基層民主治理的創新與完善

章秀華　桂祖武

摘 要 推進協商民主廣泛、多層、制度化發展是我國社會主義民主政治建設的重要內容，也是新時期推進國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。基層協商民主制度的建立和完善需要通過基層的實踐探索與上級組織的改革推動相結合來實現，本報告以余杭區的街道民主協商議事會議為研究對象，在分析制度的建立背景、具體做法、基本成效和存在問題的基礎上，提出一些啟示式的意見建議，以供決策參考。

關鍵詞 協商 制度 基層民主

作者簡介：章秀華、桂祖武，杭州市委黨校余杭區分校。

中圖分類號：D267 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-211-04

民主是人類政治文明發展的成果，作為現代民主的重要形式，協商民主在滿足公民參與需求、提升決策科學化水平、解決社會突出問題等方面發揮著越來越重要的作用。推進協商民主廣泛、多層、制度化發展是我國社會主義民主政治建設的重要內容，也是新時期推進國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。基層協商民主制度的建立和完善是一個復雜的系統工程，通過基層的實踐探索與上級組織的改革推動相結合，將有利于這項制度的豐富和發展。為此，本文以余杭區的街道民主協商議事會議為研究對象，力求從個案分析中得出一些啟示性的意見建議。

一、我國基層協商民主制度建設的經驗啟示

西方協商民主理論的奠基人哈貝馬斯將協商民主的基本形式歸納為兩種：在議會黨團的制度化的協商形式中實現的政治組織間的政治協商和在社會公眾及民間團體的政治上的語言交往網絡中實現的社會公眾與權力部門間的社會協商。參照這一說法，我國的社會主義協商民主大約可以追溯到抗日戰爭時期中國共產黨在抗日民主根據地建立的民族統一戰線性質的“三三制”政權。1949 年首屆中國人民政治協商會議的舉行，標志著協商民主這種新型的民主形式開始在全國范圍內實施。1987年黨的十三大正式提出中央關于建立協商對話制度的重要思想，1997年黨的十五大第一次系統提出社會協商制度應包含的主要內容，2002年黨的十六大提出建設社會協商制度的總體要求，2012 年黨的十八大報告明確提出了“健全社會主義協商民主制度”的總要求，并就“社會主義協商民主”的定位、發展目標、制度形式、實踐平臺、具體方法等內容進行了系統的規劃和部署，有力推動基層協商民主廣泛、多層、制度化發展。改革開放以來，隨著村民自治、社區居民自治等基層民主自治制度的確立和發展，我國城鄉社會興起了許多協商民主的實踐形式，為基層民主協商活動的深入發展創造條件，比較典型的有：

（一）民主懇談會

這是1999年6月溫嶺市松門鎮在開展農業農村現代化試點教育中采取的一種互動式的溝通方式。此后，經過不斷改進和創新，演變為以“對話、協商”為特征，鼓勵、引導社會公眾制度化參與地方政府公共政策制定和公共事務決策的民主治理模式。其核心內容是基層黨委、政府或農村自治組織在公共事務作出決策前，先在干部和群眾或群眾代表中間，決策者與利益相關者之間，對公共事務了解不多、知識不多的人與具體處理相關問題經驗和相關知識人之間，開展完全平等、自由、公開、坦誠、雙向和深入討論，交流思想，分析利弊，論證觀點，辨明事理，相互說理，形成一定共識后，再通過一定程序，由基層黨組織、政府、基層人大或人民群眾自己做出決定。

（二）公民評議會

1998年沈陽市的“市民評議政府”活動開啟了我國公民評議的先河。之后，北京、上海、浙江、廣東等地的許多市、區都開展過不同形式的公民評議活動。公民評議從內容上分主要有兩類：一類是由評議代表對國家權力機關、黨群機關、行政機關、人民團體、事業單位、國有企業等單位就“履行職責、辦事效率、服務質量、加強廉政建設”等進行評價，對評價結果進行排名比較并進行相應獎懲，同時要求被評議單位在規定的時間內對評議主體的意見或建議進行回應與反饋；另一類是由評議代表對地方干部業績進行評價，評價結果會影響地方領導和干部的政治前途與獎金。

（三）公民聽證會

在我國，聽證會被廣泛用于行政和立法領域。行政領域的聽證會主要是指相關職能部門就某項公共事務的決策依據、前提和目標，邀請相關團體、公民和專家進行辯論、咨詢，目的是讓利益相關者反映自己的利益訴求，為政府決策提供依據，緩解利益沖突，維護社會穩定。

