當代文化政策的興起與代際更迭

李競爽

摘 要：20世紀70年代以來，文化政策研究作為一門顯學成為學術界關注的一個焦點，從美國到歐洲再到亞洲，隨著社會生產力的發展、教育經濟水平的提高、全球一體化的加速，文化產生的影響力從學術界擴大到了政府公共管理和社會經濟發展，在這個發展歷程中，文化政策經歷了本體論研究、反思批判、進化轉型等過程，這些過程順應著歷史變化、經濟全球化、科技進步等形勢的發展而轉變，但作為公共政策重要組成部分的文化政策，面對各歷史時代對其的不同訴求而產生的代際更迭，更需要我們進行更加深入的總結分析。由于這些過程發生在以歐美為代表的西方國家，本篇文章主要是在此兩極的語境下對文化政策的代際更迭進行總結，同時也為其后進入該領域的我國文化政策目前所面臨的現狀進行思考。

關鍵詞：文化政策；代際更迭；文化政策體系；文化價值分層

其實在文化政策成為顯學及系統性的公共政策之前，文化早已成為政府加強管理手段和對外宣傳的工具，近代以來最具代表性的是20世紀50年代美國對歐洲的文化冷戰。為了防止以美國為首的西方陣營受到共產主義的影響，并且為了對西歐進行意識形態和價值觀念的強化，美國利用輿論宣傳和情報搜集等方式發動了一場針對蘇聯和共產主義“極權政權”的文化之戰，他們通過各種文化途徑對社會主義國家進行“妖魔化”宣傳，以達到推翻社會主義制度的目的。[1]“自1950年至1967年，美國政府投入巨資在西歐執行一次秘密的文化宣傳計劃，執行這項計劃的文化自由代表大會在35個國家設有辦事處，雇傭員工數十人，出版20多種名聲頗大的刊物，舉辦各種藝術展覽，組織高水平的國際會議，并為音樂家和畫家頒獎，為他們提供公演和展覽的機會，其任務就是讓西歐的知識分子不再熱衷于馬克思主義和共產主義，轉而從思想傾向上接受有利于‘美國方式的觀點?！盵2]這個計劃斥資巨大，涉及不同的文化藝術種類，網羅了大批藝術人才，并在這20年中一直受到西歐文化界的歡迎。

而在歐洲，隨著二戰的結束，美國逐漸開始搶奪國際政治和經濟的主導權，杜魯門政府推出的馬歇爾計劃旨在促進16個歐洲國家實行聯盟，歐洲戰勝國因懼怕德國的東山再起的可能性，也為了抵抗美國的文化霸權主義，積極推進歐洲一體化。在促進一體化的進程中，文化被作為推動歐洲各國人民團結一致的一項重要工具。1954年歐洲委員會14個成員國共同簽署了《歐洲文化協議》，同意成員國之間展開積極的文化合作交流。1985年的歐洲委員會歐洲文化部長會議通過《柏林宣言》，進一步明確了這一政策所要達到的目標。1992年標志著歐洲聯盟正式成立的《馬斯特里赫特條約》在第9章第128條規定：“共同體將致力于弘揚共同文化遺產，發展各成員國文化，尊重各國各地區的文化多樣性?！薄恶R斯特里赫特條約》的生效實施開始將文化納入必須考慮的范圍，同時也在自己的總目標中加入了必須達到的文化目標。標志著從今以后與歐盟有關的文化決策與行動具有了長期而既定的性質，成為了歐盟政策中無可置疑的一部分。[3]自此以后文化政策在歐洲政府管理體系中正式建立并生根發芽。

在學術界，“文化政策”一詞在20世紀70年代被西方學者提出，關于文化與意識形態、社會發展以及經濟學研究之間的關系成為人文社科界積極討論的問題，許多大學和研究所都成立了文化政策研究機構。關于文化政策研究的課題由文化經濟協會和阿克倫大學的都市研究中心展開了廣泛討論，而首次將文化政策作為一個核心問題提出是在1999年普林斯頓大學藝術與文化政策研究中心召開的一次研討會上。在20世紀70年代～80年代之間，關于文化政策的歷史梳理、文化政策的反思與批判、文化政策對經濟發展的影響、文化政策與公民之間的關系等等話題的討論取得了一系列成果。在聯合國教科文組織的推動下，90年代之后文化政策的概念才逐漸傳入亞洲國家，如1966年教科文組織通過了《國際文化合作原則宣言》、80年代在墨西哥召開的“世界文化政策大會”通過了《墨西哥城文化政策宣言》、1998年在斯德哥爾摩通過了《文化政策促進發展行動計劃》、2001年巴黎聯合國教科文組織第31屆大會通過了《文化多樣性宣言》等等。

