礦產(chǎn)資源環(huán)保法律規(guī)制的必要性

摘 要 目前中國積極對(duì)礦產(chǎn)資源環(huán)保制度進(jìn)行相關(guān)的改革。這不僅是為應(yīng)對(duì)原材料案、稀土案接連敗訴后相關(guān)礦產(chǎn)資源被迫放開出口的不利局面，更是為今后有限資源能夠得到可持續(xù)發(fā)展。本文寄意以反視中國相關(guān)出口限制爭端的WTO裁決，進(jìn)一步探討貿(mào)易給資源和環(huán)保的改革帶來的諸多影響，以及用法律規(guī)制保護(hù)礦產(chǎn)資源與環(huán)境的必要。

關(guān)鍵詞 WTO裁決 礦產(chǎn)資源 發(fā)展中國家 環(huán)保制度

作者簡介：李丹，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，同等學(xué)力研究生，研究方向：國際經(jīng)濟(jì)法。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-272-03

中國保護(hù)相關(guān)礦產(chǎn)資源與環(huán)境的方式，近來正逐漸從簡單粗放的限制出口向綜合治理生產(chǎn)源頭轉(zhuǎn)變。眾所周知，與2012年美國、歐盟、墨西哥訴中國九種原材料限制出口案（以下簡稱“原材料案”）的裁決結(jié)果相似，WTO也對(duì)2014年美國、歐盟、日本訴中國稀土、鎢、鉬等相關(guān)產(chǎn)品出口管理措施案（以下簡稱“稀土案”）裁定中國不符合世貿(mào)規(guī)則和中方入世承諾。于是中國分別在2015年1月和5月被迫取消了相關(guān)礦產(chǎn)資源的出口配額和出口稅制度。與此同時(shí)，中國采取一系列新舉措，著重轉(zhuǎn)為從國內(nèi)生產(chǎn)源頭來保護(hù)礦產(chǎn)資源和環(huán)境。

盡管這兩起爭端中國敗訴有一定國內(nèi)資源與環(huán)境法律法規(guī)存在缺陷的因素，但也暴露出中國在運(yùn)用出口稅、援引WTO一般例外條款上受到不合理的特殊限制。筆者認(rèn)為，這些限制不僅制約中國今后出口限制措施的運(yùn)用，其實(shí)也在影響世界貿(mào)易出口限制秩序的發(fā)展方向。而且中國受限的貿(mào)易手段加劇了正在進(jìn)行的國內(nèi)環(huán)境治理改革的難度，尤其是作為發(fā)展中國家所面臨的困境。

一、從WTO裁決分析維權(quán)的層層障礙

綜觀原材料案、稀土案的裁決，中國在靈活運(yùn)用出口限制措施上受到WTO的層層限制。

首先，中國在《中國加入議定書》（以下簡稱《議定書》）第11.3條中作出了特殊的出口稅承諾，這不同于絕大部分WTO成員國的義務(wù)，對(duì)中國靈活運(yùn)用出口限制產(chǎn)生了不利的影響。再者，因受限于對(duì)國際條約嚴(yán)格的解釋方法，爭端解決機(jī)構(gòu)認(rèn)為在違反出口稅上中國不能直接援引GATT一般例外條款抗辯。另外，中國以保護(hù)資源與環(huán)境為由限制出口的做法也難以符合GATT第20條的條件。

（一）靈活運(yùn)用出口稅受限

這兩起案件的裁決報(bào)告中都有認(rèn)為，中國對(duì)相關(guān)產(chǎn)品征收出口稅違反了《議定書》第11.3條的承諾。這種特殊的承諾使中國“除《議定書》附件6中允許征收84種產(chǎn)品的出口稅外，取消適用出口產(chǎn)品的全部稅費(fèi)”。然而此類限制使用出口稅的權(quán)利并沒有對(duì)大多數(shù)成員國規(guī)制，只有1995年后加入WTO的一些少數(shù)成員國在各自的入世議定書中，才分別對(duì)出口稅作出了不同的特別承諾， 而這其中就有中國。

