G20杭州峰會：積跬步 致千里

文/孫杰 編輯/孫艷芳

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G20杭州峰會：積跬步 致千里

文/孫杰 編輯/孫艷芳

在中國的精心安排下，G20杭州峰會在諸多方面取得了重要的共識。

G20杭州峰會閃亮閉幕了。在峰會前后達成的一系列協議，在公告中形成的一系列共識，以及對安塔利亞峰會主題的深化和對漢堡峰會主題的引領，為在新形勢下推動國際經濟政策合作奠定了重要基礎，對實現G20功能轉型也具有深遠和開創性的意義。

G20國際經濟政策協調的難度

國際經濟政策協調是國際經濟學中一個最核心的問題，但同時也是最具有挑戰性的問題。事實上，從金本位崩潰以后，國際經濟政策協調問題就被擺上日程；在布雷頓森林體系崩潰以后，這個問題再次受到學術界和各國政府的關注。國際著名經濟學家布蘭查德曾將國際政策協調形容為尼斯湖的怪物，談論得多而見到的少；而托賓更認為，宏觀經濟政策協調非常不容易，甚至是不可能的。但是如果沒有政策協調，國家層面的解決方案就很可能是貿易壁壘、資本管制和雙重匯率制度。而各國如果以這些政策為武器彼此相待，結果是毀滅性的，最終還是要回到國際協調上來。因此，國際經濟政策協調不是要不要的理論問題，而是該如何解決協調的現實問題。

國際經濟政策協調的內在邏輯是：各國經濟的相互聯系會造成政策溢出，而政策的負外部性可能在其溢出過程中對其他國家造成不利影響，所以有必要進行政策協調。協調意味著共識，而溢出對各國經濟的影響以及各國政策目標和經濟結構的差異，則會影響共識的形成，進而會增加政策協調的難度。從理論上說，各國發展階段和經濟結構的差別，他們的政策方針、政策目標以及政策協調的成本收益的不同，以及國家間規模的不對稱性以及對經濟形勢和沖擊影響的不同判斷，都會給政策協調造成困難。因此，即使國際經濟政策協調的好處盡人皆知，但要各國形成合力，彼此配合，實現集體行動，仍會面臨一系列不易克服的主觀和客觀障礙。G20的實踐也證明了這一點。

G20的合作始于亞洲金融危機之后：G7出于擴大宏觀經濟政策協調范圍的需要而搭建了G20。在2008年的全球金融危機后，G20升級為首腦峰會，成為全球經濟治理的重要論壇。G20因危機而登上舞臺，歷史上的確在聯合各國應對金融危機方面和全球經濟政策協調方面發揮了不可或缺的重要作用，至少防止了國際貨幣戰和貿易戰。例如：2008年的首次華盛頓峰會，就合作應對國際金融危機、維護世界經濟穩定達成共識，通過了47條金融領域改革行動計劃；2009年的倫敦峰會，出臺了總額為1.1萬億美元的全球經濟復蘇和增長計劃。這些行動決議讓世界眼前一亮。

但在金融危機沖擊的疾風暴雨之后，G20主導的全球經濟協調逐漸開始給人一種飄忽而虛化的感受，不僅議題有些飄渺不定，而且也更難以達成有效的協調成果，以至一些人認為，這個機制可能會因此被邊緣化。如2010年的多倫多峰會要求完成國際貨幣基金組織份額改革，同時為發達國家削減赤字和公債設定了量化指標和時間表，但前者后來被美國國會否決，而后者也因其時歐債危機愈演愈烈而進展遲緩。此后的2011年戛納峰會強調要繼續加強宏觀經濟政策協調，2012年的洛斯卡沃斯峰會提出致力于保增長、促就業、促穩定，2013年的圣彼得堡峰會決定建設開放型世界經濟，抵制貿易保護主義，均給人以議題逐漸偏離務實的感受，且不再那么聚焦，出現泛化趨勢，也變得越來越原則化。至2014年布里斯班峰會提出將全球經濟增長提升2%的目標，盡管不是對各國的硬性要求，還是被多方寄予厚望。但此后的失望不言自明。

