多中心治理視角下湖北省全民健身服務績效評估指標體系研究

欒麗霞，鄧先紫

多中心治理視角下湖北省全民健身服務績效評估指標體系研究

欒麗霞，鄧先紫

以多中心治理理論為視角，分析多中心治理理論與全民健身服務績效評估的關系，在此基礎上構建湖北省全民健身服務績效評估的理論依據。在查閱相關文獻資料的前提下，運用問卷調研法、專家訪談法等構建湖北省全民健身服務的三級評估指標體系，并運用層次分析法確定各指標體系的權重。

全民健身服務；多中心治理；評估指標；湖北省

1　研究背景與意義

全民健身服務績效評估是通過設計一套科學而合理的評估指標體系對全民健身服務的運行過程及其結果進行檢測，以反映全民健身服務的績效水平。它是全民健身服務體系不可或缺的部分，不僅是落實政府問責機制，推動政府治理創新，提高政府執政效能的一個有效工具，也是為了響應黨的十八屆三中全會中所強調的，“要更好的保障和改善民生，深化社會體制改革”的號召，更是公眾實現自身權益和參與政府工作的重要途徑和方法，要達成這一目標，必須轉變傳統的以政府為主導的績效評估模式，提高公民對全民健身服務的參與度和滿意度，形成全民健身服務多中心治理機制，進而提升政府全民健身服務的供給水平［1］。

全民健身事業日益被提上重要的社會地位，其發展機遇極為難得，但在具體實踐中，也出現了諸多問題。例如，全民健身體育設施的分布不均勻，使用不當以及維護管理工作不到位；全民健身服務體系的專項資金投入相對不平衡，“重競技體育，輕大眾體育”的傾向仍比較嚴重等問題，以及全民健身服務績效評估研究的缺失［2］，這些都在一定程度上導致了政府供求錯位，阻礙了廣大公民對全民健身服務的有效參與，而且全民健身服務體系涉及面廣，任務重，如何科學合理的對其總體績效進行評估極為困難，然而其所承擔的重要使命和不可或缺的作用使得我們必須對其進行績效評價，因此，建立湖北省全民健身服務績效評估指標體系顯得尤為重要，通過績效評估有助于我們客觀地監測湖北省全民健身服務管理和服務質量，使公民參與到全民健身服務的建設中，從而對湖北省全民健身服務的現狀有一個條理化、精確化的認識，對其發展狀況作出客觀評價，檢測其在運行過程中所存在的問題，通過對各項指標的分析比較，找出問題產生的原因，進而給出解決問題的方向和途徑，以滿足人民群眾日益增長的多元化健身需求。

2　全民健身服務績效評估現狀

我國全民健身服務績效評估還處于初級狀態，離建立科學的評估指標體系還有距離，且當前我國全民健身服務方面的實證研究缺乏理論模型，研究視角較為狹隘，理論研究居多，缺乏定量化的描述。

3　多中心治理理論的梳理

“多中心”（Polycentrity）的概念由英國學者邁克爾博蘭尼于1951年首次提出，后經由美國經濟學家文森特奧斯特羅姆和埃得諾奧斯特羅姆夫婦的進一步研究，提出了“多中心治理”理論。該理論強調政府、企業、非盈利組織、社會組織、公民等多重主體共同參與社會治理，允許多個權利中心或服務中心并存，多個主體之間既有競爭又有合作，實現公民利益最大化和選擇多樣化的需求，克服了傳統的單中心治理模式所存在的天然弊端，在治理過程中，各個層次、不同類型的公眾都能夠參與到公共事務的決策與管理之中，考慮公眾的訴求，避免了“自上而下”的研究脫離人民群眾，提高了政府治理的公共性和民主性［7-8］。

