執(zhí)法規(guī)范化視角下檢察與紀檢監(jiān)察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪提前介入機制芻議

摘 要 隨著近年來我國反腐力度不斷加大，檢察機關(guān)和紀檢監(jiān)察機關(guān)在辦案過程的配合協(xié)作已密不可分，提前介入機制的構(gòu)建為雙方在反腐辦案和打擊職務(wù)犯罪提供了良好的支撐和保障。然而，實踐中仍然存在許多違反程序正義的做法，有的已經(jīng)危及刑事訴訟的公平正義。在依法治國的藍圖下，本文將就如何完善檢察與紀檢監(jiān)察機關(guān)在打擊職務(wù)犯罪中的提前介入機制進行探討，以期促進司法與紀檢監(jiān)察銜接機制在法治框架下的運行。

關(guān)鍵詞 檢察 紀檢監(jiān)察 提前介入機制 執(zhí)法規(guī)范化

作者簡介：陸遠，福州市鼓樓區(qū)人民檢察院，助理檢察員。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-117-02

一、提前介入機制的實踐意義與制度規(guī)定

由于職務(wù)犯罪與違紀案件的并發(fā)性，我國現(xiàn)有體制構(gòu)建了紀檢監(jiān)察與檢察機關(guān)分工負責(zé)、協(xié)作配合的反腐辦案模式。提前介入機制指的是檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)在查處既涉嫌違反黨政紀律又可能觸犯職務(wù)犯罪的案件時，根據(jù)對方的提請，提前介入予以配合協(xié)助。通過提前介入機制，紀、檢雙方不僅能夠互相利用優(yōu)勢形成辦案合力，而且能有效促進黨紀調(diào)查與刑事司法的銜接，使取證工作一步到位符合訴訟要求，有利于規(guī)范調(diào)查，防止出現(xiàn)人情案、關(guān)系案。

提前介入機制首次被明確是在《中共中央紀律檢查委員會、最高人民檢察院關(guān)于黨的紀律檢查委員會與國家檢察機關(guān)建立聯(lián)系制度的通知》第5項：“紀檢機關(guān)和檢察機關(guān)在查處案件中要相互配合，相互支持，對于經(jīng)濟犯罪與黨紀政紀問題交織在一起的大案要案，檢察機關(guān)可提前介入，協(xié)同辦案。”2015年《關(guān)于在查辦黨員和國家工作人員涉嫌違紀違法犯罪案件中加強協(xié)作配合的意見》（下稱《意見》）第11項進一步規(guī)定：“紀檢監(jiān)察機關(guān)在辦理案件中，認為被調(diào)查人涉嫌犯罪，需要移送司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任的，在正式移送前可以商請檢察、公安機關(guān)進行初查。”上述文件明確了查辦職務(wù)犯罪提前介入機制的內(nèi)涵：第一，檢察機關(guān)提前介入紀檢監(jiān)察機關(guān)辦案屬于案件初查。盡管關(guān)于初查的性質(zhì)存在爭議， 但既然《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（下稱《訴訟規(guī)則》）明確了初查的概念，檢察機關(guān)在提前介入過程中就可以進行初查。第二，提前介入時案件仍尚未移送。在一方提前介入過程中，案件仍然在被介入機關(guān)由其為主查辦，介入機關(guān)要等案件正式移送后才能開始自己的程序，若提前介入時案件仍在紀檢監(jiān)察機關(guān)，被調(diào)查人尚不具備犯罪嫌疑人身份。第三，提前介入是調(diào)查（偵查）機關(guān)之間的介入。檢察自偵部門與紀檢監(jiān)察機關(guān)在查辦“違法違紀與職務(wù)犯罪競合”案件中的提前介入并非檢察刑檢部門在公安機關(guān)刑事偵查階段的提前介入，雙方配合協(xié)作關(guān)系大于監(jiān)督關(guān)系。

二、提前介入機制在實踐運行中的規(guī)范性缺失

實踐中的提前介入的運行模式總體來說分為兩類：一是“線性模式”，即由紀檢監(jiān)察機關(guān)先進行違紀調(diào)查，如調(diào)查中認為涉嫌職務(wù)犯罪，就聯(lián)系檢察機關(guān)提前介入，共同查清犯罪事實后由紀檢監(jiān)察機關(guān)將案件移送至檢察機關(guān)依刑事訴訟程序立案偵查；二是“并行模式”，即在調(diào)查伊始雙方就已明確了協(xié)作調(diào)查關(guān)系，預(yù)先成立臨時性的聯(lián)合調(diào)查組，在辦案全程相互配合，待查清職務(wù)犯罪事實后由紀檢監(jiān)察機關(guān)將案件移送檢察機關(guān)依刑事訴訟程序立案偵查。由于提前介入的規(guī)范文件的銜接性、匹配性不足，導(dǎo)致提前介入機制常常淪為法律、規(guī)章制度的“灰色地帶”，產(chǎn)生了一些執(zhí)法不規(guī)范的問題。

