農村集體經濟組織水資源使用權權限研究

摘 要 在2002年《中華人民共和國水法》修訂的背景下，一個根本性變化就是將水資源權屬由原來的國家與集體所有轉變為由國家統一所有，國務院代表國家行使，農村集體經濟組織對其所有的水塘和由其修建、管理的水庫中的水享有使用權。而這其中涉及的水資源所有權理論是不全面、不系統的。法律對農村集體經濟組織水塘、水庫中水資源的使用權范圍、大小及行使方式沒有規定，而且也沒有相關配套的司法解釋、行政法規對法律的具體實施加以闡述。因此便產生了理論、制度上的水資源國家所有權與農村集體經濟組織及其成員事實上占有、管理，并享有水資源使用權的現實利益的博弈。因此本文認為，有必要從已生效的司法判決中探尋思考并進一步歸納，以明確農村集體經濟組織水資源具體使用權權限，進而為完善水資源所有權理論、制度并對民事立法提出相應建議。

關鍵詞 水資源 水法 農村集體經濟組織 使用權 司法判

作者簡介：齊建楠，西南民族大學法學院本科，研究方向：民法。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-111-02

一、農村集體經濟組織水資源使用權概述

自2002年修訂的《中華人民共和國水法》確定水資源所有權與使用權分離原則以來，作為水資源所有權理論的重要組成部分，農村集體經濟組織水資源使用權權限在法學理論界和司法實務中就倍受爭議。《水法》第3條規定農村集體經濟組織對水塘、水庫中水的權限，用“使用”一詞來表述。那么對于“使用”含義的不同理解，可能是引發糾紛的根源之所在。目前，涉及農村集體經濟組織水資源使用權性質問題主要有二種觀點：一種觀點將其作為所有權權能之一，使用權能在所有權四項權能（占有、使用、利益、處分）中，占據核心地位，是所有權人實現其對物的利益的最主要方式。史尚寬在《物權法論》中把“使用”定義為使用謂不毀損其物或變更其性質，而依物之用法以供需用之事實作用。該觀點強調“使用”是依照物的性質和用途加以利用，以滿足自身需要。另一種觀點認為，使用權是用益物權的一種，張俊浩在《民法學原理》中將使用權作為用益物權，即承認使用權包含使用和收益雙重權能。

筆者認為農村集體經濟組織的水資源使用權應該是用益物權中的使用權，即包含水資源使用與收益雙重權能。主要有兩個原因：一是基于水資源問題的歷史因素而做出的考量。長期以來，農村集體經濟組織對水塘、水庫中的水占有、使用并加以管理。農村集體經濟組織基于水資源利用產生的收益在現實中早已體現，并且常態化。二是基于當今水資源利用和發展的現狀做出的權衡。中國是水資源嚴重短缺的國家之一。近來，隨著取水許可為代表的水資源有償使用制度和水權交易制度的發展，農村集體經濟組織基于對水資源的管理享有的合理收益也不失為水資源保護的重要方式。因此，這里的使用權理應包含使用和收益兩部分。

二、現實中水資源所有權與使用權權限爭議產生的范圍

基于對部分涉及農村集體經濟組織水資源的使用權權限爭議的判決書進行分析并整理，現在得出主要的爭議范圍如下：

（一）農村集體經濟組織及其成員對其享有使用權的水資源的發包養殖權

此類涉及農村集體經濟組織對享有使用權的水資源發包農戶用于養殖的案件在司法實務中較為常見。現以其中幾例，論證之。本案【詳見（2014）贛民初字第0132號判決書】涉及的法律關系是村民萬軍與贛榆縣青口鎮里沙村村委會簽訂的漁業承包合同，約定由原告萬軍支付海域灘涂承包費用，被告里沙村村委會負責海域使用權證的申請和辦理。因被告超越使用權限發包海域灘涂而引發的合同糾紛。那么，農村集體經濟組織水資源使用權是否包括可以通過水權交易的方式發包養殖并收取承包費用？如果可以，出賣的水資源有沒有限額上的規定？海域的使用權與海域的承包經營權的關系又如何？