改革開放30年，隨著建設服務型政府的呼聲越來越高，各種民間社會組織、新聞媒體等第三方力量的蓬勃興起，公民越來越有話語權，相應的法律規章制度也在不斷的建立和完善，這些都為多中心治理理論融入我國提供了良好了外部條件和現實依據，多中心治理理論被學者廣泛的運用于各類研究中，諸如政府治理、社區治理、危機治理等研究領域中，同時也為建立相關政府績效評估提供了理論借鑒，但是該理論運用于體育領域的研究還比較缺乏。

鑒于此，本文以多中心治理理論為研究視角，構建“政府、社會組織、公民”共同參與的多元全民健身服務績效評估指標體系，主要從保障體系、供給體系與效能體系3個維度進行評估，力圖建立起全新的多元社會主體參與全民健身服務績效評估的新范式。

全民健身服務績效評估是一項涉及指標多而復雜的運作體系，若僅僅依靠以政府為主體的單中心治理力量，顯然力不從心。因此要吸入社會組織、公民等多股力量共同治理，這也意味著政府要重新定位自己身份，接受第三方力量的監督評估，公民也不再只是傳統意義上的公共服務的消費者，更是政府公共服務績效的評估者和監督者，積極參與公共事務，獻計獻策，采取正當的渠道和途徑去表達自己的需求，因此，同時作為評估主體的政府、社會組織和公民，他們三者之間的關系是合作——競爭——合作的模式，都屬于全民健身服務績效評估的重要組成部分，共同致力于湖北省全民健身服務的建設和發展［9-10］。

4　湖北省全民健身服務績效評估指標體系的構建

4.1評估指標體系的確定

對湖北省全民健身服務的現狀作出系統、科學、客觀、公正的評價的前提是要構建一個評估指標體系，并將各指標進行定量處理，以便于操作，評估指標體系的科學與否直接決定了評估結果的科學、客觀與否。而這又取決于評價指標體系設計過程和原則是否科學合理。

為了保證湖北省全民健身服務體系設計的科學性、有效性與可行性，在設計指標體系時：首先通過文獻資料法、專家咨詢等方法，初步確立了三級評估指標框架，為湖北省全民健身服務體系的評估更具可操作性和可信性，又通過兩輪的專家咨詢，對各指標的篩選結果進行了統計，對部分無意義、難以統計以及針對性差、不能反映湖北省全民健身服務體系實質內容的指標進行了刪除，對于有些指標的隸屬關系不明確的，根據大多數專家的意見進行了調整，同時還根據專家所提出來的建議新增了一些指標，最終確定了湖北省全民健身服務的三級評估指標體系，包括3個一級指標，10個二級指標以及35個三級指標。其中既包括定量的指標也包括定性的指標，具體指標見表1。

表1　湖北省全民健身服務評估指標體系

一級指標分別是保障體系、供給體系和效能體系。保障體系包括政府的政策法規和規章制度，主要是從宏觀角度來評估湖北省全民健身服務體系的現狀。供給體系包括了人力資源、資金投入、場地設施、信息供給4個方面，這個維度主要是從人、財、物、信息4個方面進行評估。效能體系包括政府服務效率、社會組織協同、公眾參與度和公眾滿意度4個方面。指標體系的設計遵循了政府作為全民健身服務供給者的主導地位，充分發揮政府作為執政者的優勢，簡化評估程序，節約評估成本，對政府全民健身服務績效評估這一塊選取了能直觀反映政府工作績效的指標，主要是供給體系和保障體系，而對于效能體系，這個維度更多的是基于公眾需求和滿意度進行評估指標設計，公眾作為政府全民健身服務的主要受眾，他們對全民健身服務的滿意度具有絕對的話語權，而獨立于政府和公眾的社會組織等第三方力量，他們與政府部門無直接的利益相關性，這也決定了他們對全民健身服務的參與以及績效的評估將更加客觀、公正。對于政府、社會組織、公民3個評估主體而言，由于各自的利益需求不同，不同的價值訴求，以及所擁有的資源也不同，這必然使得他們在評估過程中產生偏差，因此要做到科學合理的評估，就不能僅僅只對某一主體進行評估，以偏概全，基于多中心治理理論的多元評估主體很好的規避了這一偏差，根據不同的評價主體設計與之相適應的評價指標，將對政府的評價與對公眾滿意度評價以及社會組織三者的評價結合起來，對政府的評價更多的傾向于全民健身服務政策法規制度、基礎設施和場所以及專項資金等方面的評價，而對于公眾的評價則更多的是涉及全民健身服務質量以及公眾滿意度方面的評價，同時還引入了第三方社會組織的評價，從社會體育指導員，體育組織、協會等方面進行評估，使評估結果更具全面性、科學性、可信性。

