淺談抽象行政行為的司法審查

宋大偉　周悅然

摘 要 抽象行政行為是針對普通對象做出的，具有層次多、范圍廣、反復性等特征，影響遠遠大于具體行政行為。本文在分析抽象行政行為的司法審查的理論依據和現實基礎之上，以問題解決為導向，探討了構建和完善我國抽象行政行為的司法審查制度。

關鍵詞 抽象行政行為 司法審查 理論依據

作者簡介：宋大偉，北京師范大學刑事法律科學研究院在讀研究生；周悅然，北京師范大學法學院碩士研究生。

中圖分類號：D926 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-136-02

抽象行政行為的形式表現為——包括行政立法的——行政規范性文件。對行政立法的監督，學理上分為事前監督和事后監督。我國行政立法的事前監督主要是通過行政立法的原則和程序實現的。而事后監督則主要由裁決、改變或者撤銷、備案、司法審查四方面構成。筆者在這里只討論司法審查對抽象行政行為監督的機制。

一、相關理論依據和現實基礎

（一）社會主義民主法制的核心——人民主權原則

我國《憲法》第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”據此，我國從憲法層面確立了人民主權原則。其中人民主權的實現并不能緊緊依靠憲法，還需要通過各種具體的制度設計來保障。我國憲法賦予了公民將違法失職的國家機關訴諸法庭的主體資格，并同時確立了行政機關必須依照憲法和法律活動的原則，從而基于這兩方面的設計來保障公民的監督權的有效性和完整性。因此，人民法院可以根據公民起訴的內容，在管轄范圍內，依據憲法和法律對抽象行政行為進行審查，這應是人民主權原則的合理外延。

（二）法治的基本原則——權力制約

黨的十八大以來，習近平總書記指出要將權力關進制度的籠子，也就是說要強調權力制約機制。我國由于歷史原因和政治原因并沒有建立三權分立的國家制度，但是在我國人民代表大會制度之下依然存在國家機關之間的相互制約。我國憲法規定了各個國家機關的權限范圍和遵守憲法法律的義務。國家機關根據憲法法律的規定，在憲法法律的范圍內行使權力，任何行為都不得超越憲法和法律的范圍。因此，建立抽象行政行為的司法審查機制，即司法權對行政權的制約和監督，是我國權力制約的題中之義。通過公民對違憲違法的抽象行政行為提起訴訟，能夠保障這一機制有效運轉。

（三）法治的目的——實現正義

行政行為在被有權機關宣布無效之前應當推定有效。當公民對行政行為——包括具體行政行為和抽象行政行為——的合法性產生質疑、公民的直接利益被剝奪或者權利被限制時，有權要求行政機關予以相應的處理，對違憲違法的行政行為相關行政部門應當予以撤銷。現實中，通過行政復議可以解決具體行政行為的問題，但是抽象行政行為則無法解決，因此賦予公民將抽象行政行為提起司法審查的權利，一方面，有利于保障公民基本權利的實現，有利于公民切身感受到社會的公平正義。另一方面，司法機關在保持中立性的前提下，對抽象行政行為的審查能夠做到客觀、公正。因此，對抽象行政行為的合法性進行司法審查是符合正義要求的。

（四）完善司法審查制度的助力——公民法律意識的普遍提高

建立抽象行政行為司法審查制度的一個重要條件就是公民不斷提高的法律意識。通過正確運用司法程序維護自身的合法權益是實現抽象行政行為司法審查的基礎性保障。抽象行政行為司法審查的形式一般有兩種：一是在對具體行政行為進行行政訴訟的過程中附帶提起對相關抽象行政行為的審查；二是由利益關系人——直接的相關人員和潛在的相關人員——直接向人民法院提起對抽象行政行為的訴訟。然而，無論是哪種方式，都對公民的法律觀念意識有著較高的要求。截止目前，在全國范圍內，以郝勁松為代表的公益訴訟人的出現，充分表明了公民提起對抽象行政行為司法審查訴訟的主體條件的不斷成熟。

二、相關制度存在的問題

在我國對抽象行政行為司法審查的理論和實踐中，暴露出一些不足：

（一）“默許”？——憲法規定不明確

《憲法》第5條規定①：國家行政機關做出的違反憲法和法律的具體行政行為和抽象行政行為都應依法予以追究。這一方面表明了我國憲法對違背憲法和法律的抽象行政行為的態度。但是，另一方面，由于憲法并沒有明確的提出如何處理違反憲法和法律的抽象行政行為，建立健全抽象行政行為司法審查機制變沒有明確的憲法依據，對待違反法律和憲法的抽象行政行為空有憲法的抽象允諾而無實際的方法措施。

