法院管理體制的去行政化

摘 要 司法體制改革最主要的任務是要保障司法獨立，實現司法公正。然而司法實踐中，存在法院地方化、法院管理行政化現象嚴重，難以保障司法的獨立性。本文認為要想實現法院管理的去行政化，要以法官的人事制度、財政制度的獨立性為基礎，捋順法院縱向指導關系，健全法官監督機制，建立一套合乎司法獨立、司法公正要求的法院管理體制，有效實現法院管理體制的去行政化。

關鍵詞 法官獨立 法官管理 地方化 去行政化 法官監督制度

作者簡介：陳華，浙江省縉云縣人民法院。

中圖分類號：C931 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-203-02

司法權與行政權分屬兩種截然不同的權力形態。司法權追求的是公平、正義的價值取向；而行政體現的是效率第一的功利主義價值觀，強調服從和層級管理。而司法獨立是保障司法公平正義的前提，法官地位的中立和超脫，要求司法管理制度有別于科層行政制度。司法實踐中，司法管理制度卻有著濃厚的行政化色彩，法院地方化、法院管理行政化，致使法官在審判案件時受到地方行政機關、領導和本單位領導等諸多方面的影響，難以按照內心的意志獨立行使審判權。因此，為保障司法獨立，司法管理體制的去行政化進程刻不容緩。

一、法院管理體制的現狀

（一）法院的地方化

法院在人事制度、法官任免制度、財政制度等方面均受地方黨政部門的制約，因此法院在很大程度上依附于地方政府。而地方政府也將法院視為自己下屬的一個部門，對法院案件作出“指示”，下達“命令”，更有政府領導個人對法院案件打招呼、“遞紙條”。另外，地方政法委統一領導地方政法系統，所以法院也受地方政法委“領導”，一些影響大、涉及范圍廣的案件甚至在政法委的協調下“處理”，難保審判權的獨立。而審判權獨立是法官獨立審判的前提，法院無法獨立，法官的獨立審判便無從談起。

1.人事制度導致法院地方化。法院人員的人事管理和人事考察等權力均是由地方政府所屬的人事部門和組織部門掌握。目前我國法院院長人選由地方組織部門考察并提名，由同級人民代表大會選舉產生；而普通法官由院長提請人大常委會任免。因此法官在審理具體案件時，也往往基于對自己的前途、生活、晉升等多方面考慮，甘愿“受制”于行政機關及其領導，從而使其獨立審判地位受到影響。

2.財政制度導致法院地方化。我國國家的財政權由行政機關行使，各級法院的經費劃撥以及法官的工資均由各級政府財政部門負責。如此情形，法院往往更多地考慮和保護本地經濟發展，而不是著眼于法制的統一性和嚴肅性，致使法院的審判權的地方化。

（二）法院管理模式的行政化

1.縱向管理的行政化。從法理上來看，上、下級法院之間應當是單純的“指導”與“被指導”、“監督”與“被監督”的關系。上級法院對下級法院在業務上可以給予指導，但絕非是“領導”與“被領導”的關系，法院在自己的審級進行中立的審理和獨立的裁判。而司法實踐中，行政化的傾向十分嚴重，下級法院始終把上級法院當作自己的上級機關和領導，遇到疑難和重大問題，馬上向上級機關匯報、請示，以期得到上級機關和領導的答復，最后上級機關答復的意見，會被作為內部事務處理或者案件判決的重要依據（即“內審”，這嚴重干擾和破壞了兩審終審制度和侵害了當事人的訴訟權利）。 該“案件請示制度”，讓上級法院的意見提前介入，實質上剝奪了當事人的上訴權，變成實質上的了“一審終審”制，使兩審終審制度形同虛設。該“制度”的存在，承辦法官也并非根據自己獨立的意志和觀點作出裁判，也影響了法官的獨立審判。

2.內部管理的行政化。長期以來，法院的運行存在著行政管理和審判管理兩種形式。

（1）行政管理。在法院的管理上，行政機關的運行模式和管理制度直接被套用在法院的管理上。法官同其他人員一起被稱為法院“干部”或法院“干警”，由于對所有的法院干警的管理，均是采取行政模式來進行的，因而所有的法官都被行政“格式化”了。 法官被賦予了相應的行政級別，法官等級和工資級別均與行政級別掛鉤。一個法院內設置多個領導崗位，內部的法官有著級別分明的差異。法官之間失去了審判地位的平等性，也就不存在審判的獨立性。一些辦案能手在晉升后，反而難覓審案的蹤影，甚至從不審案。這也是法院行政化的癥結之一，對法官職業化建設極其不利。

（2）審判管理。法官管理行政化最嚴重的便是審判管理與行政管理相混淆，審判管理也帶有濃重的行政色彩。從目前的司法實踐看，各級法院所實行的審判管理制度也與行政機關處理事務的制度類似，即“案件結果審批制度”。案件經審理后，獨任庭或合議庭向庭長和分管院長請示匯報對案件的處理意見。針對處理意見，領導對該案件結果做出批示，同意或者提出問題所在。以行政職務的高低來確定案件結果決定權的歸屬，是司法行政權對審判的一種干預。該“制度”實質上違反了案件審理的直接原則和言詞原則，即法官在訴訟中以直接的庭審來面對案件，當庭聽取雙方的陳述，接受并審查雙方提供的證據 。如果決定案件裁判結果的人并不是直接審理案件的法官，法官“只審不判”，不能實現審判者個體的獨立。另外，審判委員會制度作為審判管理制度的重要組成部分，同樣具有濃厚的行政色彩。由于目前法官管理制度的不完善與法官職務保障制度的缺失，導致法官過度的依賴審判委員會制度，以達到責任稀釋、轉移的效果。雖然該制度在相關法官職務保障制度缺失、錯案追究制度執行錯位的情況下，受到法官的“青睞”，但也嚴重地影響了法官的獨立審判。