從基層協商民主制度建設來分析上述協商民主的形式，大致有如下啟示：

1.制度化、規范化是基層協商民主制度建設的本質要求。中國的協商民主具有制度化的特征，通過具體的制度設計、體制機制建設和程序設計，將協商民主以法律、制度等形式確立下來，并在實踐中得到穩定持續實施。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的基本政治制度，為國家層面的協商民主提供了根本制度基礎。基層開展的民主懇談會、公民評議會等形式，也都需要一套具體、規范、科學的制度來明確協商議題的確定、主體的選擇、過程的公開、成果的運用。

2.執政黨的正確領導是基層協商民主制度建設的根本保證。盡管協商民主的具體形式可以自發生成，但協商民主的制度建設卻需要強有力的政治組織來推動。以溫嶺的民主懇談會為例，這一基層民主協商活動的深入發展，得益于溫嶺市委及時總結松門鎮思想政治工作的新經驗，并出臺文件加以規范、完善和推廣。 正是由于基層黨組織領導作用和監督保障作用的有效發揮，使基層協商民主能保持正確的發展方向，分步驟、有秩序的推進。

3.對現實問題的有效回應是基層協商民主制度建設的基本前提。任何一項民主制度的創新和安排都源于現實的需要，只有解決具體問題的民主才是有效的民主。前面所述的各地基層協商民主制度的創新實踐幾乎全部都是源于群眾對自身民主權利的追求和解決現實問題的需要。正是公民民主權利的充分保障和現實問題的有效解決，才使得基層協商民主得以持續穩定發展。

4.多元主體間的平等對話是基層協商民主制度建設的基本途徑。民主協商制度通過形成一種溝通對話的機制，達成妥協、凝聚共識、形成合力。因此，民主協商制度的實質是一種促進溝通對話、協商互動的制度安排。這種制度的建設不僅需要黨委政府等公共權力部門通過創設有利于民主參與和平等對話的制度環境、社會氛圍，吸收和鼓勵公眾通過協商民主這一平臺合理、有序表達意見，并積極與其他主體進行溝通，形成具有民意基礎的決策并保證其實施，更需要社會各界、各階層、各利益主體的積極、理性參與，最終實現基層公共事務的良性治理。

二、余杭區街道民主協商議事會議制度建設的現狀分析

2001年余杭區撤市設區，城市化步入快車道。2011年，余杭區委、區政府順應城市化快速發展的需要，將9個鎮鄉撤并變街道，這些街道原有的鎮（鄉）級黨代會、人代會隨之取消，街道層面黨員群眾參與公共事務的渠道減少，街道黨工委、辦事處與群眾溝通、接受群眾監督的途徑缺失。為破除這一體制缺失，有效保障黨員、群眾的基本民主權利，余杭區于2013年1月在南苑和倉前兩個街道試行街道民主協商議事會議制度。經過半年試點，街道民主協商議事會議制度在保障參與權利、暢通參與渠道、提升決策水平與民眾參與意愿方面收到了較好效果。同年6月，余杭區出臺了全面試行街道民主協商議事會議制度的實施意見，在全區14個街道全面試行街道民主協商議事會議制度。

（一）具體做法

1.準確定位。余杭區三面拱衛杭州主城區，大部分街道處于“城郊結合部”，城市化的快速推進帶來了群眾思想觀念和利益訴求的多元化。因此，搭建一個黨群互動、政民互動的平臺，有效解決街道一級民主協商機制“缺位”問題，進而更好地了解、掌握黨員群眾的所思、所想、所盼，促進黨委、政府決策部署的貫徹落實，切實加強基層黨組織建設，成為當務之急。制度建立之初，區、街道兩級黨委就有一個明確的定位，即要通過建立街道民主協商議事會議制度，彌補街道一級協商民主制度的空白，發揮它在凝聚和調動各層面力量，擴大基層民主建設，提升街道的發展活力等方面的作用。