（二）“禁止”？——行政訴訟法明確不受理

我國《行政訴訟法》第13條②明確提出，人民法院對針對抽象行政行為提起的行政訴訟不予受理，直接將抽象行政行為的司法審查排除在行政訴訟之內，更不用談對抽象行政行為司法審查的對象、范圍、標準、方式、程序和效力等其他的相關制度。但是，根據《憲法》第5條的規定，行政訴訟法這樣規定的合憲性值得商榷。

（三）“制約”？——法院獨立地位難確立

我國地方政權機構可以簡單的概括為“一府兩院”，三個部門各司其職。目前，在黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，推動社會主義法制改革的背景下，司法改革正如火如荼的進行中。其中，省級以下人民法院由省高院統管的法院獨立改革具有重要意義。但是，伴隨著試點改革中出現的問題，改革遇到瓶頸。地方法院對待脫離地方而獨立的態度比較曖昧。在原有的地方干預司法的情形下，法院對地方政府的抽象行政行為的司法審查尚且不具備實質條件。現今，在司法改革法院獨立之后，部分法院卻不愿意脫離地方，這就更不可能推進抽象行政行為的司法審查了。前者的原因還可以概括為地方干預，后者則是法院的自愿選擇了。制約？還是自愿？法院獨立地位的確立并非易事。

（四）“人才”？——法官高素質要求

國內學者對于抽象行政行為司法審查的構想是同級法院審查同級政府的抽象行政行為。但是，這面臨著一個問題即同級法院到底有沒有足夠的能力去審查同級政府的抽象行政行為。這種能力，體現在法院內法官的政治、法律、行政管理以及司法工作的素質、經驗和能力上。不得不說，我國現在的法官隊伍整體上還達不到對應的要求。

三、健全和完善我國對抽象行政行為司法審查制度的對策

（一）人民法院對抽象行政行為司法審查明確化

人民法院對抽象行政行為司法審查明確化就要求：第一，在憲法層面，確立我國司法審查的憲法依據；第二，在其他法律諸如行政訴訟法中，詳細規定抽象行政行為的司法審查的具體制度，明確對抽象行政行為司法審查的具體范圍，使抽象行政行為的司法審查有法可依；第三，現階段，司法對所有抽象行政行為進行審查的時機尚不成熟，行政法規暫不宜納入司法審查的范圍。因此除行政法規外所有抽象行政行為都應接受司法監督。

（二）運用綜合手段保障司法獨立

保障司法獨立一直是一項艱難而長遠的工作。現階段，我國司法改革試圖將原有的法院、政府、檢察院平行被領導于地方的塊狀結構改為省級以下垂直領導的條狀結構。然而，在現階段，通過司法改革的試點反應的情況來看，垂直領導存在一定問題，部分地方法院不愿意脫離地方而獨立。原因一般是，地方黨委、政府與地方司法機關的良性互動，給地方司法機關帶來的便宜——既包括執行、判決等業務方面的支持，也包括子女升學、個人養老、工資待遇等福利方面的支持，而省級統管之后這些支持便宜將不復存在，導致部分法院抵觸改革，難以真正實現獨立。這就要求，保障司法獨立不能簡單的憑借一紙決定，而應充分運用綜合手段，保障司法人員的福利，解決后顧之憂才是長遠之計。

（三）落實法官員額制，提升法官隊伍整體素質

目前，司法改革中的法官遴選制改革具有重要意義。法官遴選制，簡而言之，就是選拔高素質、高水平的人員進入法官隊伍，這一定程度上有利于在源頭處保障法官隊伍的高素質，有利于選拔同時具有高水平的政治素養和專業素養的人才從事審判共組破。同時，加強人民法院和法學專家、政治學專家、行政學專家以及其他方面的專家的聯系，發揮他們在司法審查方面的理論、專業和技術優勢與作用，也具有重要意義。

（四）明確抽象行政行為司法審查的對象范圍

由于目前，我國司法改革的方向是地方法院省級以下統管。所以，我們認為，可以將省級政府和較大市政府制定的規章及其以下的抽象行政行為作為人民法院違法審查的對象。那么，人民法院對抽象行政行為進行司法審查的范圍就包括省政府規章、較大市政府規章、其他行政規范性文件、相應的行政解釋和法律沖突等。

注釋：

①《中華人民共和國憲法》第5條規定：“一切國家機關和武裝力量、 各政黨和社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。

②《中華人民共和國行政訴訟法》第13條規定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：（二）行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令；……”

參考文獻：

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