地方政府行政審批制度改革的現(xiàn)狀與對策

摘 要 當前，我國政府正在積極推進行政審批制度改革，安徽省蚌埠市的行政審批制度改革已經(jīng)進行了十幾年，并取得了一定的成效，但是也存在某些方面的不足。如何優(yōu)化行政審批工作流程，培育和規(guī)范中介服務市場，加快政務服務體系建設，加強事前事后監(jiān)督，進一步向市場和社會放權，是今后蚌埠市行政審批制度改革的可靠路徑。

關鍵詞 地方政府 行政審批制度 蚌埠市

基金項目：本文系安徽省大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練項目（201510378676）“我國中部地區(qū)地方政府深化行政審批制度改革研究——以安徽省蚌埠市為例”研究成果。

作者簡介：張秀芹，安徽財經(jīng)大學財政與公共管理學院。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-166-02

行政審批在我國長期的計劃經(jīng)濟體制下，曾發(fā)揮了十分重要的作用，政府通過行政審批能夠實現(xiàn)對社會資源的計劃配置，但是這種行政審批主要集中在微觀經(jīng)濟領域，導致政府對微觀經(jīng)濟領域干預過多。在我國由計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉型時期，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，更要強調政府對經(jīng)濟的宏觀調控能力，這正是行政審批制度必須改革的根本原因所在。十幾年來，蚌埠市全面深化行政審批制度改革取得了較大的成就，但依然存在著一些問題。因此，進一步深化蚌埠市政府的行政審批制度改革，對進一步轉變政府職能，加快建設服務型政府具有重要意義。

一、蚌埠市行政審批制度改革的主要做法和成效

2001年9月，國務院成立行政審批改革工作領導小組，開始對行政審批制度進行積極、穩(wěn)妥改革，改革工作全面啟動。蚌埠市積極響應政府關于行政審批制度改革的號召，從2001年12月起的十四年間前后共進行了12次改革，將行政審批事項由原先的197項壓縮至45項，改革率達到了77%，大大減少了行政審批的數(shù)量。經(jīng)過十四年堅持不懈的努力，蚌埠市的行政審批制度改革工作在促進政府職能轉變，充分發(fā)揮市場機制的作用，優(yōu)化行政審批工作流程，加強中介機構管理等方面進行了積極嘗試并取得了一定的成效，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一） 優(yōu)化行政審批工作流程，行政效能明顯提高，工作作風明顯改善

2001年成立的蚌埠市人民政府政務服務中心是政府“一站式”審批服務機構，有44個部門和12個中介機構入駐中心。通過聯(lián)合審批平臺的建設，大大縮短了工程建設審批時限，由原先200多個工作日壓縮為35個工作日，使得蚌埠市許多重大工程建設速度極大提高，企業(yè)投資效率因此得到極大提高，其優(yōu)越的政務環(huán)境也由此顯現(xiàn)。另外，中心成立之初，率先在企業(yè)注冊登記中改“串聯(lián)審批”制度為“并聯(lián)審批”制度，并取得很大的成效。改革之后的“并聯(lián)審批”制度，將所有流程歸納為四個模塊，在企業(yè)申請后，實施聯(lián)合預審，同步進行，預審完成后，再進入規(guī)劃設計，實施相關部門聯(lián)合審批。原先僅項目預審就需要60多個工作日，而現(xiàn)在連同中介服務算進去，承諾時限僅11個工作日。經(jīng)過一系列的改革，行政效能明顯提高，工作作風明顯改善。合理壓縮審批時限，堅持“便民、規(guī)范、高效、廉潔”的原則，發(fā)揮中心一站式服務、限時辦理、一門辦結的作用。嚴格實行監(jiān)管和審核，改進工作作風，逐步改變行政機關“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的現(xiàn)象，堵住辦事過程中“吃、拿、卡、要”等不正之風，在一定程度上，遏制了貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（二） 行政審批行為明顯規(guī)范，服務質量更為標準，人員素質得到提高