為了確保所確立的評估指標的有效性，采用了內容效度比公式（content validity ration，以下簡稱CVR）對指標進行效度檢驗。

注：Ne--評價時認為某項指標很好反映了測量內容的專家人數；N--專家總人數；-1≦CVR≦1，CVR值越大效度越高，當CVR=-1時，表明邀請的所有專家都認為所選指標無代表性，而當CVR=1時，則表明所邀請的專家都認為所選指標具有很好的代表性。

在本次指標設計過程中，共咨詢了25位熟悉該領域專家的意見，其中有19位專家認為所建立的指標體系可以很有效率的對湖北省全民健身服務進行評價，則CVR=0.52，說明所構建的指標體系具有較好的代表性。

4.2評估指標權重的確定

4.2.1AHP簡介

AHP是由美國運籌學家匹茲堡大學Saaty教授所提出，是當前評估指標研究中采用較多的一種賦權方法，它是一種將定性定量結合的多屬性決策分析方法，根據系統論的觀點，由上而下將指標層分為目標層、準則層和方案層，建立層次分析模型，將指標間兩兩進行對比，確定他們對于上一層指標的重要程度，根據薩蒂的1-9標度評分法（見表2）并賦予一定的評分值，優點是可以在指標結構復雜且定性描述居多的情況下，將定性的描述轉化為定量，特點是將決策者的經驗判斷給予量化，且層次分析方法是當前評價指標研究中采用較多的一種賦權方法［11-12］。

表2　相對重要性的比例標度

4.2.2判斷矩陣的確立

由此來鑒定所建立的判斷矩陣是否有可以接受的一致性，從而判斷我們所建立的指標體系是否具有科學性，同時也可以說明所邀請的專家打分是否是有依據的，從分析的結果得知我們所建立的指標體系是可信的。詳細的結果如下:

1）湖北省全民健身服務體系判斷矩陣一致性比例：0.000 0；對總目標的權重：1.000 0；lambda_{max｝：3.000 0

2）A1判斷矩陣一致性比例：0.000 0；對總目標的權重：0.400 0；lambda_{max｝：2.000 0

3）A2判斷矩陣一致性比例：0.036 2；對總目標的權重：0.400 0；lambda_{max｝：4.096 8

4）A3判斷矩陣一致性比例：0.092 3；對總目標的權重：0.200 0；lambda_{max｝：4.246 3

5）B11判斷矩陣一致性比例：0.007 7；對總目標的權重：0.300 0；lambda_{max｝：4.020 6

6）B12判斷矩陣一致性比例：0.051 6；對總目標的權重：0.100 0；lambda_{max｝：3.053 6

7）B21判斷矩陣一致性比例：0.081 5；對總目標的權重：0.071 1；lambda_{max｝：6.513 2

8）B22判斷矩陣一致性比例：0.043 9；對總目標的權重：0.228 4；lambda_{max｝：4.117 1

9）B23判斷矩陣一致性比例：0.008 8；對總目標的權重：0.071 1；lambda_{max｝：3.009 2

10）B24判斷矩陣一致性比例：0.000 0；對總目標的權重：0.029 5；lambda_{max｝：3.000 0

11）B31判斷矩陣一致性比例：0.051 6；對總目標的權重：0.058 6；lambda_{max｝：3.053 6

12）B32判斷矩陣一致性比例：0.000 0；對總目標的權重：0.058 6；lambda_{max｝：3.000 0

13）B33判斷矩陣一致性比例：0.092 7；對總目標的權重：0.041 4；lambda_{max｝：4.247 5

14）B34判斷矩陣一致性比例：0.022 6；對總目標的權重：0.041 4；lambda_{max｝：4.060 4

4.2.3各級指標權重以及三級指標綜合權重的確立和排序

綜合權重的計算是為了計算出每個三級指標對目標層的貢獻率，即所占權重，綜合權重的計算方式為C=A*B*Ci（i= 1，2，3...37），例如三級指標C1對目標層的權重為C= A1*B11*C1，具體見表3。

4.3結論

由表3可以得出，排在前5位的指標從高到低依次為“C13人均全民健身經費（元/年）”、“C4是否建有全民健身服務體系政策法規的評估機制”、“C2健身標準與體質監測法規是否健全、C3是否建有全民健身服務體系物質法規保障”、“C12人均專項體育事業經費（元/年）”，詳細見表4。

從上表可以看出人均全民健身經費、政府的政策法規這幾項指標在全民健身服務的發展中占有重要地位，對全民健身的發展具有舉足輕重的作用。

因此政府要從公眾的需求出發，首先要建立全民健身專項資金，通過財政撥款吸納公益體育彩票資金，以保障專款專用。同時還要開創多元化的全民健身經費籌集渠道，大力發展各種民間社會體育組織和基金會，發展專門為全民健身提供支持和服務的公益機構，同時還要改進政府的融資手段，拓展新的融資渠道，另外還可以尋求政府與企業的合作契機，爭取吸納更多的資金投入到全民健身事業。對于體育專項經費的管理也要精確，協調好各方利益。

另一方面，還要加強全民健身法律法規制度的建設，加強全民健身法律的監督制度和評估制度，同時還要強化執法手段，嚴格執法程序，將全民健身事業的發展納入法制化軌道，政府應該通過制定和實施各種政策法規來實現全面健身的健康發展，這也直接決定著全民健身計劃是否能落到實處［13］。

表3　各級指標單權重和綜合權重

表4　排名前5位的指標

［1］郭歡，商勇.構建我國社區體育評價指標體系研究［J］，體育文化導刊，2015（12）.

［2］余君萍.公共治理視野下我國農村公共文化服務績效評估研究［D］.蘭州:蘭州大學，2010.

［3］劉亮.我國體育公共服務均等化的評價模型及指標體系構建研究［J］.武漢體育學院學報，2015（5）.

［4］劉亮.新公共管理視角下體育公共服務績效評估研究——基于武漢“1+8”城市圈的調查與分析［J］.武漢體育學院學報，2011（6）.

［5］趙聶.基于DEA模型的體育公共服務績效評價研究［J］.成都體育學院學報，2008（6）.

［6］王景波，趙順來，魏丕來，等.地方政府體育公共服務績效評估指標體系的研究［J］.沈陽體育學院學報，2011（2）.

［7］王志剛.多中心治理理論的起源、發展與演變［J］.東南大學學報，2009（12）.

［8］埃莉諾·奧斯特羅姆.多中心體制與地方公共經濟［M］.上海:三聯書店，2000.

［9］劉峰，孔新峰.多中心治理理論的啟迪與警示［J］.行政管理改革，2010（1）.

［10］劉菲.多中心治理視角下H省霧霾治理問題研究［D］.沈陽:遼寧大學，2014.

［11］葉義成，柯麗華，黃德育.系統綜合評價技術及其應用［M］.北京:冶金工業出版社，2006.

［12］袁春梅.我國體育公共服務效率評價與影響因素實證研究［J］.體育科學，2014（4）.

［13］鄭麗.社會體育組織參與體育公共服務的路徑選擇［J］.體育文化導刊，2011（7）.

