以引渡為視角談我國反腐困境與出路

摘 要 官員腐敗問題一直是鯁在老百姓喉嚨的利刺。自習近平總書記上臺之后，大舉實行“打虎行動”，給我國反腐倡廉建設帶來了新氣象，但貪官外逃依然是反腐敗活動的一大障礙，而引渡制度的蒼白無力，使我國雖有心將外逃貪官抓捕歸案，卻常常無功而返。因此，如何擺脫外逃貪官難以引渡的困局，是本文討論的重點。

關鍵詞 外逃貪官 引渡 困難 反腐

作者簡介：王奕超，浙江省溫州市永嘉縣公安局烏牛派出所。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-157-02

腐敗犯罪荼毒人心，易使民眾對國家、政府、執政黨失去信心，是以世界各國談“腐”色變。腐敗問題在我國尤為嚴重，且屢禁不止。自第四代領導人上臺后，習近平總書記明確提出反腐倡廉主導思想： “要把權力關進制度的籠子里”，但是仍有不少貪官污吏外逃，不僅損害政府權威，且使巨款流向國外。

外逃貪官，從犯罪主體上看，少部分是國家機關工作的政府官員，更多是在國有企業（特別是國有金融機構）擔任要職的領導或保管國有資產的負責人；從犯罪性質上看，外逃貪官少部分是賄賂型犯罪，更多的是挪用公款等職務犯罪。我國近年外逃貪官數字不斷刷新，他們身上背負的是令人咋舌的高額資金。人錢均失，使我國國民經濟蒙受巨大損失。引渡是追捕外逃貪官最正規的方法，也是主要途徑。然想象美好，現實骨感，我國引渡制度在現實情況中難以奏效。我國在過去多番嘗試將外逃貪官引渡回國，但成功者廖廖。引渡貪官回國，幾乎淪為噱頭。

一、 引渡的界定、性質與模式

引渡如何定義在學界爭議不大，是指一國應他國所求，將本國境內被他國指控為罪的人移交給請求國審判并處罰的制度。引渡制度的淵源，可以溯及到古埃及王國，當時赫梯國與古埃及連年征戰，兩敗俱傷，反使他國漁翁得利。赫梯國擔憂腹背受敵，故求和于埃及法老，雙方締結了友好協議，雕刻在銀板之上，正是此份協議孕育了引渡制度。

引渡是國與國之間司法合作的重要形式，也是一國司法主權的延伸與體現。其主要處理刑事范疇的法律事務，又具有行政司法性質。引渡兼具實體法、程序法與國際刑事司法三重性質，是極為重要的國際司法協助制度，歷來為各國所重視。

當前國際上反腐敗犯罪主要存在三種引渡合作機制：一是建立在聯合國框架之上，以《聯合國反腐敗公約》為依據的合作機制，但由于聯合國未設立執法機構，該機制可操作性不強；二是區域間國家合作機制，如歐盟各成員國之間的合作，但該機制也正是局限于“區域間”，影響力較弱；三是國家之間成立雙邊合作機制，此為引渡制度中最直接、最普遍的實踐模式，也是本文主要探討的引渡模式。

二、 我國主動引渡外逃貪官的困境

我國外逃貪官到底有多少，官方并未給出明確數字。2011年中國社會科學院調研資料披露，自上世紀九十年代中期以來，黨政干部、企業高管、駐外中資機構外逃人數高達18000人，攜帶款項達到8000億人民幣。貪官外逃的惡性影響，由此可見一斑。稀落可數的成功引渡案件，在龐大的外逃貪官人數面前，無疑只是杯水車薪。我國主動引渡外逃貪官步履維艱，主要因為以下方面：

（一）引渡條約的缺失

我國于二十一世紀伊始公布實施《中華人民共和國引渡法》，又積極簽署各類國際條約，為打擊外逃貪官提供法律基礎，但我國與外國簽訂引渡條約的數量依然太少。我國外交部條約法律司司長徐宏在接受訪問時表示，截至2014年11月我國與外國締結的引渡條約僅有39項（生效數目29項），且締結國家主要集中在我國周邊，與西方發達國家簽約極其有限。然事實情況是，美加等國恰是我國貪官外逃的集中地，或者說，正因為引渡條約的缺失，才使貪官們逃往這些可讓逍遙法外的“天堂”。

