富基金投資行為。2008年主權財富基金國際工作組織成立并發布了《主權財富基金——公認的原則和實踐》，又稱“圣地亞哥準則”（Santiago Principles）。

圣地亞哥準則認為透明度問題是對主權財富基金而言至關重要的問題，如何提高主權財富基金的透明度問題貫穿整個準則始終。圣地亞哥準則將信息披露制度劃分為向主權財富基金母國披露和向社會披露兩部分。要求各主權財富基金應當向社會公開披露資金來源、投資方針（如投資風格、目的、期限等）、財務信息（如資產配置、收益率等）、基于特殊原因的投資等信息。向其母國披露的事項包括：用于宏觀經濟統計使用的統計數據；資產及投資表現等。該準則提出，主權財富基金應具備穩健的治理框架，建立明確有效地職責分工和問責制度。

圣地亞哥準則也有不足之處，圣地亞哥準則單方面的強調了主權財富基金對相關信息披露的義務，忽視了對投資接受國的審查制度的透明度做出規定，易造成披露與審查中權利義務的不對等。

（二） OECD關于SWF及接受國方針的宣言

2008年6月，OECD發表了《OECD關于SWFs及接受國方針的宣言》。該宣言沿襲了過去OECD所通過的有關國際投資所提倡的非歧視原則、透明度原則、逐步自由化原則、凍結原則和避免自由化過程中采取對等注意原則。該準則針對透明度原則，在對法律的編撰和出版、通知于磋商、程序的公正性和可預見性、投資政策披露做出了具體要求。如，該宣言要求各國應將基本的和相關配套的法律編寫成冊方便公眾獲取；投資接受國對于外國投資的審查程序應有嚴格的時間限制，接受國對于資者所提供的商業敏感信息應當予以保護等。

（三）現有國際措施的價值及面臨的挑戰

OECD宣言和圣地亞哥準則是對同一個問題的兩個方面的規制，兩者互為補充，強調主權財富基金母國與投資接受國應表現出就透明度問題更高的責任感。各國認為圣地亞哥準則在確保國內法的正當性、擴大商業優勢、提高社會聲望和為與利害關系人交流提供幫助方面起到的積極作用。④

圣地亞哥準則和OECD宣言本身仍存在一些缺陷。首先，圣地亞哥準則和OECD宣言都屬于自愿的原則和做法，不具有國際法上的約束力。主權財富基金國際工作組織本身是一個非正式、臨時性和沒有正式法律權威的組織，其作用范圍也相當有限。其次，OECD宣言和圣地亞哥準則都被設計為宏觀層面的原則，而不是詳細的規則。兩者的作用僅是建立關于對主權財富基金國際法上的規則的框架，僅能在各國制定相關法律時提供指導。最后，OECD宣言和圣地亞哥準則在具體行為判斷上缺乏統一的衡量標準，這意味這各主權財富基金的信息披露制度只要達到某一標準即可，至于標準的適當性和科學性則在所不論。同時，各國對如何評價兩者在實踐中起到的作用也沒有統一的標準，就圣地亞哥準則而言，很多國家至今尚未制定有關圣地亞哥準則的自我評估制度，如何確保 OECD宣言和圣地亞哥準則能在實踐中起到積極作用仍有待解決。

四、主權財富基金信息披露制度對中國的借鑒意義

根據主權基金研究機構SWFI2014年的評級，中國主權財富基金已居世界之首。主權財富基金在我國改革開放和對外投資方面發揮越來越重要的作用。依照現有國際經驗，對于主權財富基金的透明度問題，我國也應從內外兩方面入手：

（一）我國作為母國對主權財富基金的監管

我國（僅指大陸地區）現有的主權財富基金都是依照《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）設立的。國家未對主權財富基金單獨立法，也未對其信息披露方面做出具體的強制性規定。以中國投資有限責任公司（以下簡稱中投）為例，中投的原始資本來自我國的外匯儲備，其公司概述中只說明了中投對國務院負責，但其受誰監管則不得而知。國家應對其按照一般公司進行監管，還是由國資委承擔監督職責。同時，中投也是我國多家金融機構的控股股東，中投已成為實質意義上的金融控股公司，我國金融監管機構以及中國人民銀行是否也要對其進行監管。因此，我國應通過制定法律法規，明確監管機構和具體的監管程序、事項。對主權財富基金自身也應作出更嚴格的規定。

（二）我國作為投資接受國應采取的措施

目前，越來越多的主權財富基金將中國視為其投資的戰略要地。作為投資接受國，如何對主權財富基進行監管對中國意義重大。

我國尚未對主權財富基金在我國境內的投資做出專門規定，只是將其視為一般投資者。隨著我國對外開放的進一步深化，中國必將引來更多的主權財富基金的關注。在踐行OECD準則的同時，我國應該依據自身實際情況，建立一套完善的、行之有效的監督監管體系，明確外國主權財富基金的信息披露制度的具體標準，并輔之以有效的懲處措施。

五、結語

我國在解決主權財富基金透明度問題方面還處在摸索階段，對主權財富基金尚未形成系統的法律規制體系。面對當前的國際大環境，一方面我們應盡快制定我國對主權財富基金的法律規則，另一方面，也應當積極參與國際條約的制定，為我國主權基金的發展創造良好的條件。

注釋：

①魯少軍.論主權財富基金信息披露法律規制及對中投公司的借鑒意義.上海金融.2010 （1）.64-67.

②高潔.韓國主權財富基金投資模式研究.經濟研究導刊.2011（122）.66-68.

③資料來源：挪威財政部官網.[2012-03-28].http：//www.regjeringen.no/en/dep/fin/Selected-topics/the-government-pension-fund.html？id=1441.

④主權財富基金國際論壇各成員關于《圣地亞哥原則》執行情況調查報告（IFSWF members experiences in the Application of the Santiago Principles）.

參考文獻：

[1]Joseph J. Norton. The “Santiago principles“for sovereign wealth funds： a case study on international financial standard-setting processes.J.I.E.L. 2010， 13（3）.645-662.

[2]Brendan J. Reed.SOVEREIGN WEALTH FUNDS： THE NEW BARBARIANS AT THE GATE？ AN ANALYSIS OF THE LEGAL AND BUSINESS IMPLICATIONS OF THEIR ASCENDANCY[C]. Va. L. & Bus. Rev. 97.

[3]劉天姿、練爽.國際軟法在主權財富基金監管中的成因、作用及啟示.哈爾濱工業大學學報（社會科學版）.2011（13）.

[4]葉楠.挪威主權財富基金運作對我國的啟示.借鑒與思考.2008（235）.

[5]王鑫.主權財富基金的國際立法現狀與評析.金融與法律.2011（4）.

[6]巴曙松、李科、沈蘭成.主權財富基金——金融危機后的國際監管與協作新框架.國際政治經濟學.2010（7）.

[7]李虹.主權投資基金的法律屬性及其監管.政治與法律.2008（7）.