Research on the Evaluation Index System of the National Fitness Service in Hubei Based on the Perspective of Polycentric Self-Governing

LUAN Lixia，DENG Xianzi

This paper bases on the perspective of the polycentric self-governing，analyzing the relationship between the theory and the evaluation of the National Fitness Service，on the basis of this relationship，constructing the theoretical basis of the performance evaluation.Based on literature review，using questionnaire survey method and expert interview method which constructing the three level evaluation index system of the National Fitness Service in Hubei Province，and used AHP to determine the weight of each index system

national fitness service；polycentric self-governing；evaluation index；Hubei province

G80-05

A

1003-983X（2016）10-0847-06

2016-07-14

2015年度湖北省體育社會科學研究課題（2015B003）

欒麗霞（1963-），女，河北石家莊人，教授，研究方向:體育公共服務、健康促進.

華中科技大學體育部，湖北武漢430074 Department of Physical Education，Huazhong University of Science and Technology，Wuhan Hubei，430074

在指標體系理論研究層面，學者們以不同的理論視角，構建了各種各樣的體育績效評估指標體系，為本研究提供了有益的借鑒，同時也豐富和擴展了該領域的研究。

其中有代表性的有:政府部門對各市、縣體育評估大都是根據自身機構設置，從競技體育、群眾體育、青少年體育和體育產業等多個組成部分來進行指標設定；劉亮基于新公共管理理論視角，對武漢市城市圈體育績效評估中構建了5個維度，分別是：政府責任、資源投入、價值目標、社會回應和服務效能［3-4］；趙聶基于因子分析與模型的組合方法確立了包括服務體系產出、體育資源保障、體育組織管理、體育科技服務和體育法制服務的指標體系［5］；在對上海市體育公共服務滿意度績效評估中，王夢陽設立了四維指標體系，一級指標分別是：公共體育場地設施、體育活動、體育組織和服務效果。

通過對這些指標體系的梳理與考察，為下一步的研究提供了很好的參考價值，但也可以發現其中的不足，指標體系的設立和篩選基本上采用的是頭腦風暴法和專家咨詢法，存在著很強的主觀性，有失客觀性；另外，評估結果會隨著評估主體、評估指標和評估方法的不同而發生差異，因此，評估指標體系的設立必須基于相應的理論模型。

在工作實踐層面，有針對性的全民健身績效評估考核體系大多都由體育行政部門根據各地全民健身服務發展的具體情況而確立，代表性的有江蘇省建設體育強省主要指標體系，還有比較權威的公開報告中，有諸如上海市體育局發布的《2012年上海市全民健身發展公告》、由國家體育總局、北京體育大學聯合編撰的《中國群眾體育發展報告（2014）》等［6］。

依此標準，主要以上級部門對下級部門的評估為主，政府自評為輔，這種績效評估方式使得各部門為了完成上級部門的考核，評估考核工作必將毫無疑問的以上級的評估指標為中心，而公眾的利益與需求將退居其次，這種單中心的自上而下的績效評估方式，強調政府在績效評估中的主體地位，政府既是績效評估的發起者，也是考核標準的制定者，更是對各考核結果進行歸納總結的權威機構，而本應作為主要考核對象的政府，在這種環境下，居然免于考核，且居于擁有至高無上權力的特殊地位，在這種體制下，導致全民健身服務績效管理不但缺乏社會公眾的參與、媒體和社會組織等第三方的監督，這意味著公眾無法真正參與到政府的績效評估工作中，使得公眾缺少表達全民健身需求的機制和渠道，這也導致了政府全民健身服務供給與公民的需求脫節，影響了政府服務社會的職能實現，也無法滿足人民群眾日益增長的全民健身需求，從而進一步影響了政府全民健身服務的質量，影響了政府推進治理創新的進程。

這就需要政府改變治理理念，立足公民需求，從政府本位走向公民本位，引入社會、公眾等第三方考評力量，使得評估主體不僅僅限于政府部門對下級，而要多元化，這也是保證全民健身服務績效評估全面性、有效性的一個基本原則，有助于提升政府執政責任意識，放權于民，從而構建出科學合理的全民健身服務績效評估體系。