在國際貿(mào)易中大多數(shù)成員國對(duì)出口產(chǎn)品可以實(shí)現(xiàn)限制的效果，其實(shí)是由WTO對(duì)出口限制中數(shù)量與關(guān)稅的不同規(guī)制所至。因?yàn)樵谶M(jìn)出口數(shù)量限制上GATT第11條有明確的規(guī)定，故WTO對(duì)相關(guān)的數(shù)量限制是絕對(duì)禁止的。但對(duì)以出口稅形式的出口限制卻并沒有作過多的要求，現(xiàn)實(shí)中在國際上對(duì)自然資源征收出口稅也是頗為常見的現(xiàn)象。據(jù)WTO統(tǒng)計(jì)的結(jié)論，對(duì)自然資源產(chǎn)品征收出口稅占全部被征收出口稅產(chǎn)品的1/3，是其他部門產(chǎn)品的兩倍。而其中占世界貿(mào)易總量5%-10%的礦產(chǎn)品，均不同程度地受到出口稅的影響。 在限制出口的效果上，關(guān)稅限制與數(shù)量限制的相互替代作用無形中減損了禁止出口數(shù)量限制條款的效力， 使成員國可以自由地運(yùn)用出口稅來規(guī)避嚴(yán)格的出口數(shù)量限制成為可能。因此，很多國家在貿(mào)易中采用這種辦法以達(dá)到實(shí)現(xiàn)對(duì)出口產(chǎn)品限制的效果。然而中國在運(yùn)用出口限制措施上卻受到限制，其主因是中國在《議定書》中對(duì)相關(guān)產(chǎn)品作了特殊的出口稅承諾。

（二）援引例外條款受限

中國為解釋對(duì)出口稅承諾的違背，在這兩個(gè)案件中援引GATT第20條一般例外條款進(jìn)行抗辯，也受到了障礙。在原材料案的裁決中，專家組遵循了之前的音像制品案對(duì)例外條款的解釋方法，不認(rèn)可中國擁有援引GATT第20條抗辯違反《議定書》第11.3條的權(quán)利。④而在音像制品案時(shí)中國之所以可以援引GATT第20條（a）項(xiàng)，是因?yàn)椤蹲h定書》第5.1條提到：“在不損害中國以與符合《WTO協(xié)定》方式管理貿(mào)易權(quán)利的情況下……”使《議定書》與GATT建立了關(guān)聯(lián)，這就成為可以援引例外條款的依據(jù)。⑤但在原材料案中的《議定書》第11.3條欠缺關(guān)聯(lián)詞語去援引GATT第20條，由此失去了援引的條件。在之后的稀土案時(shí)，其中有一位專家組成員提出了引人關(guān)注的不同意見，認(rèn)為《議定書》第11.3條應(yīng)視為GATT1994關(guān)于出口稅權(quán)利義務(wù)體系的組成部分，除非中國明確放棄援引GATT條款，否則是可以當(dāng)然援引GATT第20條抗辯違反《議定書》第11.3條的。⑥但是大多數(shù)專家組成員依然延續(xù)了原材料案裁決的觀點(diǎn)，認(rèn)為中國不得援引例外條款抗辯違反出口稅承諾。

（三）難以符合例外條款

通過兩案的裁決不難看出，在出口稅問題上，假設(shè)中國有權(quán)援引GATT第20條，其實(shí)也難以符合GATT第20條（b）項(xiàng)的條件。第20條（b）項(xiàng)要求“為保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康的措施”是必需的。兩案裁決都認(rèn)可起訴方提出的有多種與GA TT不相沖突的其他替代方法，認(rèn)為出口限制措施并不是必需的。

在出口數(shù)量限制上，即便是以保護(hù)可用竭資源和環(huán)境為由，中國擁有援引GATT第20條抗辯的權(quán)利，但也沒有符合GATT第20條序言規(guī)定的“不在情形相同的國家之間構(gòu)成任意或不合理歧視”的要求，以及GATT第20條（g）款規(guī)定的“此類措施與限制國內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施”的要求。這就是說，實(shí)施此類措施要受非歧視原則的限制，要求成員國所實(shí)施的措施對(duì)待國內(nèi)與國外的態(tài)度是一致的。因此，兩案的裁決都認(rèn)為中國出口限制措施不符合相關(guān)的WTO規(guī)則。