通過減少前置審批條件，還權于中介機構并加強對中介機構的管理，對行政審批行為過程進行監(jiān)控，對越位、缺位等行政行為的懲戒，實現(xiàn)了行政審批行為的科學化和規(guī)范化，逐步消除將審批事項轉為有償中介服務以及故意推遲辦理等亂作為和不作為現(xiàn)象，在一定程度上使得部門利益合法化、部門利益?zhèn)€人化的現(xiàn)象得到遏制。通過行政審批行為的規(guī)范化和科學化，將窗口工作人員的服務質量標準化，保證各項行政審批工作的服務質量不會因窗口人員的流動和輪換而改變，不會因服務對象的不同或工作人員的變動而造成工作質量的降低，從而在一定程度上杜絕了行政審批行為的隨意性，進一步規(guī)范了行政行為。此外，通過對窗口人員進行定期的培訓和考核，逐步實現(xiàn)了從“管理”到“服務”和從“官員”到“服務員”角色轉變。對進駐中心的窗口人員上崗資格進行嚴格把關，對新進駐中心的人員進行崗前業(yè)務培訓和不定期的業(yè)務考核，提高了行政審批工作的速度和效率，窗口人員的業(yè)務素質不斷得到提高。

（三） 充分發(fā)揮市場機制的作用，還權于社會，發(fā)揮社會組織的服務作用

蚌埠市政府通過14年的行政審批制度改革，做到了還權于市場，放松對微觀經(jīng)濟的管制，充分發(fā)揮市場機制的作用，增強了市場的活力，提高了創(chuàng)業(yè)的熱情。政府將大部分能夠通過市場機制調節(jié)的項目交由市場自主決策。通過一系列的減少審批事項、簡化流程和手續(xù)、限時辦理等，不僅充分發(fā)揮市場機制的作用，還提高了行政效能。通過還權于社會特別是社會中介機構，將原先由政府承擔的部分職能放手給社會中介組織或非盈利組織去完成，發(fā)揮社會組織的自律和服務功能。另外，在行政審批制度改革中，通過引進企業(yè)的管理手段和方法，對行政審批事項進行有效管理。減少政府各職能部門行政審批的工作量，提高服務質量和政務服務中心的辦事效率，滿足公眾的需求。

二、蚌埠市行政審批制度改革存在的主要問題

（一）行政審批制度改革只減少了行政審批的數(shù)量，沒有真正實現(xiàn)簡政放權

在蚌埠市行政審批管理實踐中，政府部門間存在著責權利糾纏、系統(tǒng)難融合、信息難共享以及一些互為前置的審批環(huán)節(jié)，導致政府部門和民眾都做了大量的重復勞動，行政效率低下。而且，地方各級政府普遍存在著下放小項、子項、冷項等含金量少的審批事項，保留大項、要項、熱項等含金量高的事項的現(xiàn)象。另外，一些政府部門還存在著“自利”現(xiàn)象，為了某些小團體的利益而采取變通方式保留那些對本部門有利的行政審批事項，表面上似乎取消了某些審批事項，但實際上卻將需要審批的事項以“捆綁”的形式合并到本部門其他審批事項中，或者將這些審批的環(huán)節(jié)合并到別的部門審批事項中。蚌埠市存在著大量的行政審批前置中介服務項目，約占審批前置環(huán)節(jié)的67%。中介機構的存在雖然在一定程度上有利于政府工作的進行，但若缺乏有效的規(guī)范則會影響行政審批效能的發(fā)揮。

（二）以電子政務平臺為依托的網(wǎng)上行政審批還不健全

蚌埠市政務服務中心的建立雖然能夠解決絕大多數(shù)的行政審批問題，但是缺乏網(wǎng)上審批卻會使行政審批工作缺乏豐富的科技手段的延伸，無法形成全天候的覆蓋。首先，地方政府還沒有對網(wǎng)上審批的重要性形成高度重視。地方政府往往把建立政務中心作為行政審批制度改革的關鍵，認為網(wǎng)上審批只是對政務中心的補充和輔助，沒有意識到網(wǎng)上審批是可以發(fā)揮政務中心實體大廳作用的虛擬大廳。其次，地方政府缺乏能夠負責網(wǎng)上審批的專業(yè)人才。網(wǎng)上審批不同于實體審批，需要一定的專業(yè)技術人員和專業(yè)技術手段的支持。再次，地方政府財力、精力有限，難以實現(xiàn)對相關行政人員的培訓，實現(xiàn)網(wǎng)上行政審批與實體審批并駕齊驅。