本次杭州峰會不僅承接了2015年安塔利亞峰會實現包容和穩健增長的主題，而且很可能成為2017年漢堡峰會關注的重點，具有承前啟后的重要作用，使G20在后危機時代的政策協調具有了更加明確的目標。G20峰會采用的“三駕馬車”的管理方式，即每屆峰會的主辦國與上一屆和下一屆峰會的主辦國一起協商會議的議題、議程和會議聲明，以最大限度地減少分歧，達成共識。這一優勢在此次峰會中表現得尤其明顯和有效。中國作為負責任大國的全球議題設定和執行能力，在此次峰會上也得到了初步展現。

峰會的成功需要大國引領和協調

大國協調和危機管控是全球治理的基礎。毋庸置疑，中美關系是當今世界最重要的雙邊關系。美國是影響力最大的發達經濟體，是現有國際體系的主導國；而中國則是世界上影響力最大的新興經濟體，在始終堅持促進合作、和諧發展理念，并遵守現有規則的基礎上，實現了和平崛起。而和平崛起的中國并無意挑戰現行國際秩序和規則，中美之間也沒有結構性的矛盾和沖突，共同利益遠大于分歧。這就構成了中美在全球治理中的合作基礎。

中美同為G20的成員國，兩國經濟總量約占G20國家的50%，對G20的運作有著舉足輕重的影響。在G20現有機制下，雖然中美協調并非能解決所有問題，但若沒有中美協調，G20的有效性將受到顯著影響。因此在G20杭州峰會上，中國更有責任、也有義務借助G20的平臺引領中美關系朝健康穩定的方向發展。只要中美兩國協調合作，G20就可以發揮更大的作用。

在今年2月的G20財長和央行行長上海會議上，中美的協調為G20財金共識的達成奠定了一個堅實的基礎。在6月舉行的中美戰略與經濟對話達成的主要成果包括：交換BIT負面清單；人民幣業務將在北美開展，中方將給美方2500億元人民幣合格境外投資者額度（RQFII）；避免人民幣競爭性貶值；中方將減掉1.1億—1.5億鋼鐵產能，并承諾不新增產能等。在本次G20峰會開始前，國家主席習近平又與美國總統奧巴馬圍繞中美關系以及共同關心的問題進行了深入、坦誠和建設性交流，涉及中美關系、經濟政策與合作、軍事、網絡安全、反腐反恐、全球治理、氣候變化與核安全等等，達成了一系列廣泛的重要共識。在此背景下，中美BIT談判也取得了重大進展，第三次交換了負面清單并在談判的各方面取得了新的成果。另外，中美雙方還共同向聯合國交存了氣候變化《巴黎協定》的批準文書。所有這些都表明，中美兩國在全球治理方面的合作，為G20峰會中成員國之間的協商創造了良好的氛圍和基礎。

G20共識的內容和意義

我們已經指出，除非在世界經濟處于崩潰邊緣的時候，國際經濟協調成功的案例并不多見，因為各國的決策者總是以國家視野為主，不易形成持久有效的國際經濟政策協調。對此，Jonathan和Ghosh提出了以中立評估者來協調不同國家政策決策，以形成能被各方接受的評估和基于評估之上的警示，來推動國際經濟政策協調的觀點。而G20的實踐表明，它可以替代評估者發揮這樣的功能，而且通過成員國之間的協商達成共識，要比以外部評估來推動政策協調更好。

在中國的精心安排下，作為國際經濟政策協調的重要平臺，G20杭州峰會在諸多方面取得了重要的共識。峰會公告就集中體現了這些共識，包括政策協調、創新增長、金融治理、貿易投資、包容發展和應對挑戰等六個方面的內容，長達一萬三千多字，還有三個附件以及三個附件的附件。這些共識對推動今后各國宏觀經濟政策理念的轉變，提高政策實效，具有重要的意義。其中有代表性意義的共識有以下四個方面。

第一，明確了財政政策與貨幣政策并重。我們知道，在金融危機以后，美國與歐洲和日本在經濟增長形勢上呈現出不同勢態，因而也出現了不同的政策取向，貨幣政策的效能也出現差異。而發達國家普遍面臨沉重的債務負擔又約束了財政政策的使用，宏觀經濟政策空間被壓縮。在很多國家的貨幣政策弱于預期，無法沖銷財政整頓不利影響的情況下，在美國和歐洲對于財政政策出現了兩派對立的觀點。在以往的G20公告中常常對此閃爍其辭，而在此次杭州峰會的公告中，則明確提出了以貨幣政策與財政政策并重促進全球經濟增長的思路。

