貧困地區金融支持扶貧開發模式研究
——基于湖南麻陽模式的思考

陳朝霞

貧困地區金融支持扶貧開發模式研究
——基于湖南麻陽模式的思考

陳朝霞

產業扶貧是實現貧困人口脫貧致富的重要手段，是精準扶貧的核心內容和本質要求。貧困地區要“拔窮根”“換窮業”，必須加大產業扶貧力度，創新金融扶貧模式、強化金融支持，破除金融服務不足、貸款難、貸款貴的問題。本文通過對湖南麻陽金融支持產業開發成功經驗的研究分析，提出了優化金融扶貧模式，構建金融支持扶貧長效機制的措施。

湖南麻陽金融 產業扶貧 模式

改革開放以來，國家強力實施扶貧開發，通過一系列的政策﹑措施，扶貧開發工作取得了舉世矚目的成就。但是，全國仍有5575萬農村貧困人口，［1］脫貧攻堅形勢仍然十分嚴峻。近年來，各地積極探索扶貧開發的有效方法，廣泛推行“金融+扶貧開發”模式，金融扶貧工作取得了一定成效，但金融精準扶貧工作還十分滯后。據統計，建檔立卡貧困戶中有信貸需求的約1000萬戶，信貸需求規模約3000億元，而2014年扶貧小額信貸實際只覆蓋了62萬戶，只占有信貸貧困戶的6.2%。［2］創新金融扶貧手段和方法，升級“金融+扶貧開發”模式，充分發揮金融扶貧的能動性，無疑對于打贏扶貧攻堅戰﹑建成基本小康社會具有十分重要的意義。

一、問題的提出：金融對扶貧開發支持不足

金融對扶貧產業開發具有極其重要的作用。近年來，我國在加大金融信貸支持貧困地區﹑貧困農戶方面，取得了些許成效，但總體來講尚在探索﹑總結和推廣之中。特別是受金融機制﹑貧困農戶信用﹑貸款渠道等因素制約，金融資本很難進入扶貧領域，貧困農戶一直存在“貸款難﹑貸款貴”的問題，金融對扶貧開發的支持力度﹑廣度和效果還十分有限。

第一，對產業發展支持不足。貧困農戶發展產業普遍存在生產分散﹑產出率低﹑抵御風險能力弱等問題，少數貧困村在農村能人和扶貧經濟組織的帶動下形成了一定的產業發展，但也都局限于家禽養殖﹑果木種植等傳統種養產業，發展農產品加工﹑形成特色和規模的少。面對這些問題，金融機構不敢﹑也不愿意將資本投入到扶貧領域，一定程度上制約了農村金融扶貧業務的拓展。以麻陽為例，在2010～2012年間，麻陽涉農貸款余額分別為13.16億元﹑13.23億元﹑13.04億元，增速為1.03%﹑0.56%﹑-1.47%，［3］涉農貸款增長緩慢，甚至呈現萎縮態勢。

第二，風險防控機制不完善。農業是弱質產業，自然風險大﹑市場風險高，貧困農戶的貸款具有高風險﹑低收益特征，一旦出現虧損，往往無力及時歸還貸款，這就需要構建政府﹑市場﹑農戶三者關聯的風險防控機制。從目前各地的實際情況來看，金融扶貧的風控機制還不完善，主要表現在三個方面：一是風險分擔機制不完善。保險機構幾乎沒有涉足扶貧貸款領域，涉農保險業務十分滯后。二是風險補償資金匱乏。各地為防控貧困農戶信貸風險，設立了一定的風險補償資金，但從風險補償金初始規模和構成來看，均存在風險資金少﹑資金構成單一等問題。三是商業銀行的市場競爭削弱銀行參與信貸扶貧的積極性。在商業銀行競爭日趨激烈的背景下，金融機構內部考核變得更加嚴格，加之貸款終身責任制的建立，不良貸款容忍度較低等諸多因素影響，銀行對貸款盈利能力﹑風險防控門檻設置相對較高。

