第二次經濟轉型時期的國有企業改革

■/周　辛

第二次經濟轉型時期的國有企業改革

■/周辛

國有企業改革的頂層設計，絕不是簡單的私有化，也不是將其改造成類似于私人部門的利潤機器。國有企業有其特殊地位，應牢牢把握“社會性”、“政策性”和“戰略先導性”這三個核心，明確定位，加快政企分離的腳步，加強資本流動性，以期更好地掌握國民經濟命脈，調節政府與場關系，促成我國第二次經濟轉型平穩過渡。

國企職能國企控制力國企定位國有資產資本化

一、引言

經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，而國有企業歷來是平衡政府與市場的關鍵。特別是進入“十二五”時期后，一方面國企不適應市場變化，與市場的矛盾伴隨著“國進民退”的呼聲愈演愈烈；另一方面，我國經濟發展已到了第二次產業升級的關鍵時期，國企深層改革已迫在眉睫。國企如何盡快適應市場，減輕產業結構變化帶來的陣痛，平穩跨越第二次經濟轉型期，對企業自身和整體經濟都具有重大意義。本文從國企的三個本質屬性出發，分析國有經濟控制力變化和戰略創新，闡述國企的現狀和發展前景，以期提出相關的政策建議。

二、國有企業在新時期的職能定位

進入市場經濟后，尤其是非公有制經濟飛速發展，第三產業產值逐漸超過第二產業的今天，國內外政治局勢、國內經濟形勢都有了很大變化，作為主體的公有制經濟，其作用及內涵也大不相同，總體來說離不開其社會性、政策性和戰略先導性三個方面。

（一）國企的社會性職能

馬克思認為，集體所有制企業的社會性，體現在勞動生產部門生產的勞動產品歸社會所有，一部分用做社會生產的生產資料，另一部分分配給個人，成為個人所支配的個人生活資料。國企主要分布在基礎設施、公共事業、科研、尖端工業、環境保護等產業和部門，仍然為社會生產提供主要的物質基礎和生產保障，具有維護社會穩定的堅強力量。而這些領域均具有很強的社會性。在尖端工業和基礎性的工業上，國有控股企業起著決定性作用，尤其是電力、熱力生產和供應業，國有控股的銷售產值是私營企業的近88倍。這些產業的勞動產品，均為社會提供著基礎性服務，用做社會生產的勞動資料。

（二）國企的政策性職能

國企從誕生之日起，就擔負著穩固國防、鞏固政權、促進國民經濟的歷史使命，不可避免地承受著國家的政策性負擔。改革開放以來，中國的計劃經濟制度逐步向社會主義市場經濟制度過渡，國有經濟正是當前市場經濟的中堅力量。不論是已經過去的計劃經濟時期，還是如今經濟轉型的新時期，國有企業始終與政府有著不可分割的聯系。在第二次經濟轉型的關鍵時期，金融市場正在不斷成長，準備金率、再貼現率和公開市場操作等宏觀調節手段，其效果短時間內仍不如發達國家。由于私人物品具有的競爭性和排他性，私有制下不可避免地會出現負的外部效應、公共資源過度使用、收入分配不均、區域經濟發展不均衡等市場失靈現象。作為直接參與市場活動的行為主體，國企仍是推行政府經濟政策和實現國家經濟戰略目標的重要工具，故而國企在這一時期具有較強的政策性。從政府角度來看，宏觀國民經濟目標及主要經濟方針、政策，無論是計劃指令還是宏觀調控，必須借助國有企業的參與，才能有效地貫徹執行。在一段時間內，這種政策性的增長模式，就表現為人們熟知的政府主導，投資驅動。故而在某種意義上來說，國有企業仍然是國家行政體系的附屬或者說是國家政治的延伸。完善和升級產業結構，引導社會投資，促進國民經濟協調發展，這對當下穩定性和競爭性并重的社會主義市場經濟來說，不可或缺。此外，國有企業在收入再分配、調節東西部經濟差異、城鄉二元結構方面都有著突出貢獻，并為社會提供了大量的就業崗位，緩和了社會矛盾。