2.規范機構。良好的組織架構是制度運行的有力保障。余杭區街道民主協商議事會議制度突出黨委的領導作用，注重街道辦事處、人大工委、政協聯絡工委等職能統籌和資源整合。在區級層面建立街道民主協商議事工作推進領導小組，由區委副書記任組長，區委常委、組織部長和區人大、區政協分管領導為成員，形成工作推進機制，加強面上工作督導。在街道層面由各街道建立民主協商議事工作領導小組，由街道黨工委書記任組長，街道辦事處主任、分管黨群的副書記、人大工委和政協聯絡工委的負責人任副組長，街道其他相關領導班子成員為成員，并下設辦公室，作為常設辦事機構，負責民主協商議事會議的召開、日常活動組織安排、議事代表的聯系。

3.確定代表。街道民主協商議事會議主要通過議事代表廣泛協商進行。因此，代表的確定非常關鍵。為此，余杭區街道民主協商議事會議制度就議事代表的構成、條件、產生和職權均進行了規范。在代表的構成上，要求以黨員代表為主體，比例一般不少于70%，并安排一定數量的轄區單位代表，流動黨員代表，外來人員代表，區級及以上“兩代表一委員”中的代表，以保證代表構成的廣泛性和代表性。在代表的條件上，要求代表具備思想政治素質好、熟悉基層情況、有較強的議事能力等基本條件。代表的產生實行民主推薦制，由各基層黨組織根據多數黨員群眾的意見，提出代表人選，經所在黨組織審查同意后，報街道黨工委審查批準。在代表的職權方面，圍繞保障代表的知情權、參與權、建議權、監督權，對代表的權利與職責進行了明確。

4.創新形式。余杭區街道民主協商議事會議制度主要通過三種形式來發揮作用：一是街道民主協商議事會議。這是整個制度的重要內容和主要實現形式，一般每年召開2次，年中和年末各一次，由街道黨工委召集并主持。會議的主要任務是聽取和討論街道黨工委和辦事處的半年度工作報告、人大工委的半年度工作匯報，聽取議事代表意見建議辦理落實情況的匯報，議事代表就街道涉及黨情民意重點議題進行主題交流發言、進行現場詢問并由街道有關領導進行現場解答，議事代表對街道黨的建設和經濟社會發展若干方面工作情況進行階梯式評價。二是專題協商會議。專題協商會議是指在街道民主協商議事年中和年度會議之外，圍繞街道重大事項執行或黨員群眾關心的熱點、難點問題召開的會議。與街道民主協商議事會議相比，它具有針對性強、靈活簡便的特征。從運行看，各街道對其重視程度在逐漸提高，2014年，圍繞著“五水共治”、社會養老和物業管理、完善公共服務設施配套等議題，各個街道都召開過相關專題的協商會議。三是閉會期間街道及議事代表的履職活動。根據制度的規定，在閉會期間，街道通過定期組織議事代表視察重點項目進展情況，邀請議事代表參與重大項目的立項、招標、驗收等，組織議事代表對街道內重點、熱點等問題進行實地考察和專題調研來發揮日常功能。議事代表具有加強與黨員群眾的聯系，及時聽取和收集黨員群眾的意見建議，做好上級政策和街道重大事項的宣傳、解釋工作等職責，通過代表小組活動、聯系接訪等活動，實現經常性發揮議事代表作用的目的。

（二）成效估價

從調研的情況看，余杭區街道民主協商議事會議制度在搭建平臺、推動對話、保障權利、促進發展等方面的實踐效果明顯，具體表現在以下四個方面：

1.形成了一套較為規范、專業、有效的制度體系。余杭區創造性地建立起了一套街道民主協商議事會議的制度體系，對制度涉及的目標定位、組織架構、代表產生、議事主題、議事程序、議事形式、意見落實等作了系統的籌劃和明確的規定，為各項工作的順利開展奠定了制度前提，也為這項制度的完善、提高和推廣提供了基礎樣本，促進了協商民主制度在基層的實踐和發展。

2.促進了重大決策部署的貫徹落實和民生熱點問題的有效解決。街道一級處在發展前沿，經濟發展、城鄉建設、民生事業、社會管理、組織發展等任務十分繁重，街道民主協商議事會議制度實現了黨群之間、政民之間的良性、有序互動，提高了溝通交流的效率，營造了濃厚的民主協商氛圍。這一制度不僅促進了“三改一拆”、“五水共治”、征地拆遷等重點工作的推進、落實，在破解老舊小區物業管理等民生熱點問題方面也卓有成效，充分發揮了保障公民權利、凝聚發展共識、改進基層治理等重要作用。