二、司法管理體制的去行政化

（一）完善法院的整體獨立的配套制度

1.完善法院組織制度。逐步探索和建立與行政區劃相對獨立的法院設置模式，法院的設置與行政區劃相對獨立。目前，法院的設置與行政區劃一一對應，一個縣或縣級市設置一個基層法院，同樣市級、省級、全國均對應著一級法院。如此地域上或者利益上的從屬性使得法院被動的地方化了，從而難以掙脫來自行政機關的干涉。因此，在設置法院時，并非要與行政區劃一一對應，而可以幾個行政區劃設置一個基層法院等設置模式，來避免法院的地方化問題，從而保障法官的審判獨立。

2.建立法院垂直管理制度。在全國范圍內建立以個獨立統一的司法體系，法院實行至上而下的縱向管理，而不再依附于地方權利機關和政府，這將從根本上改善法院地方化的現象。一方面，法官的人事管理權也從地方人事和組織管理部門獨立出來，徹底擺脫地方黨政機關及其領導對法官的操控和指揮。另一方面，獨立財政制度，使法院的經費包括法官的工資薪酬待遇均納入國家統一調配。法官不會受制為了地方經濟發展而犧牲了國家整體的司法統一性和嚴肅性，從而保障了法官獨立審判的外部環境。

（二）完善法院管理制度，實現法院管理的去行政化

1.取消上下級法院之間的案件請示匯報制度。重申和明確法院上下級的“指導”與“被指導”的關系。審級與程序設置的初衷就是上級法院通過對上訴案件的審理來對下級法院進行監督與指導。還“二審終審”其本源。明確上級法院對下級法院除了上訴審查、再審審查以外沒有其他的監督關系。

2.法官管理的去行政化，實現法官隊伍的職業化。司法機關與行政機關在性質、運行模式等方面均存在差異。行政機關的主動性與司法機關的被動、中立性截然相反。

而在司法實踐中，行政機關的運行模式卻一直被司法機關所套用，司法機關缺乏自己獨立的、特有的管理模式。法官管理模式存在嚴重的行政化跡象。

因此，法官管理模式的去行政化應從以下幾方面著手：

（1）去除法官的行政級別，實行法官等級制度，法官的級別不再套用行政級別，根據法官的職業技能、經驗水平進行綜合考評。院長、庭長都是審判經驗豐富的優秀法官，一旦晉升后，或是行政事務繁忙、或是審批案件需要，審理案件越來越少，甚至從不審案，這是一種人力資源的浪費。應借鑒國外做法，推廣大法官制度，讓法官等級高的法官做法好法官示范與楷模的作用，院長、庭長首先也是法官，且具有深厚的法學基礎和豐富的審判經驗，應重新穿上法袍，充分發揮自身審判業務能力，且應負責審理疑難案件或影響廣、社會關注度高的案件。真正實現法官隊伍整體的職業化。

（2）審判管理中，取消“案件結果匯報審批制度”，逐步廢除審判委員會制度，建立主審法官責任制度，實現“審理者裁判、由裁判者負責”的最終歸屬點。

一方面，改變案件結果向部門領導和分管院長匯報的做法，法官對自己審理的案件作出最終判決無須經過匯報、批準程序，實現法官精神上的獨立，也有利于法官增強責任心、明確責任，從而敦促法官不斷提升自身業務素質。

另一方面，在現有司法現狀下，馬上取消審判委員會制度反而會加重法官的負擔。因此可循序漸進，嚴格限制提交審委會的情形，只有案情重大復雜，以及合議庭難以形成決議的案件，才能提交審委會討論。

如此，審委會制度的適用逐漸減少。待相應的保障制度逐步配套之后，再徹底廢除審判委員會制度。改為設立疑難問題咨詢機構，該機構不再對具體案件結果進行決定或解答，而作為法官咨詢疑難案件的相關法律適用的解答部門。

（3）建立合理的法官監督制度，順暢監督程序加大高級法院和最高人民法院對下級法院的監督力度，探索設立巡回法庭，充分運用再審之訴，統一法律的適用標準和口徑，維護國家法制的尊嚴和權威。同時，規范權力機關的監督與檢察機關的監督，從制度上杜絕不正當的監督而影響法官的獨立審判。監督可分為“審時”監督和“審后”監督，“審時”監督即案件還處在審理過程中的監督，應盡量縮小“審時”監督的范圍和情形，如該監督對象僅為法官的行為，而不能對案件實體問題進行監督；同時，只有在法官在審理過程中存在明顯的濫用職權或者貪污受賄行為，才可提出檢察建議。以完善的監督機制代替行政化的“領導”、“管理”。

三、結語

隨著十八屆三中、四中全會的召開，司法體制改革迎來了最佳時機，應扎實推進司法管理體制去行政化改革，使法官從科層行政管理體制的束縛中解脫出來，從而展現司法審判的應有的獨立形態，實現真正意義上的司法獨立。

注釋：

郝紅鷹.我國法院審判管理的去行政化研究.理論與現代化.2011（6）.74.

周婷婷.淺議司法改革之法院去行政化.湖北經濟學院學報（人文社會科學版）.2011（4）.84.

中國法官管理制度改革研究課題組.中國法官管理制度改革研究.政治與法律.1999（4）.22.

孫偉良.我國法官權利保障的完善.鄭州大學學報（哲學社會科學版）.2012（1）.54.