二、資源環(huán)保改革面臨之困境

從原材料案、稀土案敗訴看，中國在礦產(chǎn)資源上靈活運(yùn)用限制出口的權(quán)利，今后仍將會(huì)受到層層限制。正如兩案裁決所述，出口限制措施在解決環(huán)境外部性問題上有相當(dāng)?shù)木窒扌?。其風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)在，出口限制措施可能會(huì)出現(xiàn)高污染產(chǎn)品的國內(nèi)價(jià)格低于國際價(jià)格，這有可能反而刺激了這類產(chǎn)品的國內(nèi)消費(fèi)需求。⑦此時(shí)的貿(mào)易政策也不足以扭轉(zhuǎn)國內(nèi)資源過度的消耗和低效率的運(yùn)行，亦無法改善環(huán)境問題。另外，如今各國為保障本國經(jīng)濟(jì)持久發(fā)展，對(duì)可耗竭礦產(chǎn)資源的熱衷更甚以往。在此礦產(chǎn)資源不斷需求的驅(qū)使下，原料生產(chǎn)國寄望以出口限制措施來保護(hù)國內(nèi)資源和環(huán)境，還會(huì)受到來自原料消費(fèi)國的挑戰(zhàn)，其為獲取現(xiàn)有和將來的充足原料供應(yīng)，可能會(huì)以其他方法跳出原料生產(chǎn)國的出口限制。而為擺脫原料生產(chǎn)國出口限制的束縛，原料消費(fèi)國有可能通過兼并和重組等方式，投資在資源豐富的國家或地區(qū)，繼續(xù)生產(chǎn)高污染、高耗能的產(chǎn)業(yè)鏈下游產(chǎn)品。⑧此時(shí)如果原料生產(chǎn)國在國內(nèi)環(huán)境保護(hù)上的法律制度不到位，或是不能有效地與貿(mào)易政策同步實(shí)施，這些潛在情形都有可能使生產(chǎn)國難以實(shí)現(xiàn)減緩有限資源的消耗和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的初衷。

在相關(guān)礦產(chǎn)資源的WTO裁決敗訴后，中國在保護(hù)礦產(chǎn)資源與環(huán)境的方式上有所轉(zhuǎn)變，開始逐漸從出口限制轉(zhuǎn)為加強(qiáng)對(duì)國內(nèi)生產(chǎn)的治理。但在改革自身的資源環(huán)保問題的同時(shí)，也仍然會(huì)面臨裁決對(duì)國內(nèi)環(huán)境治理的后續(xù)影響。

從當(dāng)前WTO制度看，中國自由使用出口稅的權(quán)利受限。中國無法像沒有對(duì)出口稅承諾的大多數(shù)成員國那樣，在治理國內(nèi)資源與環(huán)境時(shí)，同時(shí)有可以實(shí)施出口限制的權(quán)利。而這些成員國卻可以通過加強(qiáng)國內(nèi)環(huán)保監(jiān)管與減少國際市場需求的雙重手段，來實(shí)現(xiàn)保護(hù)資源與環(huán)境的效果。另外，即便是在出口稅承諾的抗辯上，中國援引例外條款的抗辯權(quán)利從兩案裁決報(bào)告看也遭到否定。這使中國《議定書》的出口稅承諾成了絕對(duì)的義務(wù)，既沒有援引例外條款抗辯的權(quán)利，又沒有靈活調(diào)整的可能。由于中國在出口限制方面受特殊出口稅承諾的影響，使靈活運(yùn)用出口限制措施受到嚴(yán)格制約，這無形中給國內(nèi)資源與環(huán)境的改革增添了壓力。