3.鞏固了黨在基層的執政基礎。在擴大民主的同時堅持和完善黨的領導是當前各級黨組織面臨的一個難題。余杭區街道民主協商議事會議制度十分注重體現人民當家作主的要求，參照鎮級人代會的運作模式，每年都會有一些例行的代表會、協商會，保障人民群眾參政議政的權利，為公眾進行訴求表達、利益協調和民主監督搭建了平臺，有效保障了公民的基本政治權利。同時，街道民主協商議事會議所有的制度設計和日常活動，都是在當地黨委領導和指導下進行，既彌補了城市基層黨員群眾參與街道黨組織事務的制度設計空白，又開辟了基層黨組織及其各項工作有效融入社會、服務社會從而更好代表社會、凝聚社會的途徑，有力提高了基層黨組織的公信力和影響力，鞏固了黨在基層的執政基礎。

4.促進了基層治理體系的優化整合。余杭區街道民主協商議事會議制度開辟了基層黨員群眾平等、理性參與公共事務治理的有效途徑，讓“街道的事情大家商量著辦”，打破了黨政部門在公共事務治理中傳統的“封閉——單一”模式，實現向“開放——多元”的方向演進。這一制度促進了黨委、政府、市場和社會等各種基層治理力量的和諧互動，形成了多元利益主體廣泛參與基層治理的工作格局，并在一定程度上改變了基層權力的運行方式，使得協商對話、合作共建成為一種常態，這對于基層治理力量和途徑的整合具有十分重要的意義。通過有效協商，不僅促進了基層黨委、政府的積極作為，還暢通并優化了公民參政議政的渠道，營造了公眾參與社會治理的良好環境和濃厚氛圍，促進公民精神的培育和提升。

（三）存在問題

余杭區街道民主協商議事會議制度“草根民主”特征明顯，實踐時間不長，從更高的要求看，還有一些不太完善的地方：

1.尚未形成穩定的保障機制。余杭區街道民主協商議事會議制度盡管收到了一定的成效，也受到了社會各界的廣泛關注，但它仍然屬于地方“土政策”，在法律上處在一種可做可不做的狀態，缺乏法律、政治的穩定保障。避免“人走政息”局面的出現，實現制度本身的可持續發展將是該項制度面臨的嚴峻考驗。

2.制度本身的規范性、科學性有待于進一步提升。盡管制度本身有較強的針對性和操作性，但是在代表構成、議題確定、績效評估和監督激勵等方面還有需完善的方面。比如在確定協商的參與主體時，利益相關方是最重要的判斷標準。然而在實踐中存在專題協商議事會議中利益代表缺失的情況。比如雖然在制度設計上專門提出要街道對推進民主協商議事會議制度的績效進行評估，但是什么時候評估、以什么樣的標準評估、評估的結果如何運用等都沒有明確，實踐中，截止目前，也沒有街道開展過績效評估。比如有效的激勵和監督機制缺乏，使得街道和議事代表的履職行為隨意性大，容易流于形式。

3.問題解決的實效性有待于進一步突出。好的民主協商制度應該堅持問題導向，突出問題解決的成效。實踐中，余杭區街道民主協商議事會議制度的重心仍然聚焦在年中和年度會議的工作溝通上，對于促進中心工作落實以及最能凸顯民主協商本質的專題協商會議，仍然不夠重視，在有效解決民生熱點、難點問題的作用發揮不夠大。而作為承載該制度日常功能發揮的閉會期間街道及議事代表的履職活動，由于活動機制不夠健全、街道和議事代表精力有限等原因，在閉會期間開展的履職活動也不多，作用發揮不顯著。

4.制度運行的空間有待于進一步延伸拓展。目前，余杭區街道民主協商議事會議制度運行還只停留在街道層面，區、街道、社區（村）三級的互動銜接較為薄弱，與社會其它層面的治理行為、治理機制的銜接也不夠緊密。比如議事代表所提的意見建議中涉及街道無法解決的，街道不能直接提交區級相應機關辦理，而要通過區“兩代表一委員”間接反映。比如街道層面的民主協商議事會議制度還不能與社區（村）層面的民主自治制度直接銜接，與基層黨的議事決策制度、基層人大制度等相關制度的聯系還需加強，民主協商的系統效應不明顯。