二戰之后全球科技經濟發展迅速，生產力的進步為人們提供了更多的閑暇時間，人民群眾對文化和精神生活的質量要求越來越高，全球一體化也使得各國文化交流和文化碰撞的頻率越來越頻繁，文化在國民生活和國家治理體系中產生的影響愈發重要，總體來看，面對不同時代的政府轉型和社會公共管理訴求文化政策經歷了本體論研究、反思批判、進化轉型等過程，具體發展歷程可以分為三個時期：

第一個時期：60年代初～70年代末——文化政策體系的建立二戰之后的歐洲一體化過程加速了歐洲文化政策的一系列變革，主要可以分為泛歐洲和國家兩個層面：泛歐洲的文化政策的政治實體主要包括歐盟和歐洲理事會，其主旨是為推進歐洲公民社會各種力量合作，重新塑造新的歐洲文化治理體系，而單一國家的文化政策總體深受泛歐洲化文化政策的影響。這段時間的文化治理特征主要表現：

第一，文化治理逐漸成為政府的一個獨立部門。在19世紀60年代以前，歐洲各國的文化事務一般屬于教育部的管理范疇，但在此之后文化從教育部管理范疇中剝離出來并設立了獨立的管理部門，如丹麥、冰島、法國、英國等分別在1961年、1965年和1959年就成立了文化部或文化委員會，1975年瑞典國會通過了未來國家文化政策制定準則，正式把公共文化補貼納入了思考范圍，這意味著文化事務在國家財政中有了獨立預算。文化從教育的輔助角色轉變為主導地位。

第二，文化管理模式的建立。Harry Hillmann Chartrand和 Claire Mc Caughey在《北歐文化政策》（1981）一書中按照政府在制定文化政策中所扮演的角色劃分了四種模式：便利提供者模式（以美國文化政策為代表）、贊助者模式（以英國文化政策為代表）、建筑師模式（以法國、西歐的文化政策為代表）和工程師模式（以中國文化政策為代表）。二戰之后，很多西歐國家還將“一臂之距”原則作為分配財政補貼的必要考慮條件，一臂之距牽制了政府立法機關、行政當局和司法權三方面的權利。

第三，推動文化發展的法律和資助政策競相出臺。一些與音樂、劇院、電影、圖書館、博物館等相關的基本法律和財政法規在該時期不斷出臺，如冰島國會分別在1963年和1965年通過了繁榮音樂法案和小劇院資助法案、1967年通過藝術家基金會法案；瑞典政府1958年創建了資助包括音樂家在內的藝術家終身獎金計劃、1967年設立了新聞出版補貼資金，1654年與電影界代表簽署了一份電影扶持政策，開始定期為瑞典電影業撥款。1975年國會通過了未來國家文化政策制定標準，正式把公共文化補貼納入了思考范圍。北歐各國紛紛實施了“公共借閱權”制度等。

第四，文化設施基礎建設基本完善。自60年代開始，法國投入巨資成立以地方為中心的龐大文化網絡，賦予地方更大的文化管理權限并提高了地方文化發展經費，大區級的文化機構如劇院、藝術中心、交響樂團、圖書館、戲劇舞蹈中心和當代藝術基金會紛紛成立。丹麥1961年成立文化部之后很多文化研究機構也相繼成立，此時的冰島也在該時期進入了文化機構建設高峰期。