（三）國企的戰略先導性職能

對于一些高風險的戰略型新興行業，如果要在短時間內實現快速發展，大型國有企業仍然是最重要的主體和先導力量。相對于非國有企業，在這一階段國有企業在人才、資金、技術、政策等領域具有全面的優勢，能夠更好地集中資源，在某一領域迅速實現突破。此后，國有企業積累的經驗和技術，又能為此后進入這一領域的非國有企業提供后發優勢，帶動產業發展。國有企業龐大的資金和穩健的盈利也推動著中國企業走出國門，成為開拓海外市場的先導。比如，大型央企通過海外并購，實施資源全球化戰略，從全球范圍獲取資源，緩解中國對進口資源的依賴。

三、國有企業在新時期的持續發展分析

國有企業的社會性、政策性和戰略先導性這三個職能，具有宏觀層面的本質特性，如何在新時期持續發展，筆者結合部分實證分析，選取國有經濟控制力作為國有企業社會性和政策性的描述變量，并從戰略創新層面，說明國企戰略先導性的持續性發展。

（一）國有企業的控制力分析

國有企業控制力，體現了國企在不同行業中的地位，控制力強就是國企作為國民經濟主體地位的體現。在不同行業，這一指標也直接影響國企社會性和政策性能否很好地發揮。參考之前的研究資料，借用了學者李鋼的回歸模型加以擴展，對近些年來的國企控制力進行了計算。

李鋼使用就業人口、資產總額、企業總產值、主營業務收入四個指標來測算國有企業的控制力，再利用產業關聯度數據計算權重，進行加權平均計算，得出回歸方程：

其中Ci表示第i行業國有企業控制力系數，Ki、Ri、Qi、Li分別表示資產總額、主營業務收入、總產值和就業人口。根據《中國統計年鑒（2014）》和《工業經濟統計年鑒（2014）》數據重新計算，得到下圖：

圖1　1998-2013年工業國有經濟整體控制力系數變化

觀察從1998-2013共十六年的數據，可以得出：國有經濟的控制力，在各行業中基本呈現出下降趨勢，且控制力系數的變化和產業關聯度之間的關系并不明顯。國有經濟在大多數行業中的控制力系數在減弱，并且在一些比較“關鍵”的行業也下降得很厲害。同時，在一些產業關聯度不高的行業，國有經濟控制力系數反倒有所回升。這些情況表明：產業關聯度系數并不是國有企業選擇進入的唯一條件。國有經濟在不同行業的分布還受到許多潛在因素的影響，如行業的資本密集程度、行業的外部效應強弱以及行業的組織結構等，都會影響國有經濟控制力系數在該行業的變化趨勢。但是無論控制力下降多與少，絕大多數工業行業內的國有經濟控制力系數都在下降，這是一個無法否認的事實。

當然，這里所引用的指標體系，是由總量比重指標構成，沒有包含產業組織結構的變化。但實際情況中常有這種情況：某一行業中，國有經濟比重雖然下降，但在行業中仍處于領軍地位，而非國有企業雖然數目眾多，卻無法動搖國有企業的導向作用。在這種情況下，即使在經濟比重中非國有企業占了大多數，國有經濟的控制力仍然很強，換句話說，其政策性并無較大削弱。這也符合了如今各行業準入門檻逐步放低后，中小企業數量大幅增多，市場競爭不斷增強，但國有企業仍然是重要的政策傳遞者的局面。

綜上，對國有企業的社會性進行分析。對于長期處于自然壟斷的基礎性公共服務性行業，國有企業的控制力減弱并不明顯。從生產角度來講，此類行業均屬于資本密集型，且須配合大量的基礎設施建設，準入門檻高。從銷售角度來講，消費者對此類行業的產品具有剛性需求，且屬于基礎性消費，價格難以隨市場波動，而多由國家控制，不能保證企業盈利。所以，在基礎設施、公共事業、環境保護等產業和部門，國有企業仍然處于絕對的主力地位，并且這一地位仍將保持較長的時間。即，國有企業的社會性在長期內將會繼續保持。