三、完善街道民主協商議事制度的幾點建議

綜上所述，余杭區的街道民主協商議事制度建設已然成形，而如何進一步落實這一制度，提升協商成效和民主協商的合力是今后工作的重點。

（一）充分認識加強街道民主協商議事制度建設的重大意義，著力形成穩定可靠的實施保障機制

習近平總書記在慶祝政協會議成立65周年大會講話中指出：“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦。”這一論述為我們堅持街道協商民主議事會議制度指明了方向。我們務必要珍視這一制度創新成果，推動這一成果的長效化、品牌化。要破除“審美疲勞”、事隨人轉的體制弊端，進一步健全黨委領導、各方參與、上下聯動的工作機制，形成持續推動制度實施的合力。要切實加強該制度與現有法律法規體系和政權運作體系的銜接，將召開街道民主協商議事會議和實施民主協商議事制度視為一種常態，融入到黨委決策、政府執行、人大立法、政協協商、基層自治的全過程、各方面，為制度實施爭取時間、空間和資源保障。注重加強對制度運行成效的宣傳、推介，擴大制度實踐的范圍，提升制度實踐的內涵和影響力，在條件成熟的情況下，推動在黨和國家更高層面的決策和法規體系中得到認可。

（二）認真查找制度本身不完善、不到位的方面，著力提升制度及工作的規范化、科學化水平

法治是一種社會秩序，是社會的共同規則和契約。民主是離不開法治和規則的。而法治和規則又是一門精致的藝術，語言或邏輯上的一點點瑕疵，都可能造成實踐上的巨大麻煩。因此，我們要重視街道民主協商議事會議制度實施過程中暴露出來整合鎮級黨代會、人代會的基礎上，增強兩個會議的協商議事功能，探索更加生動、更加開放的民主協商議事途徑。另一方面，在區級層面，通過轉有明確的界定，以保障議事代表的代表性、專業性和議事結果的公信力。要按照“細節決定成敗”的要求，對組織架構、議事主題、議事程序、議事形式、意見落實等方面作進一步系統、科學的規劃，以提升制度本身的科學化、精細化水平和認可度、影響力。

（三）緊密聚焦現實問題，著力提升制度實施的針對性和實效性

習近平總書記在慶祝政協會議成立65周年大會講話中指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民要解決的問題的。”圍繞“民主是用來解決人民要解決的問題的”這一根本，要將制度建設的重點聚焦到現實問題和老百姓具體的利益訴求上，注重發揮街道民主協商議事會議在保障公民權利、推動協商對話和促進合力共建中的作用，注重在實施街道民主協商議事會議制度中議事、決事、督事、成事，把召開街道民主協商議事會議的過程變成征求民意、集中民智、議決民事的過程，以問題解決的成效取信于民。要注重協商形式的“高效便民”，重視專題協商議事會議在議事、決事、辦事中的作用，盡可能降低協商民主的成本，提高協商民主的效率。要進一步豐富活動內容，推動街道和議事代表日常功能的發揮，并建立較為完善的議事績效評估體系，以專業、獨立、定期的績效評估來了解制度運行的狀況、檢視制度在運行中的不足并加以完善。

（四）切實加強與基層治理服務體系的融合互動，著力營造民主文明和諧的政治環境

管理的重點一般都包括營造環境，好的環境能產生事半功倍的效果。街道協商民主議事制度也要融入到當地的政治生態環境之中，與原有的基層治理服務體系相融合，而不是相互打架、抵消。要把黨領導下的街道協商民主議事會議建設成集協商、監督、參與、合作于一體的大平臺，進一步拓展協商內容，豐富協商形式，落實協商意見，更加靈活、經常地開展專題協商、對口協商、議案辦理協商，提升協商實效，努力以簡便、高效的方式吸引利益相關主體參與，并形成習慣，內化為一種生活方式。同時，注重建立區、街道（鎮）、社區三級互動機制，一方面，推動基層協商民主向鎮延伸，在整合鎮級黨代會、人代會的基礎上，增強兩個會議的協商議事功能，探索更加生動、更加開放的民主協商議事途徑。另一方面，在區級層面，通過轉辦單、反饋單等形式，打通區級與鎮街一級問題解決途徑，在村（社區）一級，借助農村“五議兩公開”、社區“協商議事共建會議”等民主管理載體，延伸協商民主觸角，建立形成制度化、常態化的協商議事機制，最大限度包容、吸納基層各種利益訴求。

注釋：

王浦劬.民主懇談，是一種原創性的民主載體//慕毅飛編.民主懇談：溫嶺人的創造.中央編譯出版社.2005.

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