該判決以《合同法》規定為依據，承認了農村集體經濟組織對享有使用權的灘涂海域的承包權，也間接承認了其作為水權交易對象的存在，但承包要以使用權范圍為限。根據《海域使用管理法》第22條之規定：在一定條件下可以將原有的養殖用海的海域使用權確定給農村集體經濟組織并由其成員承包用于養殖生產。可見依據合同法的判決與現行法律之規定并不矛盾。然而，該判決中海域使用權和海域承包經營權是既具有密切聯系又有區別的概念，在法學理論中也存在爭議，有必要進一步討論。從聯系上看，海域承包經營權是由海域使用權派生的，是其存在的前提；從區別上來看，理論中雖然對海域承包經營權性質的界定大體分為三種情況：一是認為其屬于一種債權性權利；二是認為其屬于物權性權利；三是應界定為被賦予了某些物權性質的債權，即準物權范疇。而司法判決中則是承認了海域承包經營權為債權的一種。發包人為村集體，承包人不僅要受海域使用權許可的限制而且也要受承包合同的限制。因此決定了其債權性質與海域使用權的物權性質存在本質區別。海域灘涂使用權更多層次是從行政管理的角度對海域灘涂資源的使用權進行劃分和確定，體現的多是國家對海域資源的管理和保護，如海域權證許可申請；提到海域承包經營權時，更多層次是從民事合同的角度進行調整和規范，體現的多是合同雙方在法律框架下的平等協商，如本判決中的海域承包合同。在本判決中可以看出，如不確定誰是合法的海域使用權人，則不能確定海域承包合同的有效性。法院是根據海域權證確定村集體的使用權權限，進而通過民事訴訟，確定承包經營合同是否有效。

（二）農村集體經濟組織對享有使用權的水資源交易用于工業生產、工程建設

本案【詳見（2013）沐民一初字第1990號判決書】涉及的法律關系是臨沭縣虹源食品加工企業與臨沭縣玉山鎮姚官村村民委會簽訂的礦泉水及場地承包合同，約定由原告姚廣軒支付費用，被告姚官村村委會提供水資源和場地。因被告違反合同約定在部分場地施工進而影響水源水質引發的糾紛。該判決我們需要明確農村集體經濟組織水資源使用權交易是否包括礦泉水？有沒有限額上的規定？現實中出售水資源用于制造工業產品在司法實踐中的解決是很有爭議的。本案法院同樣是基于《合同法》，認為礦泉水及場地承包合同是雙方當事人真實意思表示，確認合同有效。這從側面表明了農村集體經濟組織在現實中使用權的客體范圍是擴大的，這大抵上是基于歷史因素的考慮。同時還承認了農村集體經濟組織對享有使用權的水資源可以基于水權交易出賣用于輕工業并收取相應費用。對于農村集體經濟組織出賣的礦泉水有沒有限額，判決中并未提到。

但是，類似的案例卻有相反的判決，值得我們進一步探討。對于農村集體經濟組織享有使用權的水資源是否可以通過水權交易用于重工業生產。判決的結果是否定的。如河北省承德市某村將水庫水出賣用于冶鐵的案件就很典型。該村經濟收入來源主要靠出賣礦石和冶鐵用水。而當地政府認為水資源屬國家所有，農村集體經濟組織的使用權以滿足合理的生產、生活用水為限。水資源出賣給鐵礦用于冶鐵，涉及商業行為，政府作為所有權人，當然的享有水資源費的征收權，因此引發了行政訴訟。此案件法院的判決時是支持了政府的主張。但由于村集體歷來負有維護的義務，政府給予維護費用的補償。這也從側面證明了農村集體經濟組織水資源使用權交易對于重工業是被限制的。

既然政府是法定的水資源所有權主體，那么作為公共利益的維護者，基于公共利益的考慮而興建的水利工程設施對于農村集體經濟組織享有水資源使用權的水塘、水庫水資源的使用是否當然具有合法性？農村集體經濟組織有求償權嗎？基于對【詳見（2015）益法民一終字第224號判決書】的分析，得出此類行政訴訟案件原告通常證據收集困難，因而存在較大的敗訴風險。但是，政府無需對水利工程建設使用農村集體經濟組織的水庫水或者利用其水資源進行發電支付補償費用，僅在產生侵權責任的時候，承擔賠償責任。