第三，政策法律障礙比較明顯。一是國家﹑省級對財政扶貧資金的用途有明確的規定，各專項資金分散至各部門，資金管理“政出多門”，管理分散，效益低下，［4］且審計考核程序嚴格，很難形成資金合理。二是人民銀行的支農再貸款政策規定貸款期限過短，且貸款利率﹑臺賬審核﹑利潤增速等方面要求嚴苛，在商業銀行本身不缺資金的前提下，激發不了放貸動力，導致出現農村產業發展資金需求大與有錢貸不出的矛盾。三是對農民自發創設的互助資金組織，金融監管部門審批門檻較高，難以獲得經營許可，不敢放心大膽為農戶貸款進行擔保或者風險補償。四是對涉農抵押物，《物權法》第184條規定，“耕地﹑宅基地﹑自留地﹑自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”。比如，麻陽開展了農村產權確權登記改革試點，因《物權法》的禁止性規定，發放的農村產權登記證只能成為農民手中的一紙空文，很難實現抵押貸款﹑資源變現的改革目標。

第四，金融專業人才嚴重缺乏。金融專業人才的缺乏已成為制約金融產業扶貧工作開展的主要因素。以麻陽為例，從政府層面來看，縣政府分管領導到主管部門﹑再到鄉鎮，均沒有從事過金融工作的專業人才。從金融產業扶貧機構來看，金融扶貧人才隊伍多數為兼職人員，且普遍年齡偏大，學歷較低，人才結構嚴重不合理，十分不利于金融扶貧工作深入開展。

二、路徑的探索：以信用為基礎創新金融扶貧模式

湖南麻陽縣位于湖南省西部，是全國五個單一苗族自治縣之一，2011年被列為武陵山片區區域發展與扶貧攻堅試點縣，屬湖南省扶貧開發工作重點縣﹑革命老區縣﹑全國農村信用體系建設試驗區。面對金融扶貧開發中的問題，該縣大力推進農村信用體系建設，以信用建設為基礎，開展“金融+產業”扶貧模式，有效促進了精準扶貧工作。

（一）麻陽金融扶貧的運行模式及激勵機制

通過創新扶貧信貸模式，強化工作保障，彌補了信用市場的外部性，減少了交易成本，促進了金融供需的有效結合。

第一，創新扶貧信貸模式，構建金融扶貧新體系。麻陽為解決貧困農戶“貸款難﹑貸款貴”的問題，對貧困農戶貸款程序進行優化再造，創新了以“一授二免三優惠四防控”為主要特征的扶貧小額信貸模式，［5］“一授”即評級授信機制（表1），該機制將誠信評價﹑人均純收入和家庭勞動力作為貧困農戶評級的三項指標，按照7︰2︰1的比例設定分值，對貧困農戶評定等級；“二免”即實行免擔保免抵押貸款，根據貧困農戶評定的等級，給予1萬～5萬元無需抵押擔保的貸款授信；“三優惠”即實行貸款期限﹑利率和貼息優惠；“四防控”即風險防控。由縣政府﹑扶貧部門出資建立1000萬元貧困農戶小額信貸風險補償資金，用于化解風險，增強銀行資本投入扶貧開發信心。這一創新性做法得到了國家﹑湖南省﹑懷化市高度肯定，并在全國推廣，基本做法被吸納進《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（第五條和第十九條），湖南《省政府通報》2015年第28期專門推介。

表1 麻陽評級授信機制

表2 麻陽小額信貸流程圖

表3 麻陽金融扶貧三級工作網絡示意圖

第二，強化工作保障措施，搭建脫貧致富新平臺。一是強化組織領導。為確保金融扶貧推進有力﹑有效，麻陽在縣級層面成立了縣金融產業扶貧工作領導小組和縣扶貧金融服務中心，在鄉鎮成立了鄉兩級金融產業扶貧工作領導小組和鄉產業扶貧金融服務中心，在村級成立了村產業扶貧金融服務站，縣金融產業扶貧領導小組統攬全縣金融扶貧工作，村產業扶貧金融服務站直接連接農戶。截至2015年底，麻陽共設立18家服務中心，221個服務站，覆蓋所有鄉鎮和行政村。二是強化監督制約。麻陽以大數據為支撐，借助“互聯網+”技術，構建了“互聯網+監督”平臺，將全縣8.64萬貧困人口按戶進行登記匯總，建立了貧困人口數據庫。通過數據比對﹑快捷高效受理機制，迅速發現漏報貧困戶，準確甄別不符合條件對象，并依托平臺對產業扶持﹑異地搬遷﹑教育幫扶﹑生態補償﹑社保兜底等相關資金與項目進行監督，防止扶貧資金跑冒滴漏﹑索拿卡要。并對扶貧實施部門進行再監督，防止干部欺上瞞下﹑弄虛作假，玩數字游戲，搞數字脫貧。