從不同成員國自身發(fā)展現(xiàn)狀看，作為發(fā)展中國家的資源生產(chǎn)國，在治理環(huán)境時(shí)承載著更多的困難和壓力。長久以來受經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的影響，對(duì)礦產(chǎn)資源開采常伴生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，各成員國的治理標(biāo)準(zhǔn)是各不相同的。特別是環(huán)保制度相對(duì)不健全或環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)低的發(fā)展中國家，其環(huán)境治理和生態(tài)復(fù)原所需費(fèi)用很難真實(shí)的反映在產(chǎn)品成本中。一方面，異常廉價(jià)的初級(jí)產(chǎn)品吸引了國際市場的購買和囤積。就以價(jià)格失真的中國稀土為例，美國自上世紀(jì)90年代就陸續(xù)停止生產(chǎn)稀土，轉(zhuǎn)而從中國進(jìn)口。日本更是大量從中國進(jìn)口后囤積，以備將來之需。⑨另一方面，也使這類高污染產(chǎn)業(yè)向這些低環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的原料生產(chǎn)國轉(zhuǎn)移。其結(jié)果導(dǎo)致這些原料生產(chǎn)國由資源開發(fā)造成的環(huán)境損失加劇，資源消耗得不到合理的補(bǔ)償。這時(shí)貿(mào)易使原本就糟糕的國內(nèi)礦產(chǎn)資源開采環(huán)境更進(jìn)一步惡化。⑩如若再做環(huán)境恢復(fù)性治理工作，不僅需要高技術(shù)條件的支持，而且其花費(fèi)更為驚人。據(jù)悉，江西贛州一地礦山環(huán)境恢復(fù)性治理的費(fèi)用就高達(dá)380億元，而2011年全年江西省51家稀土企業(yè)才有64億元的利潤。更為嚴(yán)重的是有些環(huán)境污染甚至還給生態(tài)環(huán)境和生命健康造成難以治愈的傷害。當(dāng)前沉重的環(huán)境治理壓力對(duì)發(fā)展中國家有限的治理能力而言，無疑是擺在面前的一道現(xiàn)實(shí)難題。

三、完善資源環(huán)保法律規(guī)制的必要性

這兩起關(guān)于資源出口限制的爭端相繼敗訴后，不僅暴露出中國在保護(hù)資源與環(huán)境的國內(nèi)立法上欠缺對(duì)WTO規(guī)則的相關(guān)考慮，也對(duì)當(dāng)前國內(nèi)急需有效綜合治理的資源開采加工行業(yè)敲響了警鐘。

一方面，中國作為WTO的成員國，要履行WTO的相關(guān)義務(wù)和承諾。近期，國家已在積極進(jìn)一步加強(qiáng)審查國內(nèi)貿(mào)易政策符合國際規(guī)則的情況。這也就提醒在今后的國內(nèi)立法中需更加重視國際規(guī)則與相關(guān)國內(nèi)法規(guī)的銜接。

另一方面，在保護(hù)資源上，當(dāng)貿(mào)易手段受限時(shí)，更多的轉(zhuǎn)為從國內(nèi)生產(chǎn)環(huán)節(jié)入手，對(duì)礦產(chǎn)資源行業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管，并完善國內(nèi)的相關(guān)立法工作。國家近期在符合WTO規(guī)則下所采取的多種新舉措有：進(jìn)行大規(guī)模行業(yè)調(diào)整，逐漸形成六大稀土集團(tuán)的格局；完善對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的總量調(diào)控機(jī)制；將稀土、鎢、鉬資源稅的征收由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征；以及打擊走私等方式，對(duì)礦產(chǎn)資源行業(yè)的監(jiān)管重點(diǎn)方向逐漸從簡單的限制出口轉(zhuǎn)向綜合的治理生產(chǎn)。接下來國家下一階段急需積極全面整合各種相關(guān)措施，健全相應(yīng)的法律法規(guī)，規(guī)劃持久的對(duì)稀有資源的管理機(jī)制，形成從源頭切實(shí)有效的保護(hù)資源和環(huán)境。

然而，目前在完善礦產(chǎn)資源環(huán)保制度上，不僅僅需要中國積極從國內(nèi)建立健全治理體系，也需要探討出口方面一些不合理的多邊貿(mào)易規(guī)則的修改，推動(dòng)國際貿(mào)易出口秩序的發(fā)展。以及更加關(guān)注和理解發(fā)展中國家在保護(hù)環(huán)境與自由貿(mào)易間面臨的困境，給予發(fā)展中國家更多的環(huán)境治理空間。