（二）引渡原則的阻礙

引渡制度存有約定成俗的各項原則，各項原則雖使引渡制度不落輕率，但也將許多引渡案件扼殺于搖籃之中。

1.雙重犯罪原則：該原則是指當且僅當請求國與被請求國雙方法律均認為某人所實施行為是犯罪且應受懲罰達到一定程度，方可引渡。然而，由于各國法律制度、法律體系不同，認定犯罪問題標準不一，雙重犯罪之標準往往難以達到。此外，西方國家常以懷疑司法公正、漠視人權之名對我國司法制度進行非難，即使被引渡之人有犯罪之實，作為被請求國的西方國家亦支吾其辭，使我國極為被動。

2.政治犯不引渡原則：顧名思義，政治犯不引渡原則是指將政治犯排除在引渡之外的原則。該原則為世界各國所認可與遵循，但到底何為政治犯，卻未有統一標準。由于意識形態不同，西方資本主義國家常以政治犯為借口，對我國引渡外逃貪官予以拒絕。

3.本國公民不引渡原則：為了保護本國公民之利益，一般即使本國國民在國外犯罪，也不將該國民移交外國審判與刑罰，這便是本國公民不引渡原則。在實踐中，亦存在某些外逃貪官通過一些手段獲得外國國籍，在本國公民不引渡原則的“庇護”下逍遙于律法之外。

4.死刑不引渡原則：如按照請求國法律，被引渡人可能被判處死刑的情形下，除非請求國能承諾不判處或不執行死刑，否則被請求國不引渡該罪犯，這是死刑不引渡原則。我國是世界上現存為數不多適用死刑的國家，且適用死刑罪名繁多，受到國際人道主義者的諸多詰難。在過去，將死刑不引渡原則寫進條約也是我國與他國簽訂雙邊引渡條約的重大阻礙。而在引渡外逃貪官的實際過程中，也常因外國擔心引渡回國的貪官被判處死刑而擱淺。

（三）引渡效率低下

簽訂引渡條約需要耗費大量的財力、精力，但即使已有引渡條約，成本與時耗的問題，也是引渡的巨大阻力。引渡程序繁瑣、復雜，作為主動引渡國，從提出請求，相對國審查、逮捕罪犯，雙方交涉、移接罪犯，層層環節堆砌成昂貴的司法成本，故有些國家被請求引渡的時候，也因其追查、審理引渡案件花費的經費向請求國要求對追討回的贓款進行提成。引渡過程漫長而曲折，翻看現有引渡案例，引渡耗費的時間少則數年，多則十多年。如此昂貴代價，不禁使人忖度引渡的意義和價值幾何。

三、解決外逃貪官引渡難的對策

（一）加大引渡協議談判

我國外交官與法律工作者都知曉，締約是解決我國主動引渡貪官難題的根本出路。中國談判代表應采用更加靈活變通的方式，并通過適當“讓利”促使相對國更接受引渡，但更重要的一點是提高我國國際地位與綜合實力。從過去締約情況上看，國家的國際競爭力對締約結果的影響是顯而易見的，我國與東南亞、部分非洲國家在談判引渡協議時事半功倍，而與西方發達國家談判則事倍功半，這與談判雙方底氣是分不開的。此外，我國目前與外國締結引渡條約僅三十多項，美國與外國締結的引渡條約高達一百多項，相較之下亦可見真章。

（二）原則層面的變通

得益于民主制度的興起，當前國際上阻礙引渡的原則獲得了可喜的新發展，結合新的發展趨勢，要使外逃貪官引渡困局破冰，仍需以下長足努力：

1.爭取腐敗犯罪認定標準與國際接軌：基于傳統的雙重犯罪原則過于僵化狹隘，現今雙重犯罪原則有所緩和，在特殊情況下，即使引渡客體的行為在被請求國不被認定為犯罪，也能成功引渡，但是從作用力更強的內因上看，我國應加強刑事立法，將腐敗犯罪認定標準國際化。