（一）程序節(jié)點的不規(guī)范

時間上，提前介入機制沒有明確的開啟、終止程序，其在實踐中與線索移送、案件移送、案件初查、立案程序存在混同。在實踐中，“偵查在前，立案在后”、“不立案，先偵查”的現(xiàn)象大量存在。紀檢監(jiān)察機關(guān)經(jīng)常口頭通知檢察機關(guān)提前介入，開展調(diào)查時檢察機關(guān)既沒有收到線索，也沒有開始初查程序，待檢察機關(guān)收到紀檢移送線索時，大部分調(diào)查乃至偵查工作已經(jīng)結(jié)束；有的地方移送案件就是同步移送案件線索和案件材料；有的檢察機關(guān)刻意不開啟線索初查程序，而是以紀檢監(jiān)察機關(guān)或是以聯(lián)合調(diào)查組名義參與調(diào)查，待案情明晰后，再錄入線索開始初查。而在空間上，提前介入在前，管轄權(quán)的確認和指定在后，導(dǎo)致刑事訴訟中的指定管轄由“主動指定”變?yōu)椤氨粍映姓J”。由于檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)具備各自獨立的管轄權(quán)且雙方管轄制度不同，很多省、市紀委查辦的涉嫌職務(wù)犯罪案件并不屬于重大職務(wù)犯罪案件，應(yīng)移送區(qū)、縣基層檢察機關(guān)立案偵查，實踐中大量上級紀檢部門查辦的案件也的確是由基層檢察院提前介入和對接。管轄級別的錯位導(dǎo)致案件移送、線索移送過程因繁瑣的指定管轄審批程序而拖沓，產(chǎn)生了“先介入，后管轄”、“指定管轄濫用”等問題，有的紀檢監(jiān)察機關(guān)變成了查處黨政干部職務(wù)犯罪的必經(jīng)前置程序，檢察機關(guān)未經(jīng)紀檢部門批準難以直接對貪污賄賂犯罪予以立案。

（二）調(diào)查過程的不規(guī)范

根據(jù)《刑事訴訟規(guī)則》第173條規(guī)定：“檢察機關(guān)在初查過程中，只能采取詢問、查詢、勘驗、檢查、鑒定、調(diào)取證據(jù)材料等不限制初查對象人身、財產(chǎn)權(quán)利的措施。不得對初查對象采取強制措施，不得查封、扣押、凍結(jié)初查對象的財產(chǎn)，不得采取技術(shù)偵查措施。”這就意味著初查僅僅是一種不會對相對人重要權(quán)益造成強制性干預(yù)的任意偵查措施。在對黨政干部進行調(diào)查中，檢察機關(guān)在提前介入中通過借用紀委“雙規(guī)”、“雙指”手續(xù)變相延長初查時間突破案件做法較為普遍。看似雙方各自依照自身的程序和規(guī)定并行辦案，實際上是變相對被調(diào)查人進行人身、財產(chǎn)進行強制。紀檢監(jiān)察機關(guān)“兩規(guī)”、“兩指”最長可達6個月，已經(jīng)等于或超過初查期限甚至偵查羈押期限，導(dǎo)致檢察機關(guān)正常的立案偵查、強制措施被虛置和邊緣化。由于檢察機關(guān)的案件突破時間因為借用手續(xù)得到極大的延長，在介入辦案時容易違反“無罪推定原則”，其后續(xù)刑事偵查工作經(jīng)常在紀委要求下開展。而在對“兩非人員”調(diào)查取證過程中，對于大多數(shù)行賄人的調(diào)查常由檢察與紀檢監(jiān)察機關(guān)相互借用各自的詢問時間，輪流將取證對象進行人身控制進行交替詢問，從而變相延長突破期限。這種做法導(dǎo)致一些不涉及犯罪的一般行賄人基本權(quán)益受到嚴重影響，也產(chǎn)生了一些隨意出入罪、罪刑不相適應(yīng)的問題，嚴重影響刑事訴訟打擊職務(wù)犯罪的公信力。