對于國有企業的政策性來說，國有經濟的控制力能較好地反映通過國有企業實施政策的執行力度。在國有經濟控制力不斷下降的今天，通過國有企業的領軍作用推動政策實施的效果也在不斷減弱。但是，國企對于產業結構的完善作用不斷凸顯出來，隨著產業結構的不斷完善，金融市場的建立健全，財政政策和貨幣政策得以更好的實施。可以說，正是國企的政策性，為財政手段和貨幣手段的增強打下了良好基礎，而國企的政策性已經包含了其政策性減弱的必然趨勢。在當下國家簡政放權、把權力交還給市場等一系列理念的指導下，可以預見，雖然國有經濟的政策性會有所減弱，但作為市場的主體和市場與政府的紐帶，國有經濟的政策性還會長期保持。

（二）國有企業的戰略性創新性分析

黨的十八大正式提出了“實施創新驅動發展戰略”，將創新作為我國經濟在經濟轉型時期的核心增長點。而在內生增長模型中，技術進步作為一個重要變量來解釋一國的經濟增長。作為社會主義市場經濟核心地位的國有經濟，不光需要創新性所帶來的技術進步，其戰略性更是體現穩固國防、鞏固政權、促進國民經濟這一歷史使命的關鍵所在。

在為數不多的研究中，對國有企業而言，技術創新對于企業的市場責任績效和企業的社會貢獻度，都具有較強正向作用；而對于民營企業，技術創新只是大大促進了企業的市場責任績效，對社會貢獻度沒有明顯影響。所以從社會角度來說，國有企業的技術創新，具有同時實現商業經營和社會貢獻的重要戰略性意義。長遠來講，國有企業應更加充分利用自身豐富的資源，重視技術創新，建立長期的創新機制。

早在1999年，中共中央十五屆四中全會會議上，通過了《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，該決定明確指出，國有經濟需要控制的行業和領域主要包括：涉及國家安全的行業、自然壟斷的行業、提供重要公共產品和服務的行業以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業。這次會議的決定，確立了國企改革的總路線和總方針。此后，國有企業改革加速推進，資源進一步整合。國有企業逐漸從一些非戰略性行業退出，集中資金和精力，轉向有經濟需要控制的行業和領域；同時大量中小國有企業進行改制，轉變為民營企業，進一步釋放市場空間。這一系列舉動，使得國有企業逐步成為國民經濟中一支精干的力量。錢德勒的研究發現，大企業有向資本密集、研發密集產業集中的特點，在推動技術轉變和產業趕超中發揮著重要的作用。國有企業的優點是企業規模大、資本實力雄厚、人才豐富，在許多行業處于領軍地位，因此成為戰略性新興產業創新不可或缺的力量。而國有企業的缺點，則是對管理者的激勵與約束不足、運營效率相對較低、機制較為不靈活。

我國國有企業發展戰略性新興產業的重點領域有兩類：一類是國有企業具有傳統優勢的產業，如與軍工相關的航空、航天、衛星、雷達等產業。在這些產業領域，國有企業基本處于壟斷地位，短期內是其他企業所無法替代的，因此責無旁貸地要承擔起戰略性新興產業發展的責任。另一類是其他企業無力投資或不愿投資的戰略性新興產業領域。在有些戰略性新興產業領域，我國與發達國家存在較大的差距，同時產業的投資額巨大、投資回收期長；有些產業雖然技術路線相對確定，但存在著專利壁壘和市場的不確定性，其他所有制的企業沒有足夠的實力，或者難以承擔持續的虧損，但是這些產業又關系到國家的安全、具有巨大的發展潛力。因此國有企業特別是中央企業必須承擔起相應的職責，這也符合國有企業應該聚焦于戰略性產業、關系國家安全產業的發展定位。例如，我國80%的集成電路芯片都要靠進口，2012年進口額1920億美元，超過石油進口的1200億美元，但同時芯片產業是一個需要巨額投資的產業，一條16nm工藝的生產線達到盈虧平衡的預計投資高達120億～150億美元。跨國公司不可能向國內轉移先進的芯片生產技術和裝備，而國內芯片制造商又非常分散、實力不濟，只能由國有企業承擔起這一責任。

