以控權(quán)為手段和目的的憲政之思考

摘 要 憲政是將憲法文本化的意識形態(tài)從應(yīng)然走向?qū)嵢坏恼芜^程和政治形態(tài)，是現(xiàn)代民主國家的價值選擇和理想狀態(tài)。憲政的首要且最終目的是控制公權(quán)，保障私權(quán)。由于公權(quán)的天然膨脹性，依法行使公權(quán)僅靠政府的自控往往是不夠的，服務(wù)于憲政模式的“控權(quán)”思想應(yīng)運而生，“控權(quán)”應(yīng)該成為實現(xiàn)憲政的必要途徑和重要手段。本文著重從“控權(quán)”思想這一角度對現(xiàn)代我國的憲政實踐進行討論和思考，以期為我國憲政的完善和發(fā)展貢獻自己的力量。

關(guān)鍵詞 憲政 私權(quán) 公權(quán) 控權(quán)

作者簡介：劉美玲，山東大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號：D601 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-152-02

現(xiàn)代社會事務(wù)繁雜，公民之間以及公民與國家的關(guān)系日益復(fù)雜，矛盾越來越突出，公權(quán)力干預(yù)和妨害公民私權(quán)的現(xiàn)象屢見不鮮，常見的有政府強拆和城管暴力執(zhí)法事件，民告官和信訪事件頻發(fā)，官民矛盾日益突出，嚴(yán)重影響和諧社會的建立。種種不和諧的現(xiàn)象促使我們在新的歷史條件下進一步思考怎樣通過“控權(quán)”來推動我國憲政的發(fā)展。

一、 憲政的理論基礎(chǔ)

憲法是根本大法，規(guī)定了國家政治經(jīng)濟制度的根本原則、國家政權(quán)組織形式、公民的基本權(quán)利和義務(wù)。要分析憲政的理論基礎(chǔ)，首先要了解下法律和政府的起源。馬克思主義法學(xué)派認(rèn)為，法律是個歷史范疇，是隨著經(jīng)濟、政治和文化的發(fā)展而產(chǎn)生的。早先不存在法律，原始社會后期，隨著生產(chǎn)力水平提高，私有財產(chǎn)積聚，社會分工隨之形成，經(jīng)常性的交換取代了簡單、偶然的物物交換。恩格斯認(rèn)為，隨著生產(chǎn)力水平提高，社會經(jīng)濟的發(fā)展，新的需要產(chǎn)生了：大量產(chǎn)品的生產(chǎn)、分配和交換需要共同規(guī)則來約束，從而使每個人按照普遍服從的共同規(guī)則進行生產(chǎn)和交換。這個規(guī)則最先是習(xí)慣，不久變成了規(guī)范性的習(xí)慣法。這是恩格斯從人類社會發(fā)展進程的角度來闡述法律的起源。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會事務(wù)的紛繁復(fù)雜，人與人之間的矛盾越來越不可調(diào)和，這個時候人們迫切需要一個強有力的第三方制定并實施法律，規(guī)范人們的行為和社會秩序。如盧梭《社會契約論》中的觀點：法律是公共意志的體現(xiàn)，人民在契約的基礎(chǔ)上把自己的部分權(quán)力讓渡出來，交給他們均服從的政府統(tǒng)一行使。“使它能以全部共同的力量來維護和保障每個結(jié)合者的人身和財富，并且由于這一結(jié)合而使每個與全體相聯(lián)合的個人又只不過是在服從自己本人，并且仍然像以往一樣自由” 這就是社會契約論中的經(jīng)典要義，社會契約是政府產(chǎn)生的前提，也是政府合法性的來源。因此，政府權(quán)力來源于人民的共同意志，政府權(quán)力是公民權(quán)利的讓渡，人民的共同意志是政府合法性的來源，公民權(quán)利是政府權(quán)力的來源和基礎(chǔ)。政府應(yīng)該是也必須是人民利益的維護者，建立政府的初衷是運用法律規(guī)范人的行為，建立良好的社會秩序，從而實現(xiàn)長治久安。