（三）言詞證據(jù)獲取的不規(guī)范

在檢察與紀檢監(jiān)察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件協(xié)作中，大量的供述和證人證言都在初查階段獲取。而檢察機關(guān)在初查階段取得的證據(jù)一直存在合法性爭議。“初查并非正式開始刑事偵查活動，訴訟證據(jù)應(yīng)當(dāng)是刑事偵查的結(jié)果，而初查證據(jù)則不是，初查階段運用的調(diào)查措施在我國刑事訴訟法中并沒有規(guī)定，所以經(jīng)初查調(diào)取的證據(jù)欠缺合法性，無法直接進入訴訟階段。” “初查獲取的證據(jù)，因沒有合法性而無法當(dāng)然地進入訴訟程序作為訴訟證據(jù)使用，需要在立案后轉(zhuǎn)化為合法證據(jù)。” “合法性”的缺失要求檢察機關(guān)在初查階段對于言詞證據(jù)以調(diào)查筆錄的形式收集，在立案后再制作詢問筆錄重新收集。這種先做調(diào)查筆錄后又做詢問筆錄的做法純粹是為了證據(jù)“形式上”的合法而進行的重復(fù)取證，是對司法資源的浪費。由于言詞證據(jù)的搜集受被取證人主觀意愿影響大，有的證人難以尋找，有的證人不情愿被多次詢問，導(dǎo)致立案偵查后再聯(lián)系已經(jīng)做過筆錄的行賄人進行重新詢問難度很大。有檢察機關(guān)出于提高辦案效率的考慮在提前介入階段直接做詢問筆錄而不做調(diào)查筆錄，這種做法看似符合《訴訟規(guī)則》關(guān)于初查詢問證人的規(guī)定，但嚴格意義上并不符合規(guī)范。

此外，言詞證據(jù)因為容易受人的主觀感知能力、表述能力、思想感情和客觀環(huán)境等因素的影響，本身具有不穩(wěn)定性和不確定性。 為保證言詞證據(jù)的真實性并防止其受到不正當(dāng)干涉，刑事訴訟法規(guī)定了嚴格的言詞證據(jù)收集程序，對取證主體、取證場所、取證時間以及具體程序等進行了明確規(guī)定。而與刑事偵查程序相比，紀檢監(jiān)察機關(guān)在辦案過程中獲取言詞證據(jù)的隨意性較大，并不符合《刑事訴訟法》證據(jù)調(diào)取的要求，變相強制獲得言詞證據(jù)本身就違反了“不得自證其罪”的原則。而實踐中有的檢察機關(guān)在提前介入時直接根據(jù)紀委提供的供述材料制作調(diào)查筆錄或詢問筆錄，這種變向“轉(zhuǎn)化”言詞證據(jù)的做法無異于直接采用紀檢監(jiān)察機關(guān)取得的供述，實踐中大量的犯罪嫌疑人在審查起訴和庭審時翻供并提出非法證據(jù)排除，加大了起訴以及審判機關(guān)的事實認定的難度。

三、完善提前介入“規(guī)范化”運行的若干建議

（一）詳細明確提前介入的具體程序與步驟

完善提前介入機制應(yīng)當(dāng)以銜接當(dāng)前檢察與紀檢監(jiān)察辦案法律制度為目標，使其成為一個細節(jié)明確、執(zhí)行規(guī)范的辦案體系。要通過制度構(gòu)建明確介入的通知、批準程序以及介入時點，介入人員，介入后的工作職責(zé)范圍、介入中止、終結(jié)等情況，制作相應(yīng)的文書和交接手續(xù)，介入的辦案人員必須以自己機關(guān)的名義辦案。要建立案件提前介入管轄銜接機制，對于上級紀檢監(jiān)察機關(guān)辦案中提出的介入辦案要求，應(yīng)由其同級檢察機關(guān)嚴格依據(jù)地域管轄和級別管轄規(guī)定統(tǒng)一指派提前介入辦案的檢察機關(guān)。要明確“紀檢監(jiān)察——檢察”案件移送以及線索移送的界限：對移送線索的時間、移送權(quán)限、移交材料、移交審核、移送責(zé)任等具體流程進行規(guī)定，明確贓款贓物處理，制定統(tǒng)一案件移送、線索移送文書、設(shè)置移送材料目錄、贓款贓物清單、接受案件反饋文書等。要賦予介入辦案的基層檢察機關(guān)更大的權(quán)力，介入的檢察機關(guān)在初查全過程以及立案偵查決定都不受上級紀檢監(jiān)察機關(guān)制約。