第二個時期：80年代～90年代末——全面支撐平臺的建立、文化價值分層以及“第三方”的加入

無論從何種意義上說，全面支撐平臺的建立都為文化的全面發展提供了不可或缺的條件。進入80年代以后，經濟的增長為文化發展提供了更多的可能性，越來越多的普通民眾有更多的閑暇時間參與到藝術實踐中，公共部門在面對文化管理時開始更加注重社會、經濟和政治利益三者之間的平衡，傳統的工具平臺已經不足以滿足當下的社會訴求，急切需要一個更加有規劃性、系統性、配套性的全面支撐政策平臺來解決實際發生的問題。這體現在政府對文化的戰略規劃、財政預算、績效指標、稅收優惠等等方面，如英國自文化部成立以來，相繼出臺了《英國創意產業專題報告》《下一個十年》《創意產業經濟評估》等報告，1998年《英國創意工業路徑文件》出臺，要求政府為文化創意產業的從業人員提供技能培訓、企業財政扶持、知識產權保護等方面的扶持，加強對企業組織管理、生產經營等方面的機制建設。而隨著經濟全球化的發展，市場因素對文化政策的影響越來越大，具體反映為管理手段的增加和對政府投入資金使用效率的重視。例如，90年代挪威國會開始對各部門和政府機構制定一套新的管理體制，針對目標、成效和成效性指標提出了要求，1993年挪威政府對電影業實施了第一個目標和成效指標，1995年～1998年，這個措施推廣至博物館、視覺藝術、音樂、圖書館、文學、劇院等其他文化行業。在稅收優惠方面，法國最早在1954年的《稅制法典》中就制定了關于文化贊助減稅的條文，之后又陸續出臺了單獨的《企業參與文化贊助稅收法》《文化贊助稅制》《共同贊助法等》，80年代的《預算法》明確規定，個人或企業贊助藝術享有優惠節稅。

另一個值得重視的社會要素在于，消費文化的上升以及文化價值分層使得人們可以以更加多元的身份參與到文化活動現場。商業、科技以及民主的進步打破了高雅文化和大眾文化之間的界限，一向被精英推崇的古典音樂、舞蹈、戲劇、歌劇等逐漸被商業化和產業化，藝術品收藏界也被大企業和大財團侵占，他們將藝術面向大眾展示，大眾對文化的消費愈趨愈烈，文化生產出現資本化態勢，20世紀60年代起文化產業發展迅速。出于振興經濟的目的，對文化生產的經濟效用和對城市發展的影響，文化領域的等級劃分不再嚴格，大眾文化受到公共政策的重新評價，它倒逼政府開始考慮文化政策領域中各種角色所承擔的任務和享有的權利。70年代美國曾就政府如何在資助精英文化和大眾文化之間保持平衡展開了激烈的探討，文化公民身份問題被提上公共辯論和學術辯論的平臺，公共文化政策被區分為三種話語結構，即國家話語、市場話語和市民話語，這三種話語都界定了“真實的世界”，決定著動因和主體、生產者、消費者、市民和中介在文化領域的話語空間里所處的地位。[4]這種有針對性的價值分層直接表現為文化政策框架的制定、政府資助對象的標準的重新制定、對大眾文化與精英文化界限的進行分類治理，對圖書館、博物館、劇院、造型藝術、電影、音樂、舞蹈、視覺藝術等每一種文化機構或藝術種類制定其專屬或與其服務相關的政策法規。（如美國盡管在1956年就出臺了《圖書館服務法》），但為了更好地改善圖書館公共服務，國會又相繼在1964年和1996年分別推出了《圖書館服務和建造法》以及《圖書館服務和科技法》。[5]

此外，“第三方”力量的介入極大程度上激活了文化的社會活動空間。單純依靠公共財政、行政手段和精英的權力意志與知識特權來管理文化遠不足以滿足社會蓬勃增長的文化需求，“文化民主”的進步要求現代政府管理從全面“劃槳”轉向“掌舵”服務，在確認了資助“界限”和價值分層之后，政府管理必須整合社會資源，讓公共文化供給回歸市場，讓民眾和“第三方力量”社會組織（如非營利性組織、基金會等）更加深入全面地參與文化發展。在歐美國家，國家公共文化物品供給機制一開始就建立在市場經濟基礎之上，政府通過嚴格的法律對文化事業進行宏觀調控，國家和地方政府通過一系列的管理制度、市場手段以及稅收優惠政策吸引企業、個人捐款。美國公共文化服務的原則是“如果社會能自發形成需求并通過市場加以滿足，國家就不干預；不自發形成需求而需要進行干預的，由國家委托專業團隊操作，而國家并不直接介入”。[6]因此，社區和志愿者等第三方力量分擔了大部分政府的公共文化服務職能，這些第三方力量在資源動員、服務提供、活動實施、運營管理等方面具有專業化的能力和獨特的作用。