然而，公權(quán)力具有天然的膨脹性，公共部門為了實現(xiàn)自身利益的最大化，逐漸超越原有的界限，權(quán)力尋租現(xiàn)象日益普遍，公權(quán)力慢慢滲透到私人領(lǐng)域，侵害公民的權(quán)益。當(dāng)強大的公共權(quán)力為政府自身謀利時，它強大的力量是沒有任何個體和社會團體能夠與之抗衡的。正如孟德斯鳩所言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。” 既然政府權(quán)力是公民自身權(quán)力的讓渡，那么公共權(quán)力與公民權(quán)利便是一種此消彼長的關(guān)系，公共權(quán)力的擴張，意味著公民權(quán)利的萎縮。那么弱勢的人民該怎樣對抗強大的政府呢？隨之而來的是憲法的制定，憲法是寫滿公民權(quán)利的保障書，也是各種政治力量對比的集中體現(xiàn)，正如法國《人權(quán)宣言》中宣稱，“凡權(quán)利無保障和分權(quán)未確立的社會，就沒有憲法。”這句格言揭示出的憲法原理在于憲法既是公民權(quán)利保障書，又是國家權(quán)力的制約書。憲法是憲政的前提和基礎(chǔ)，憲政是憲法的生命力所在，憲政是將憲法文本的內(nèi)容從應(yīng)然走向?qū)嵢坏恼芜^程，憲政民主基礎(chǔ)上的控權(quán)顯得尤為關(guān)鍵。“控權(quán)”是把政府的權(quán)力控制在一定范圍內(nèi)，使之不能侵犯公民權(quán)利，任何侵犯公民合法權(quán)利的政府行為必將受到追究和嚴(yán)懲。

二、 憲政的發(fā)展歷程

憲政的出現(xiàn)和發(fā)展不是一蹴而就的。在中國古代就出現(xiàn)過與憲法相近的概念，如“憲”、“憲法”、“憲令”、“憲章”等詞語，僅指一般的法律法規(guī)，與作為根本法的現(xiàn)代意義上的憲法不同。在西方，憲法一詞最早可以從拉丁文中找到，類似于組織、結(jié)構(gòu)的含義。主要是指政府組織與權(quán)限方面的法律、皇帝的命令意旨。雖然中國和西方古代都出現(xiàn)過類似憲法的詞語，但與今天根本法意義上的憲法相去甚遠。在中國，“憲法”一詞首次出現(xiàn)在鄭觀應(yīng)的《盛世危言》中。實際上在封建社會，真正意義上的憲政是不存在的，封建帝王實行各項政治措施實質(zhì)上都是為了鞏固君主專制和封建王朝，比如西周的分封制，秦朝的郡縣制，唐朝的三省六部制根本不是現(xiàn)代意義上的“控權(quán)”，僅是君主專制下的相互配合和牽制。在我國，真正近代意義上的憲政是從新中國成立之后才有的，最具中國特色的人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，由人民選舉代表組成各級權(quán)力機關(guān)，權(quán)力機關(guān)對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督，并由權(quán)力機關(guān)依照法定職權(quán)和法定程序產(chǎn)生各級行政機關(guān)和司法機關(guān)，行政機關(guān)和司法機關(guān)對權(quán)力機關(guān)負責(zé)，受權(quán)力機關(guān)監(jiān)督。我國的政權(quán)組織形式的結(jié)構(gòu)充分體現(xiàn)了“控權(quán)”思想。

在西方，現(xiàn)代意義的憲法是近代市場經(jīng)濟的發(fā)展和資產(chǎn)階級革命的產(chǎn)物，英美法三國的憲政制度最為典型。英國最早實行憲政，英國憲法以人民主權(quán)思想為指導(dǎo)，突出議會至上的特色。英國憲政是在逐步限制王權(quán)和擴大資產(chǎn)階級政治權(quán)力的斗爭中發(fā)展的，英國憲法是資產(chǎn)階級在不同歷史時期同封建貴族不斷斗爭、妥協(xié)的產(chǎn)物。美國憲法是世界上第一部成文憲法，以分權(quán)與制衡為特色，集中體現(xiàn)“控權(quán)”思想。“三權(quán)分立、權(quán)力制衡是美國整個政府體制的核心所在。” 孟德斯鳩提出了著名的三權(quán)分立學(xué)說，他認(rèn)為絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，因此，要想建立民主法治的國家，國家權(quán)力就應(yīng)該分立且互相制衡。盡管西方國家的政治制度千差萬別，但三權(quán)分立已經(jīng)成為資產(chǎn)階級建立國家制度的根本原則，三權(quán)分立是區(qū)別民主法治與專制的標(biāo)志。作為歐洲大陸第一部成文憲法的法國憲法以保障人權(quán)為首要原則。如法國1791年憲法，把《人權(quán)宣言》作為憲法為序言，從而彰顯人權(quán)的重要價值。英美法三國的憲法都體現(xiàn)了通過控制政府權(quán)力來保障人權(quán)的價值追求。