（三）行政審批的事中事后監(jiān)督機制尚不健全

針對事中監(jiān)督機制，蚌埠市在2009年印發(fā)的《蚌埠市行政機關及其工作人員行政問責辦法（試行）》中已有相關的規(guī)定。但是在內部監(jiān)督方面，地方政府往往缺乏制約和強制性保障，在外部監(jiān)督方面，以人大、政協(xié)、司法機關、人民群眾和新聞媒體為監(jiān)督主體的外部監(jiān)督作用還不夠明顯。尤其是在對行政審批權力的運行及程序性規(guī)定的執(zhí)行予以監(jiān)督等方面，缺乏專門針對行政審批的責任追究制度。而對于事后監(jiān)督來說，解決“重審批、輕監(jiān)管”的問題是關鍵。這就要求政府不僅要減少行政審批事項的數(shù)量，還要配合相應的事后監(jiān)督措施。但是，目前，蚌埠市專門實行行政審批事項的事后監(jiān)督還很少。一些企業(yè)在批文到手后，就萬事無憂、無人管束了，這就導致企業(yè)往往會為了片面地追求私利，而以次充好，忽視社會公共利益。政府監(jiān)管部門難以對行政審批事項進行后續(xù)的監(jiān)管。

三、深化蚌埠市行政審批制度改革的對策

（一）加強對中介機構的規(guī)范和監(jiān)管，進一步向市場和社會放權

各級政府和部門對于那些與行政機關和事業(yè)單位職能相關、與行政審批相關的中介機構，要集中清理并規(guī)范。另一方面，加快引入競爭機制，打破行業(yè)壟斷，培育和規(guī)范中介服務市場，推動中介機構規(guī)范、公開、高效服務。進一步向市場放權，強化市場主體責任，加強對市場主體的監(jiān)督管理。進一步向社會放權，推進社會組織與行政機關脫鉤，并在社會組織中引入競爭機制，防止壟斷的發(fā)生。健全社會組織監(jiān)管制度，形成公開、公平、公正的競爭激勵機制。將能夠由社會組織承擔的事務性管理工作、適合由社會組織提供的公共服務以及社會組織通過自律能夠解決的事項，轉移給社會組織承擔。建立健全政府向社會力量購買服務的機制，將適合社會力量承擔的，通過政府采購、委托等方式交給社會力量承擔。

（二） 建立網(wǎng)上審批的電子政務平臺，完善網(wǎng)上審批

在政務中心實體大廳行政審批的基礎上建立網(wǎng)上審批，一是能夠在很大程度上拓展實體大廳的空間，更加全面的進行行政審批工作；二是能夠減少審批環(huán)節(jié)和審批時限，顯著地提高實體大廳的行政審批的效率；三是通過網(wǎng)上審批，廣大公民可以省時、省力地進行咨詢和辦理審批事項，并且可以更加方便群眾對行政審批的過程進行監(jiān)督。完善網(wǎng)上審批，首先，要對行政審批人員進行相關培訓，提高他們對網(wǎng)上審批的認識，增強他們對于網(wǎng)上審批的操作能力，以實現(xiàn)對行政審批的管理、服務和監(jiān)督。其次，通過在市、縣、鄉(xiāng)、村四級政府配套統(tǒng)一的審批平臺的軟件和硬件設備，并制定統(tǒng)一的審批標準和程序，提高網(wǎng)上審批的數(shù)字化和電子化水平，減少錢、權等因素的干擾，形成高效、規(guī)范、便捷的網(wǎng)上審批系統(tǒng)。再次，制定相應的法律法規(guī)規(guī)范網(wǎng)上行政審批，對網(wǎng)上審批的范圍、標準、程序、方法等進行明確規(guī)范。

（三）健全行政審批的監(jiān)管機制

健全行政審批的監(jiān)管機制，消除蚌埠市一些政府部門對審批事項后續(xù)監(jiān)管乏力等現(xiàn)象。首先，應按照權責一致和“誰審批，誰負責”的原則，建立相應的行政審批責任制和過錯追究制，行政機關在被賦予審批權時，相應地也被賦予了責任，在發(fā)生過錯時要追究責任。對于濫用審批權，違法審批，甚至越權審批等現(xiàn)象，要依法追究審批主管領導和直接責任人的行政法律責任。其次，加強行政審批的政務公開。公開透明能夠有效防止權力腐敗的發(fā)生，是監(jiān)督制約行政審批權重要手段。對于行政審批事項，要按照“應公開全公開”的原則全面推進行政審批的政務公開，讓群眾充分了解行政審批的方方面面，有利于群眾咨詢、申報、辦理行政審批，便于社會監(jiān)督。

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