其一，需要對(duì)相關(guān)抗辯權(quán)利的明確以及絕對(duì)出口稅義務(wù)的修改。GATT例外條款不能直接適用《議定書》第11.3條是不合理的。這兩案援引例外條款的權(quán)利以《議定書》中有相關(guān)詞語的指引為前提，不僅割裂了《議定書》與GATT間的聯(lián)系，更破壞了作為相關(guān)WTO文件的整體性。更為重要的是《議定書》中關(guān)于出口稅條款的不合理性。一方面，特殊的出口稅承諾只存在于1995年后新入世的一些成員國間，對(duì)1995年前入世的成員國卻并未規(guī)定，事實(shí)上這造就了新舊成員國間不平等的權(quán)利義務(wù)。另一方面，中國入世時(shí)承諾除現(xiàn)有的幾十種產(chǎn)品可征出口稅外，取消了所有的出口稅。這種過于絕對(duì)的出口稅義務(wù)，與當(dāng)今新能源、新材料不斷涌現(xiàn)的情況極不相稱，阻礙了中國運(yùn)用貿(mào)易手段保護(hù)資源與環(huán)境的合理需求。并且這種義務(wù)過于僵化，缺乏合適的調(diào)節(jié)機(jī)制或修改途徑，這將影響未來國際貿(mào)易出口秩序的發(fā)展。

其二，盡管WTO主要致力于貿(mào)易自由化，但也同樣認(rèn)可世界對(duì)保護(hù)資源與環(huán)境的需求，促進(jìn)國際貿(mào)易的可持續(xù)發(fā)展。目前，成員國為保護(hù)資源與環(huán)境，可以通過援引相關(guān)例外條款，抗辯對(duì)貿(mào)易規(guī)則的違背。但這些條款更傾向于貿(mào)易自由，對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的相關(guān)環(huán)境問題的關(guān)注度不夠，特別是發(fā)展中國家所面臨的貿(mào)易與環(huán)境間兩難的困境。從發(fā)展中國家目前的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和資源環(huán)保的實(shí)際情況看，急需WTO給予更多的優(yōu)惠和支持。在世界環(huán)境問題日益凸顯的當(dāng)今，WTO需要加強(qiáng)對(duì)環(huán)境問題的重視，以平衡貿(mào)易自由與保護(hù)環(huán)境多重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。比如在WTO框架下，通過修改WTO與環(huán)境有關(guān)的多邊貿(mào)易規(guī)則，或是制定貿(mào)易與環(huán)境的專門規(guī)定等方式，調(diào)和貿(mào)易與環(huán)境間現(xiàn)存的一些矛盾，讓發(fā)展中國家在保護(hù)資源和治理環(huán)境時(shí)，擁有更為寬松可行的環(huán)境治理空間。

注釋：

①相關(guān)成員國入世文件.http：//www.wto.org/english/thewto_e/acc_e/acc_e.htm.

②⑧中國世界貿(mào)易組織研究會(huì).世界貿(mào)易報(bào)告2010——自然資源貿(mào)易.北京：中國商務(wù)出版社.2011.140，142.

③黃志雄.認(rèn)真對(duì)待可持續(xù)發(fā)展——中國原材料出口限制爭端及其啟示.當(dāng)代法學(xué).2013（1）.

④China -Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials，（WT/DS394/R， WT/DS395/R， WT/DS398/R）. Panel Reports， paras. 7.110-7.129.Released on 5 Jury 2011.

⑤China- Measures Affecting Trading Rights and Distribution Services for Certain Publications and Audiovisual Entertainment Products， （WT/DS363/AB/R）， Appellate Body Report. paras. 217-233.Released on 21 December 2009.

⑥⑦China -Measures Related to the Exportation of Rare Earths Tungsten and Molybdenum， （WT/DS431/R， WT/DS432/R， WT/DS433/R）， Panel Reports， paras.7.118-7.138，7.174-7.179.Released on 26 March 2014.

⑨羅蘭.美歐日意在低價(jià)獲取稀土逼迫他國超采.人民日?qǐng)?bào)海外版.2014-04-21（2）.

⑩李仁真、秦天寶、李勛.WTO與環(huán)境保護(hù).長沙：湖南科學(xué)技術(shù)出版社.2006.11-12.

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