三、 我國怎樣運用控權(quán)的方法實現(xiàn)憲政

憲政是通過控制政府權(quán)力來保障公民權(quán)利的一種理想的政治狀態(tài)和法律形態(tài)，從而最大程度的使政府權(quán)力和人民權(quán)利達到動態(tài)平衡。正如美國學(xué)者丹·萊夫所說的，“憲政意指法律化的政治秩序，即限制和鉗制政治權(quán)力的公共規(guī)則和制度。” 權(quán)力是擴張性的政治統(tǒng)治工具，沒有約束的權(quán)力就像脫韁的野馬，毫無界限和束縛，為了實現(xiàn)憲政，筆者認(rèn)為必須“控權(quán)”，采用合理方式來分配、限制以及監(jiān)督權(quán)力，法律便是權(quán)力的枷鎖，人民的權(quán)利便是權(quán)力行使的邊界。正如“法律是社會中合理地分配權(quán)力、限制權(quán)力的一種工具”， 所以控權(quán)應(yīng)該是也必須是實現(xiàn)憲政的手段和目的，控權(quán)的角度是多方面的，既有橫向和縱向的控權(quán)，也有外部和內(nèi)部的控權(quán)。下面談?wù)勎覈膽椪嵺`中是怎樣體現(xiàn)“控權(quán)”思想的。

（一）權(quán)利對權(quán)力的控制

我國是人民當(dāng)家做主的社會主義國家，保障人民的權(quán)利是尊重人民主體地位的集中體現(xiàn)。首先，現(xiàn)行憲法以根本法的形式規(guī)定了公民的基本權(quán)利義務(wù)，并賦予國家強制力加以保障，甚至將之置于國家機構(gòu)之前，突出了我國對人民權(quán)利的重視。現(xiàn)行憲法賦予人民廣泛的政治權(quán)利和自由，公民的權(quán)利也就意味著國家機關(guān)的義務(wù)，任何人和國家機關(guān)都不得侵犯公民的合法權(quán)利，并且國家機關(guān)有保障并促進公民權(quán)利實現(xiàn)的義務(wù)，公民權(quán)利受到不法侵害時，有權(quán)請求國家機關(guān)救濟。同時，人民有權(quán)監(jiān)督公權(quán)力行使，公權(quán)力超出法律范圍，人們可以通過批評建議、控告檢舉、游行、示威等方式監(jiān)督公權(quán)力行使。

人民權(quán)利是國家權(quán)力的基礎(chǔ)和來源，離開人民權(quán)利的國家權(quán)力猶如無源之水，寸步難行，任何背離人民的共同意志和共同利益的國家權(quán)力都應(yīng)當(dāng)被法律所禁止。現(xiàn)行憲法越來越強調(diào)保障人權(quán)，不斷擴大人民權(quán)利范圍。我國憲法一方面要確認(rèn)和授予政府更多的權(quán)力，維護社會秩序；另一方面要監(jiān)督和規(guī)范政府權(quán)力，防止政府權(quán)力濫用。在新的社會條件下，兩者應(yīng)該從此消彼長的對立關(guān)系轉(zhuǎn)化為共存雙贏關(guān)系，這關(guān)系到社會主義事業(yè)的發(fā)展以及和諧社會的建設(shè)。鑒于處于龐大的公權(quán)系統(tǒng)中的強勢的政府有著強大的指向性和統(tǒng)籌全局的優(yōu)勢地位，人民處于弱勢地位，正確的策略應(yīng)該是公民權(quán)利制約政府權(quán)力，政府權(quán)力保障公民權(quán)利。

