我國農村房屋拆遷的法律思考

摘 要 隨著我國經濟的不斷發展，城市化進程早已蔓延至鄉鎮農村，越來越多的農村房屋面臨著被拆遷的命運。為了國家經濟發展，拆遷農村房屋，同時給予農民補償，這本來就是一件互利共贏的事，但是在現實生活中，由于相關法律不健全、公共利益未明確界定、行政機關職能缺位、拆遷程序缺乏公正性、拆遷補償不合理等一系列問題導致農村房屋拆遷問題得不到妥善解決。本文首先從我國農村房屋拆遷現狀及相關法律入手，接著闡述在農村房屋拆遷過程中存在的問題，最后提出完善我國農村房屋拆遷的建議。

關鍵詞 農村房屋 拆遷 公共利益

作者簡介：薛翔文，南京工業大學法學院，碩士研究生。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-191-02

一、前言

改革開放三十年來，我國大力推進城市化的發展，帶來了經濟的繁榮和人們的安居樂業，但同時也帶了問題，例如：本身就處于弱勢的農村，在拆遷的新一輪 “攻勢”下顯得更為“疲憊”，其中最主要原因是由于相關的法律不健全導致的，這就使得被拆遷的農民在權益受到侵害時不能得到有效的法律保護，所以應盡快制定專門的征收法律。此外農村房屋拆遷過程中還存在著許多亟需解決的問題，本文將從這些問題入手，并逐一給出相應的建議，以期解決農民棲身之所的問題。

二、我國農村房屋拆遷現狀及相關法律

眾所周知，農村房屋拆遷已遍布全國，為了城鎮化的發展，許多農村已不復存在，各地的“拆”字早已深入人心。農村房屋拆遷引發的惡性事件頻繁出現在各大新聞上，唯有觸目驚心來形容。農村房屋拆遷的進程并不是一帆風順的，存在著相當大的隱患。拆遷人與被拆遷人之間的矛盾已日益加深，若拆遷問題一直得不到妥善有效的解決，必然會增加社會的不穩定。之所以會頻繁出現這類事件，究其原因是我國對于農村房屋拆遷沒有明確的法律規定。更多的是一些關于集體土地征收、征用以及對私有財產補償的原則性規定，令人揪心的是至今還沒有一部專門針對農村房屋征收、征用、補償等問題的法律法規。有關農村房屋拆遷的相關規定和原則只是在《憲法》、《土地管理法》、《物權法》等法律條文以及土地部門出臺的一些辦法、聽證會中出現，且較為寬泛籠統。2011年施行的《國有土地上房屋征收與補償條例》也僅是針對城市房屋的征收與征用。另外，各地地方性法規或地方政府規章所規定的標準有很大的差別。因此，農村房屋拆遷在我國拆遷總進程中處于較為尷尬的地位，這就使得農村房屋拆遷工作無法有序的開展進行，不僅損害了農民的切身利益，而且阻礙了地方的經濟發展。

三、我國農村房屋拆遷過程中存在的問題

（一）相關法律不健全

截至目前，我國尚無專門的法律針對農村房屋的拆遷問題，農村房屋拆遷適用我國《土地管理法》的相關規定。另外，我國《立法法》第八條第六項規定，對非國有財產的征收只能由法律制定；第九條規定，本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權做出決定，授權國務院根據實際需要，對部分事項先制定行政法規。也就是說只有全國人大及其常委會和授權之下的國務院才能制定征收非國有財產的法律。而實踐中農村房屋拆遷的補償標準是由省、自治區、直轄市規定的，這是違背我國《立法法》和上位法高于下位法法律適用原則的。

（二）公共利益未明確界定

我國憲法規定了，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地進行征收，并給予補償。憲法在賦予政府權力的同時也做了限定，只有在為了公共利益的前提下才能行使強制拆遷權。盡管做了這樣的限定，多地政府還是在公共利益上做足了功夫，比如在城鎮化發展的進程中，鄉鎮政府為了發展地方經濟，將農村房屋賣給地產開發商、高爾夫娛樂商等，顯然不是為了公共利益。公共利益給了地方政府很大的自由裁量權，在農村房屋拆遷過程中，如果政府遇到了阻礙，就可以堂而皇之的打著為了公共利益需要的幌子來鏟除障礙。關于公共利益，根據我國相關法條，都是原則性的規定，并沒有具體說明什么是公共利益，所以亟需明確界定公共利益的含義。