2.腐敗犯罪去政治犯化：由于腐敗犯罪已成為世界性問題，各國對之深惡痛嫉，因此國際法上有腐敗犯罪去政治犯化的趨勢，如2005年《聯合國反腐敗公約》便規定將腐敗犯罪排除在政治犯罪之外，但實踐中政治犯罪與腐敗犯罪交織的情況并不鮮見，且貪官外逃也帶去巨款，被引渡國有甜頭可嘗，故而以“政治庇護”為名，為貪官撐起“保護傘”。故而要將腐敗犯罪徹底去政治犯化，還需抱以破釜沉舟的決心。

3.本國國民或引渡或起訴：對于原本為中國公民貪腐外逃后取得外國國籍的罪犯，其對我國的損害是既定事實，我國享有對其進行處罰的自然權利，但如果引渡難成現實，則改而要求被請求國對該罪犯進行處罰，這就是“或引渡或起訴”原則。突破刑事司法屬地管轄，由被請求國審判外逃貪官，也是追究外逃貪官，追回贓款的良好替代方式。

4.適當廢止腐敗犯罪死刑：理性對待腐敗犯罪死刑問題，是保證我國引渡外逃貪官機制順暢的不二法則。過去，我國之所以能與法澳締約，不得不歸功于談判者簽訂引渡條約時在死刑問題上的務實、變通態度。類似引渡條款雖難逃成為貪官的“免死金牌”，但相比放棄追訴，眼睜睜看貪官外逃而哀聲嘆氣，放棄貪官判死，也是維護國家利益的正確選擇。

（三）簡化引渡程序

各國引渡規定都要求繁瑣復雜的程序與較高標準的證據，這雖有利于保障被引渡者權利，卻無形之中影響對罪犯的打擊。繁雜的程序往往使引渡貪官如拳打棉花，無處著力，因此簡化引渡程序、減少成本，是大勢之所趨，這在《聯合國反腐敗公約》中也有所體現。目前，世界上某些先進、成熟的引渡條約中已然有簡化引渡程序具體、可操作性的條款，如《歐盟成員國間簡易引渡程序公約》中，便規定若被引渡人同意引渡、被請求國主管機關批準，則適合簡易引渡，不須提交引渡請求書或者其他文件。我國也應借鑒經驗，簡化引渡程序，盡可能避免因引渡外逃貪官而過于“勞民傷財”。

（四）尋求替代措施

由于引渡制度限制過多，外逃貪官引渡回國阻力過大，故近些年來興起了不少引渡替代措施，如非法移民遣返，即借助他國移民法，通過非法移民處理程序將非法移民驅逐出境，這種方式在我國與美國合作移送外逃貪官方面已有不少成功案例；又如與國際刑警組織合作，發布抓捕外逃貪官的“紅色通緝令”，此替代措施化被動為主動，頗見成效；再如2014年“獵狐行動”中，我國公安機關、司法機關巧用“勸返”方式，也成功將許多逃亡在外、生活困苦的貪官勸導回國接受制裁。可見，引渡替代措施形式多樣、操作靈活，對于遏止貪官外逃特別是抓捕逃往與我國尚未締約國家的罪犯意義重大，不容小覷。

四、結語

腐敗分子奸佞狡猾，我國雖有心將他們抓捕歸案，但引渡絕非一廂情愿可達成，還需國外政府積極配合。在當前我國國際影響力有限而西方列強對我國司法制度成見頗深的情形下，引渡外逃貪官困難重重，但這也絕不意味著所有的努力都是白費的。事實上，近兩年我國在打擊外逃貪官方面成效顯著，重點在決心二字。我們有理由相信，只要心堅意定，外逃貪官終將無所遁形。

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