（三）農村集體經濟組織成員農業灌溉用水水費繳納中存在問題以及處理

水資源的使用權權限確定有利于明確水費的非繳納部分，因此有必要進一步明確。以下三個判決涉及的內容都是農業灌溉用水中水費收繳問題而引發的供水合同糾紛。其中【詳見（2015）年南商初字第00094號判決書】涉及的法律關系是原告何國號與灌南縣新安鎮于圩村村委會簽訂的電灌站承包合同，約定由何國號為本村境內農戶提供水稻供水，農戶向何國號繳納水費。被告農戶唐兆云認為村委會與何國號簽訂承包合同未經法定程序，否認其效力，拒絕繳納水費。在【詳見（2015）年齊民一終字第408號判決書】中涉及的法律關系系夏寶軍與訥河市訥南灌區管理站供水合同糾紛，夏寶軍（原審被告）種植水田，用水主要方式為訥南灌區范圍內工程供水，但是，夏寶軍否認雙方的供水合同關系，認為所屬水田未使用訥河市訥南灌區管理站設施供水，而用的是自己抽取的井水。此外，【詳見（2015）年昌民一初字第01511號判決書】涉及的法律關系是承包人劉殿福與農戶趙啟飛之間關于農業灌溉用水水費收繳而引發的供水合同糾紛。劉殿福系從國營寶力農場合法承包人劉麗敏處轉包獲得水利費收繳項目，被告趙啟飛否認發包方國營寶力農場的水利費收繳權，認為屬無權發包，以此否認劉殿福的水費收繳權利來源。同時認為雙方未簽訂供用水合同且其灌溉用水由水田內井供應，拒繳水費而產生爭議。

對于此類判決，我認為必須明確二個問題。一是水費的含義是什么？關于水費的具體含義，在不同判決中是不同的。判決一中的水庫和小型發電設施系灌南縣新安鎮于圩村修建和裝備，因此何國號承包并收取的水費是服務費的性質；而判決二中，一審、二審法院均認為夏寶軍與訥河市訥南灌區管理站系事實上的供水合同關系，水田中設立水井，是夏寶軍為進行農業生產而進行的輔助性措施，水資源依然屬于水資源使用而收取的水資源使用費。判決三中農村集體經濟組織中農戶向劉殿福繳納的水費系水產品費，根據水資源有償使用制度，趙啟飛應當繳納水產品費。 二是水田中的水井具體作用是什么？在認定上存在一定的差異。大部分地方的農業灌溉用水都是同時使用水利工程供水和自然水。部分判決認為其作為輔助性設施，因此該部分村民應當繳納水費；也有部分認定水井中的水具有法定使用權應該繳納，因此有爭議。筆者認為基于農村水資源使用權現狀和水資源保護應當認為農田水井為輔助設施為宜。

三、農村集體經濟組織水資源使用權權限爭議判決分析的立法建議

“法律的生命在于實施”，它的這一特性不僅要求其具有可實施性，更要求法律制度是適應時代需要的創新性立法。以2002年《中華人民共和國水法》的修訂為例，它是全面衡量我國水資源在社會發展的重要性和水權交易等水資源利用的新方式的出現以及在國際上水資源領域的具有創新性的公約啟發下而進行的根本性修訂，也是適應時代要求的立法典范。此外，法律的制定也需要綜合考慮各種因素，不僅要權衡多方利益，更要從長遠的角度去考慮“制度后遺癥”。長期以來，法官形成固化的、畸形的斷案思路，自由裁量權幾乎被忽視。只懂法律，不懂法理、情理，又何談創新。而類似于水資源所有權和使用權權限爭議案件，必須深刻考慮其存在的歷史原因，以及農村集體經濟組織及其成員相對弱勢的群體利益的維護問題，才能達到爭議的圓滿解決。

參考文獻：

[1]史尚寬.物權法論.中國政法大學出版社.2000.

[2]張俊浩.民法學原理.中國政法大學出版社.2000.

[3]姜偉.農村集體經濟組織對水資源權限的探討.安徽農業科學.2006（749-750）.

[4]陳衛杰、陳敏.水資源的所有權與使用權.水資源可持續利用與水生態環境的保護的法律問題研究.2008年全國環境資源研討會論文集.

[5]崔建遠.準物權研究.法律出版社.2004.