四、政策建議

在第二次經濟轉型的關鍵時期，國有經濟的整體控制力不斷下降，而其政策性負擔沒有減輕，必須堅持國有經濟的核心地位不能動搖，促進國民經濟平穩協調發展，平穩過渡。現針對上文中出現的問題，提出如下建議：

（一）明確國有資產的“公益性”與“競爭性”

作為企業，國企賺取利潤無可厚非，加入國有部門一味虧損，入不敷出，其勞動生產也將失去意義，而在經濟蕭條時，更無法通過擴大投資來刺激經濟。然而作為國有資產，它從誕生之時就帶有社會性、政策性和戰略先導性的歷史意義，不可避免地肩負著政策性負擔。也正是因為政策性負擔，國家會給予相關的政策和資金優惠，所以國有企業始終面臨著軟預算約束，即預算不足時，國家會予以援助。這樣一方面導致了國企資本效率低，另一方面加大了國企高管個人的道德風險。所以國企在面臨競爭時，必然會出現效率低下的情況，盲目的參與競爭，也會讓整個市場資源難以達到最優配置，這就需要進一步明確國企的定位，將“公益性”與“競爭性”區別開來。

在十五屆三中全會的時候，國務院國有資產監督管理委員會就提出了區分“公益性”與“競爭性”的命題，強調國企“社會效益”、“服務社會”，即國有部門的“社會性”，旨在引導國有部門重新找準和回歸社會生產部門的角色。所以，對于“社會性”較強的行業，如水利、航空、軍工、基礎設施、公共事業、尖端工業、環境保護等自然壟斷行業和戰略性行業，國企應毫不動搖地把握社會生產部門這一角色；對于較成熟的競爭性產業，國企應該逐步撤資，將權力交還給市場；而對于競爭性不強、市場還不完善的非戰略性行業，也不能盲目加大投資，以免形成壟斷，同時能更好的激勵民營資本的進入。

值得注意的是，在不同行業保有一定數量的國有企業，有熨平經濟周期的調節作用，因此并不是說國有資產完全退出競爭性行業，而是減少固定資產，增強資本的流動性，即國有資產的資本化管理。

（二）全面實施國有資產資本化管理

國有資產資本化，能夠建立以財務約束為主線，使國有資產具有良好的流動性，能更靈活的調整國有經濟的布局和功能，從體制上實現政資分開、政企分離，這一切都通過資本投資機構的隔離來實現。這項改革的重要意義在于，資本化和證券化后的國有資產，其政策性的實現主要通過市場而不是行政手段來實現。這也體現了經濟轉型時期，政府將權力交還市場、簡政放權的主體理念。這仍能保證國有資本對于經濟的控制力和國家政策的導向性。

而實施國有資產資本化的核心，就在于“兩個分離”，即宏觀管理職能與投資運營職能分離、資本所有權與企業經營權相分離。

宏觀管理職能與投資運營職能分離。政府追求公共利益和公共目標的“公共性”決定了其不能既是國有資本投資運營規則的制定者又是投資運營規則的執行者，兩種混淆，不符合市場經濟的基本要求。因此，政府應當把國有資本的投資運營職能真正交給市場主體，使國有資本所有權的宏觀管理職能與投資運營職能互相分開。

資本所有權與企業經營權相分離。資本所有權與企業經營權之間沒有直接關系，主要依靠中間層面的出資人作為二者間的橋梁紐帶。作為資本所有權人既不直接參與出資人的具體投資運營行為，更不應越過出資人干預企業的經營行為，資本所有權應當與企業經營權相分離。

此外，值得注意的是，在國有企業撤出競爭性行業和資本化的過程中，必須配合以相關的資本撤出機制以避免國有資產的流失，應注意人才的轉移，以免造成失業等社會問題。

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◇作者信息：山東大學（威海）商學院

◇責任編輯：焦巖

◇責任校對：焦巖

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1004-6070（2016）02-0077-04