（二）權(quán)力對權(quán)力控制

麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》里說到：“野心必須用野心來對抗。人的利益必然是與當(dāng)?shù)氐姆ǘ?quán)利相聯(lián)系。用這種種方法來控制政府的弊端，可能是對人性的一種恥辱。但是政府若不是對人性是最大恥辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了。在組織一個統(tǒng)治人的政府時，最大的困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身。毫無疑問，依靠人民是對政府的主權(quán)控制；但是經(jīng)驗教導(dǎo)人們，必須有輔助的預(yù)防措施。” 此處“輔助的預(yù)防措施”就是指憲政體制下國家機構(gòu)之間的權(quán)力制衡，權(quán)力制衡是憲政法治體制的重要限權(quán)方式之一。具體而言，它包括：各機關(guān)之間的權(quán)力制約和平衡、中央與地方分權(quán)兩個方面。

1.各機關(guān)之間的權(quán)力制約和平衡。全國人民代表大會是我國最高國家權(quán)力機關(guān)，決定我國的根本政治經(jīng)濟制度和重大事項，全國人大有權(quán)選舉和罷免國家機關(guān)工作人員，國家權(quán)力機關(guān)選舉產(chǎn)生國家行政機關(guān)和司法機關(guān)，國家行政機關(guān)和司法機關(guān)對全國人大負責(zé)，受全國人大監(jiān)督。全國人大享有修憲權(quán)，行政機關(guān)和司法機關(guān)行使權(quán)力不得超越憲法和法律的授權(quán)范圍，否則需承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。然而，我國三方國家機關(guān)的制度設(shè)計和控權(quán)體制并不像西方“三權(quán)分立”制度那么穩(wěn)定、均衡，我國僅規(guī)定人大監(jiān)督一府兩院，卻沒有規(guī)定行政機關(guān)和司法機關(guān)應(yīng)該如何監(jiān)督制約權(quán)力機關(guān)，全國人大作為至高無上的權(quán)力機關(guān)，法律僅僅規(guī)定全國人大接受黨，人民，社會團體和社會輿論的監(jiān)督，但這項規(guī)定卻是非常籠統(tǒng)的，現(xiàn)實中也難以操作，所以對其制約和監(jiān)督是相當(dāng)微弱的，這塊權(quán)力監(jiān)督仍是一片真空區(qū)，這是我國憲政實踐需要改善的地方。

2.中央與地方分權(quán)。我國是實行單一制的社會主義國家，這是由我國的基本國情和歷史現(xiàn)狀決定的。我國是個多民族的國家，各民族政治經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，這就決定了我國的國家權(quán)力不能完全集中在中央，也需要給予地方一定的自治權(quán)。在不違反憲法和民族區(qū)域自治法的前提下，因地制宜地制定適合地方現(xiàn)狀的法律法規(guī)；同時，地方權(quán)力是中央授予的，必然要受到中央的約束，地方權(quán)力的不受控制不利于國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定。然而，我國中央與地方的控權(quán)是自上而下的控權(quán)，只有上級對下級的控制和監(jiān)督，而不存在下級對上級的控制和監(jiān)督，筆者認(rèn)為這種自下而上的控權(quán)是一種片面的單向的線性控權(quán)，這也是我國憲政中應(yīng)該改善的地方。

可見，要實現(xiàn)憲政民主的宏偉藍圖，我們可以從以下三方面著手：限制公權(quán)，保障私權(quán)，建立有限政府。“控權(quán)”已經(jīng)深深扎根于憲政民主的土壤中，在當(dāng)代，政府簡政放權(quán)，權(quán)力下放已經(jīng)成為實現(xiàn)憲政的必然趨勢。

注釋：

盧梭.社會契約論.北京：商務(wù)印書館.1980.

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張文顯、信春鷹.民主+憲政=理想的制度.比較法研究.1990（1）.

[美]博登海默著.鄧正來、姬敬武譯.法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法.北京：華夏出版社.1987.377.

[美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜著.程逢如、在漢、舒遜譯.聯(lián)邦黨人文集.商務(wù)印書館.1995.264.