（三）行政機關職能缺位

根據《憲法》第十條，行政機關在出于非公共利益目的進行農村房屋拆遷是不能作為拆遷主體的，否則，行政機關會為了少部分人的利益而犧牲大部分人的利益。行政機關作為公權力的行使者，沒有理由為了私人的利益去侵害另一部分私人的財產。試想行政機關利用職權將農民的土地低價征用后高價賣給開發商，實際上行政機關充當的既是拆遷主體又是強權一方的角色。如此下來，農村房屋拆遷過程中，政府的權力已蔓延到對公共資源的有價銷售，長此以往必然會導致惡性循環。

（四）拆遷程序缺乏公正性

程序公正是實現實體公正的前提和保障，農村房屋拆遷必然也要按照法定程序進行。正如上文所說，我國目前尚沒有專門規定農村房屋拆遷的法律，也就沒有相關程序的規定。但是，各省、市制定的地方法規、政府規章規定了農村房屋拆遷的內容。不幸的是，這些法規、規章在實踐中并沒有得到很好的遵守。比如：拆遷公告不全、不實或者在沒有拆遷公告的情形下進行拆遷。由于大多數被拆遷人法律意識淡薄，更關心的是補償金額，這就給拆遷人進行非正規拆遷帶來了可趁之機。

（五）拆遷補償不合理

我國現行農村房屋拆遷的實踐中，采用的幾種補償辦法均有瑕疵。第一種是“參照城市房屋拆遷”，因為農村、城市房屋的土地所有權歸屬存在著區別，而且補償標準不統一、隨意性很大，這就很難滿足被拆遷農民提出的要求，所以僅靠參考是不能解決所有問題的；第二種是“協商補償”，即由拆遷方和被拆遷方作為平等的民事主體進行商量進行補償，可想而知，在此種方式下，被拆遷農民明顯處于弱勢，而且缺乏法律依據，這就給后續的拆遷工作帶來了隱患。

四、完善我國農村房屋拆遷問題的相關建議

（一）制定并完善農村房屋拆遷的相關法律

拆遷過程中所依據的法規大多是行政機關制定的，顯然不符合《憲法》和《立法法》的精神。如果任由行政機關既做參與者又做裁判者，那么其制定的法規、規章極有可能會偏袒自己。再根據上文所提的《立法法》第八條和《憲法》第十條，對于農村房屋拆遷法的制定和修改只能由全國人大及其常委會行使，所以確定好立法的主體才能為完善相關法律打好堅實的基礎。另外，制定一部專門的農村房屋拆遷法律已勢在必行，農村房屋拆遷的本質上是當事人之間的利益沖突，一部專門的法律對拆遷雙方當事人的權限、職責等做出明確的規定之后，將有利于拆遷工作的順利進行。

（二）明確界定公共利益

房屋征收工作要在有合理合法需要的前提下進行，何為合理合法的需要，就是公共利益的需要。公共利益到底是什么？眾說紛紜，它具有很強的主觀性和不確定性。筆者認為盡早確定公共利益的含義，對解決農村房屋拆遷問題十分有必要。針對公共利益的立法界定，大致分為三類：第一種，概括式，即對公共利益做一個原則性的規定，對哪些具體屬于其范圍的事項沒有明確的列舉，代表國家如美國、德國等。第二種，列舉式，即列出具體哪些事項屬于公共利益的范疇，代表國家有韓國、日本等。第三種，折中式，按照字面意思理解，即對公共利益作出概括性規定后又以列舉的方式確定其范圍，典型代表如我國臺灣地區等。綜上，我國可以借鑒這些國家的做法，再結合我國的國情，界定公共利益的含義。