第二，明確了結構改革的重要地位。當前，貨幣政策在全球范圍內普遍出現效力下降，一些國家高企的公共債務又制約了財政政策空間，傳統宏觀經濟政策因此陷入窘境。在這種情況下，政府以什么為抓手來推動經濟增長和產業結構升級就成了一個新的課題。毫無疑問，長期持續的經濟增長依賴于勞動生產率的提高，而勞動生產率的提高需要結構改革的推進。結構性改革涉及范圍廣，既包括產業結構也包括體制結構，因此，僅靠宏觀經濟政策的短期調節是不夠的。經過2010年和2014年G20峰會的不斷討論，本次峰會最終明確了結構性改革的重要地位。中國則進一步提出了結構性改革的9大優先領域和48項指導原則，并形成了一套衡量改革進展和成效的指標體系。在OECD4月提交給G20財長和央行行長會議的《G20結構改革優先領域》中，將強勁增長定義為全要素生產率、投資和就業的提升，將可持續增長定義為財政可持續和環境可持續的提升；在此基礎上，將結構改革具體定義為促進貿易與投資開放、促進創新、促進競爭、促進基礎設施投資、促進和強化金融體系、促進勞動力市場改革、教育和培訓、促進財政改革、促進環境可持續發展以及促進包容性增長等10項內容。杭州峰會正式將結構改革與貨幣政策和財政政策并列納入政策選項。

第三，各國將就外匯市場密切進行溝通，以避免競爭性貶值和以競爭性為目的來釘住匯率。目前，各國采取的超常規的貨幣政策不但對經濟增長的推動有限，而且給國際金融市場，特別是匯率水平的穩定帶來了明顯的沖擊，增加了全球經濟的不確定性。這種情況在美國幾次調整貨幣政策導致市場預期劇烈變化的過程中表現得尤為明顯。對此，公告明確提出匯率的過度波動和無序調整會影響經濟金融穩定，各國將就外匯市場密切進行溝通，以避免競爭性貶值和以競爭性為目的來釘住匯率。這在日元匯率大幅度波動的背景下有利于消除市場對爆發“貨幣戰爭”的擔憂，同時，也對美聯儲貨幣政策的調整以及中國匯改需要事先進行溝通提出了更高的要求。公告要求G20成員應該經常開展討論以及非正式地相互通報政策考量，就各自市場形勢發展情況交換信息，相互通報各自的政策意圖，就全球經濟前景交換看法，避免政策變動給市場帶來沖擊。

第四，強調促進有效且可持續的融資實踐的重要性，并將繼續改善債務重組進程。歐債危機后，不少發達國家與新興市場國家出現了主權債務隱憂，特別是近年來中國的杠桿率不斷上升，其債務水平和杠桿率上升的速度也引起了一定的關注。為此，G20公告強調促進有效且可持續的融資實踐的重要性，并將繼續改善債務重組進程。具體包括：支持將加強的合同條款納入主權債券中的持續努力，支持巴黎俱樂部作為主要的國際官方雙邊債務重組平臺，討論一系列主權債問題，并持續吸納更多新興債權國。顯然，這些共識都與禿鷲基金在阿根廷主權債務重組的教訓有關。集體行動條款和加強的集體行動條款旨在禁止未重組的債權人阻止同意重組債權人的決議來實現自身的利益，以保證債務重組的順利進行。

當然，我們還要看到，G20目前還是一個較為松散的論壇性質的合作機制，不是一個真正意義上的國際組織，所以它的政策效力來自成員國的義務性而不是約束性的條款。G20的決策機制也是以一致同意為基礎的。由于成員國較多，達成的共識一般很難令每一方都滿意，只能是各方相互妥協的結果，所以共識的內容還是比較虛化的，難以觸碰到深層的實質性問題。這種特征在后危機時代尤其明顯。具體的、實質性的、能切實推進的協議較少，更需要會后通過部長級會議的不斷溝通盡可能地加以落實。

當然，我們在承認國際經濟政策協調難度的同時，也要看到國際經濟政策協調的必要性。事實上，G20正在從危機應對向長效治理轉型，正在成為行動隊，而不是清談館。正是在這個背景下，G20杭州峰會所取得的成就才顯得彌足珍貴而又具有異常重要的意義。

作者系中國社會科學院世界經濟與政治研究所研究員