第三個時期：90年代末至今——進入契約時代，建設參與型社會90年代末以來社會第三方力量在國家公共文化服務中的重要性越來越強，政府向非營利組織購買公共服務進入蓬勃發展期。其實美國自70年代開始就推行公共服務購買模式，政府以簽訂合同的方式向非營利組織購買公共服務，為保證購買的高效率和服務質量，政府利用幾十年的時間出臺了一系列法律和細則并建立了一套精密的監管體制，如《聯邦采購法》《聯邦財產與行政服務法》《聯邦采購政策辦公室法》《聯邦采購規則》等?！?993年美國又出臺《聯邦政府績效和結果法》，將效率標準作為政府行為評價標準，極大刺激了美國政府向非營利組織購買公共服務的發展”。[7]而在英國，“1997～2010年英國政府創建‘公共服務協議（Public Service Agreement）以推動‘協同式的整體性政府改革，通過財政預算制度與績效目標體系相掛鉤的制度化協作方式，提高政府效能和提升公共服務質量?！盵8]為了履行《資助協議》，各非政府文化機構強化了對其資助的文化組織或團體的績效考核，從而形成了與這些組織的資助協議。2008年英格蘭藝術委員會公布了最新的《資助標準條件》，其中以詳細的條文說明了受資助方需要滿足資助的各種條件和必須承擔的責任，以及違反資助協議的處罰措施等。[9]

除了以簽訂協議的方式購買公共文化服務之外，歐美還大力推動社區和志愿者組織的發展，社區已經成為政府以社會化機制和方式提供公共文化服務的主要依靠力量之一。社區文化的發展既有利于政府吸收居民的意見與建議，對公共文化政策產生積極的影響，又能夠及時滿足居民的精神文化需求。在美國，《城市憲章》對城市社區各個職能部門的權利與義務關系都作了詳細的規定，社區文化已成為一種制度建構。除此之外，志愿者群體也是除政府和企業之外的最重要的社會力量。志愿者群體之所以能在歐美蓬勃發展，與政府頒布的一系列志愿者激勵政策有莫大的關系，如把參與志愿者活動納入學生畢業考核中，若服務達到一定時間政府還會獎勵相應資金用作學費或職業培訓以及償還大學貸款等。在這些政策的激勵下，“美國的志愿者年齡從兒童到老人，未滿18歲的青年志愿者占25.5%，18歲至54歲占27.3%，年齡55歲以上占13.7%，還有28.4%的志愿者沒有確定自己作為一個特定的年齡組，這些志愿者已幫助400多個社區的2億多人”。[10]

我們現在面臨的現實是，世界多極化、經濟全球化正在深入發展，科學技術日新月異，各種思想文化交流交融交鋒更加頻繁，文化在綜合國力競爭中的地位和作用更加凸顯。自新中國建立以來，文化政策也在幾十年的時間里經歷了一系列的探索、發展、改革和轉型，由于社會主義仍是一種嶄新的制度形態，在社會主義理論的實踐與探索中難免經歷了一番曲折。經歷了“文化大革命”之后的中國共產黨開始反思和批判在文化建設中的失誤，開始努力重建社會主義意識形態和思想文化領域價值體系。20世紀80年代鄧小平提出“有中國特色社會主義”的概念，并將此作為包括文化政策在內的所有政策建設的理論支點?！?0年代的中共十五大報告對‘建設有中國特色社會主義的文化這一政策目標作了整體性的政策揭示和政策規定，就文化政策問題和政策理論全面地闡述了黨的政策主張，標志著有中國特色社會主義文化政策主體性重構的實現?！盵11]進入21世紀之后，中國“已站在從初步建立市場經濟體制向一個可持續發展社會轉變的轉折點上，全球化影響帶來了傳媒革命、知識經濟與文化創意產業浪潮，在這兩種因素的影響下中國需要對文化政策作出大幅度調整”。[12]2011年10月18日，中國共產黨第十七屆中央委員會第六次全體會議提出要深化文化體制改革，推動社會主義文化大發展大繁榮，“文化產業”“文化體制改革”“公共文化服務”成為中國當代文化政策發展的三大主題。