（三）規范行政機關職能

農村房屋拆遷分為兩種情形，即公共利益拆遷和非公共利益拆遷。只有當出于公共利益目的進行拆遷時，政府才能行使強制拆遷權。而對于非公共利益目的的拆遷，政府則不能行使國家強制力。對于公共利益的拆遷，由國家對私有房屋來征收，屬于國家行為，這里行政機關是作為拆遷主體來行使職權。而另一種非基于公共利益進行的拆遷，屬于民事行為，參照《城市房屋拆遷管理條例》的規定，拆遷人和被拆遷人之間的地位是平等的，雙方只要符合拆遷法規的規定就可進行，政府則不再具有國家強制力。雖然有的時候，政府會介入拆遷活動，但這屬于行政管理。綜上，行政機關在農村房屋拆遷過程中應根據不同的情形來確定自己的地位，在公共利益拆遷中是拆遷主體，在非公共利益拆遷中則不是拆遷主體，不享有強制拆遷權。

（四）完善農村房屋拆遷程序并加強監管

程序公正是實現公平和保障人權的重要手段，甚至在某些情況下，程序公正比實體公正更為重要。通過公正、公開、透明的程序設計來保障征收拆遷的公正是大多數國家的做法。以美國為例，美國憲法第五條修正案規定了三個對于有償征收的要件：正當的法律程序、公平補償、公共使用。我國可以借鑒國外的做法，并結合我國的國情，在農村房屋拆遷的決定階段就引入公眾參與機制。在該階段，要賦予農民更多的知情權、參與權，并限制政府單方面的決定權。對于農村房屋補償安置方案，可以引入聽證程序，由專家、農民、政府等多方共同參與聽證會，在此過程中互相了解各方的要求，并就出現的矛盾提出協商方案。此外，程序制定再完備，缺乏有效的執行，都是空談，所以要加強對農村房屋拆遷程序的監管。除了加強對政府權力的監管外，還應加強對村民委員會的監管，因其在實踐中經常行使政府的權能。

（五）確立合理的補償標準

對于拆遷，各方最關注的莫過于補償金額，這也是最容易產生矛盾的地方，所以確立合理的補償標準十分有必要。如果說公共利益是對農村房屋拆遷的限制，那么合理補償則是對農村房屋拆遷的救濟，二者相輔相成。如何確立合理的補償標準，可以從以下幾個方面入手：第一，明確補償的范圍。補償要全面覆蓋，不僅針對農村房屋補償，而且要包括其附屬建筑物，比如院落等，要充分保障被拆遷農民的合法權益。第二，確立補償的標準。筆者認為通過市場價格進行補償最為公平、合理，如果沒有市場定價，就必須通過中介機構進行公正的評估。第三，豐富補償的方式。目前拆遷的補償方式包括貨幣補償、房屋產權調換兩種。筆者認為補償方式還應包括農民的就業問題，農村房屋拆遷后，農民面對的首要問題是如何生存，失地后他們的生活沒了保障。解決農民的生存問題，才是真正考驗政府的時候，政府應盡最大的努力，豐富補償的方式，為被拆遷農民創造好安居樂業的條件。

五、結語

伴隨著經濟的迅猛發展與城市化進程的不斷推進，農村房屋拆遷問題逐漸成為社會的熱點話題，雖然政府一直在努力調和矛盾，但是效果不是很明顯。所以是時候對各方面存在的問題進行梳理，并逐一給出對策。對于目前農村房屋拆遷中存在的問題，包括：相關法律不健全、公共利益未明確界定、行政機關職能缺位、拆遷程序缺乏公正性、拆遷補償不合理等，筆者嘗試從這些問題出發進行分析，并提出了相應的建議，以期對我國農村房屋拆遷事業有所幫助。

參考文獻：

[1]李娟、彭中印.房屋拆遷與土地補償問題及司法對策.湖南財經高等專科學校學報.2004（20）.

[2]程志明.農村房屋拆遷問題的法律思考.江南論壇.2004（11）.

[3]王才亮.房屋拆遷糾紛焦點釋疑.法律出版社.2005.

[4]陳凌.城市化進程中公益拆遷法律制度的理性化思考.江西財金大學學報. 2008（6）.

[5]賴淑春.農村集體土地房屋拆遷法律問題探討.山東大學學報.2008（5）.