（二）縮短提前介入時間，將案件盡可能納入刑事訴訟規(guī)范

紀檢監(jiān)察機關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)一到兩筆涉嫌犯罪的事實，就應(yīng)當(dāng)立即告知并將線索移送至檢察機關(guān)，由檢察機關(guān)立即開始初查程序并派員提前介入。提前介入審查應(yīng)迅速，收集證據(jù)要及時。 在介入后的調(diào)查中，一旦現(xiàn)有證據(jù)能證明被調(diào)查人涉嫌刑事犯罪，紀檢監(jiān)察機關(guān)就應(yīng)當(dāng)將全案及其材料移送至檢察機關(guān)，由檢察機關(guān)立案偵查，之后案情“深挖”工作由檢察機關(guān)依法進行，對嫌疑人人身、財產(chǎn)強制嚴格依據(jù)《刑事訴訟法》的強制措施適用，禁止檢察機關(guān)借用紀檢監(jiān)察的“兩規(guī)”、“兩指”辦案手段突破案件。對于非國家公職人員、非黨員的調(diào)查和取證，檢察機關(guān)在核實相關(guān)事實和證據(jù)后認為涉嫌行賄犯罪的，就應(yīng)當(dāng)立案偵查并采取強制措施。禁止以相互借用詢問時間的方式變向限制人身自由，禁止以“政策”為由對相關(guān)行賄犯罪以及其他經(jīng)濟犯罪不予追究，對相關(guān)人員刑事處罰的從輕、減輕或是免除應(yīng)當(dāng)嚴格依據(jù)《刑法》以及《刑事訴訟法》規(guī)定進行。

（三）規(guī)范、細化辦案主體的證據(jù)調(diào)取、轉(zhuǎn)化行為

充分發(fā)揮檢察機關(guān)在提前介入紀檢監(jiān)察機關(guān)案件過程中的取證規(guī)范性和權(quán)威性，明確檢察機關(guān)具取證獨立自主不受紀檢監(jiān)察機關(guān)的影響。在提前介入過程中，所有言詞證據(jù)都應(yīng)當(dāng)由檢察機關(guān)收集，紀檢監(jiān)察機關(guān)無權(quán)收集；要制定提前介入同步錄音錄像制度，規(guī)范預(yù)審人員的審訊工作；要通過制度構(gòu)建，確認檢察機關(guān)在初查階段調(diào)取證據(jù)（尤其是言詞證據(jù)）在刑事訴訟中的可采性。并細化紀檢監(jiān)察機關(guān)實物證據(jù)的轉(zhuǎn)化以及審查機制，明確在證據(jù)轉(zhuǎn)化過程中檢察機關(guān)的具體審查內(nèi)容；紀檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)將所有相關(guān)的證據(jù)材料（包括全面詳細的自首、立功情況）予以移送并辦理正式的交接手續(xù)；檢察機關(guān)在收到證據(jù)材料后應(yīng)依據(jù)證據(jù)規(guī)則嚴格審查，一旦發(fā)現(xiàn)系非法證據(jù)就應(yīng)予以排除，并依據(jù)《刑事訴訟法》重新收集，發(fā)現(xiàn)的瑕疵證據(jù)可以會同紀檢監(jiān)察機關(guān)予以補正，也可以自己重新收集。

（四）構(gòu)建檢察機關(guān)對紀檢監(jiān)察機關(guān)反腐辦案監(jiān)督機制

通過搭建集紀檢監(jiān)察機關(guān)執(zhí)紀執(zhí)法與檢察刑事司法信息于一體、兼容性強、數(shù)據(jù)安全、資源共享、智能互動的網(wǎng)絡(luò)信息平臺，實現(xiàn)案件線索共享，一個新線索能同步通知到符合管轄規(guī)定的基層檢察機關(guān)和紀檢監(jiān)察機關(guān)，由雙方同步了解線索反映的情況。通過在系統(tǒng)中設(shè)立辦案流程共享、通報、反饋平臺，明確提前介入的發(fā)起，終止時點，讓辦案雙方都能了解到案件后續(xù)進度以及處理結(jié)果，確保相互監(jiān)督；并通過信息共享平臺使上級機關(guān)了解案件情況，實現(xiàn)上級對下級的辦案監(jiān)督。

注釋：

對于初查的性質(zhì)， 理論界有不同的看法。大體上有“行政行為說” 、“非偵查調(diào)查活動說” 、“非訴訟活動說” 、“訴訟活動說”和“偵查說”等幾種。柳忠衛(wèi)、滕孝海.貪污賄賂犯罪初查行為探析.法學(xué)論壇.2009（3）.

柳忠衛(wèi)、滕孝海.論貪污賄賂犯罪初查證據(jù)的轉(zhuǎn)化.中國刑事法雜志.2009（4）.

龍宗智.初查所獲證據(jù)也可作為審判依據(jù).檢察日報.2008年1月24日，第3版.

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馬方、周鴻廣.紀檢監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)相互移送案件機制若干理論問題分析.廣西師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）.2010（3）.