盡管我國公共文化管理自建國以來已經實現了大踏步跨越，但在此過程中呈現出與歐美國家的幾點不同，首先，中國的文化政策并沒有經歷長期的實踐積累和學術探討，雖然隨著我國經濟和政治格局的不斷發展，文化政策制度一直在不斷地調整和改革，但到目前為止卻仍還沒有形成完善的政策體制，許多文化問題仍有待進行深層次、全方位以及更加細致的思考。其次，中國社會的高速發展也讓文化政策的制定和實施遇到了很多棘手問題，正如王列生教授曾在其著作中提到的：“我國文化機構較大程度上存在著以‘運行效率低和‘運行利益自滿足為特征的體制耗損結構”，文化機構面臨著“‘工具去功能化和‘體制空轉的困境，這些困境所帶來的負面后果不僅與我們正在進行的全面深化改革的時代征程反向抵牾，也與人民群眾日益增長的文化需要和‘五位一體的發展戰略形成強烈的價值反差。”[13]再次，盡管目前文化已進入后現代訴求并與原有制度產生極大的反差，但由于中國的文化政策的特殊之處在于其與意識形態不可分割并仍處于權利操控之下，因此文化政策既要在其約束下發展又不能受其束縛。面對一些遺留的歷史問題我們不能一蹴而就，跨越解決，必須把先進的政策制度引入并與中國的實際情況相結合。

另一方面，中國的公共管理層面甚至在學界仍存在一個普遍現象即將文化政策作為一項價值研究而不是社會科學來看待，價值研究的弊端使作為社會科學的公共文化管理忽略了基本學理和知識譜系的支撐，因此在政策制定和實踐過程中難免出現“拍腦袋”“一言堂”“走過場”的一系列非合法化性狀況。另外與人文科學不同的是，作為社會科學的公共文化管理是一門集法學、統計學、經濟學、管理學、哲學、史學、社會學、藝術學等等多種門類知識于一體的知識范式，拋開這些知識的公共文化政策研究難免會陷入“呼口號”“片面化”和“碎片化”的泥沼。除此之外公共文化政策的研究者們還要對政策針對的文化藝術本體進行詳盡的了解，在真正摸清政策研究對象本體和行業發展現狀的前提下，審時度勢，因地制宜，制定符合不同層級的地方政府文化行政機構條件的文化事業管理細節化方案。面對當下無法立即跨越的制度障礙我們可以嘗試在制定政策的過程中從細節入手，設計周密的規劃文本，以確保其對現實的超前性，對于音樂、舞蹈、美術、電影、電視、文化遺產保護、博物館、圖書館等公共場所和其他重要文化設施制定出一定的規則。

我國正站在新的歷史起點上，黨的十八屆三中全會對推進文化建設作出新的重大戰略部署，鮮明提出：“建設社會主義文化強國，增強國家文化軟實力，必須堅持社會主義先進文化前進方向，堅持中國特色社會主義文化發展道路，鞏固馬克思主義在意識形態領域的指導地位，鞏固全黨全國各族人民團結奮斗的共同思想基礎。堅持以人民為中心的工作導向，堅持把社會效益放在首位、社會效益與經濟效益相統一，以激發全民族文化創造活力為中心環節，進一步深化文化體制改革。這為我們在新的起點上加快文化改革發展指明了前進方向?！敝ν七M社會主義文化建設任重道遠，在中國特色社會主義發展的歷程中充滿了各種艱難險阻，舊的文化體制結構應隨著計劃經濟模式向社會主義市場經濟模式的轉型而改變，克服這些困難是我國文化建設需要長期肩負的使命。因此，我們要堅持文化體制改革，不斷推進體制創新，深化利益結構制度，以科學發展觀為引領，尊重文化藝術發展規律，堅定不移地把出發點和著力點立足于人民群眾的文化利益和中華民族復興的宏偉目標。

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