第三，建立利益連接機制，形成扶貧開發新思路。麻陽堅持“資金跟著窮人走，窮人跟著能人走，能人跟著產業項目走，產業項目跟著市場走”的“四跟四走”產業發展方式，［6］以106個貧困村為重點，堅持以市場機制為導向，以尊重農戶的自主選擇權為前提，引進扶貧經濟組織，建立起貧困農戶與新型農業經營主體的利益聯結機制，形成了三種扶貧產業開發模式：一是直接幫扶模式；二是委托幫扶模式；三是股份合作模式。

第四，建立扶貧激勵機制，凝聚扶貧攻堅新合力。麻陽出臺了《扶貧經濟組織管理辦法》，銀行和扶貧部門根據扶貧經濟組織開展扶貧幫扶的效果，實行增加授信額度或貼息獎勵政策。例如，對生產帶動性經濟組織，在貼息總額內按其帶動貧困農戶穩定增收總額（包括入股分紅和務工收入）的10%給予貼息獎勵；對勞務帶動型扶貧經濟組織，在貼息總額內按其帶動貧困農戶穩定增收總額的5﹪給予貼息獎勵，這一措施，極大地提高了扶貧經濟組織的積極性。同時，將金融產業扶貧納入鄉鎮績效考核內容，對到期貸款收回率98%以上的鄉鎮﹑村，按產業扶貧貸款投放量2%的標準給予獎勵；對不能完成目標任務的鄉鎮﹑村，取消單位和相關人員評先評優資格和績效獎勵；對年內到期貸款收回率連續3個月低于98%的鄉鎮﹑村，暫停該項貸款業務，風險補償后組織清收，合格后繼續貸款。［7］

（二）麻陽金融扶貧的實施效果

通過對金融扶貧模式的創新，金融扶貧的供給能力快速增長。貧困農戶人口數量大幅減少，涉農貸款逐年增加，農村金融的潛在需求轉變為有效需求，扶貧攻堅取得了顯著成效。

第一，減少了貧困人口數量。通過實施以“一授二免三優惠四防控”為特征的小額信貸，增強了商業銀行對貧困農戶信貸的信心，貧困農戶產業得以快速發展，農村居民收入逐年增減，全縣貧困人口數量由2012年的10.3萬人，減少到2015年的5.29萬人。

表4 麻陽縣2012～2015年農民收入情況統計表

表5 麻陽縣2012～2015貧困人口數量

第二，擴大了新型經營主體規模。在金融的強力支持下，麻陽農村新型經營主體發育生長迅速，挑起農業生產和貧困人口脫貧的大梁。龍頭企業由2012年的11個增加到2015年的19個，增幅達72.7%，農民專業合作社由2012年的111個增加至2015年的 371個，增幅達234% 。由此可見，金融機構通過支持龍頭企業和專業合作社發展，拓寬了優勢產業及扶貧經濟組織的融資渠道，極大地推動了貧困地區產業發展和貧困農戶脫貧步伐。

表6 2012～2015年麻陽新型經營主體統計表

第三，減少了農村不良貸款率。村產業扶貧金融服務站中介功能的發揮在較大程度上緩解了信息不對稱農民，減少了銀行客戶甄別階段的逆向選擇和農民貸款使用的道德風險。麻陽創新小額信貸模式后，貧困農戶違約行為得到了有效遏制，貸款回收狀況得到了較大程度的改善。一些農民甚至主動償還了歷史上遺留下來的呆賬貸款。截至2015年末，全縣產業扶貧金融服務中心協助金融機構累計收回不良貸款0.88億元。

第四，推動了農業產業快速發展。產業扶貧在小額信貸的強力支持下，將農村的土地﹑勞動力優勢與企業的資源優勢有機結合起來，迅速推進農業產業轉型和產業發展。麻陽柑桔﹑瓜菜﹑養殖三大支柱產業穩步增長，2015年完成農林牧漁業總產值24.39億元，比上年增長3.91%，［8］特別是柑桔﹑黃桃﹑獼猴桃等特色農產品聲譽不斷擴大，麻陽先后獲得“水果之鄉” “冰糖橙之鄉”的美譽。

三、借鑒與啟示：金融產業扶貧需要精準發力、綜合施策

針對金融產業扶貧實踐中存在的問題和瓶頸制約，麻陽大膽創新﹑精準發力﹑綜合施策，推動了金融產業扶貧不斷成熟和發展壯大，給貧困地區金融扶貧工作帶來了很好的借鑒與啟示。

第一，要以發展產業為中心促進會金融扶貧良性循環。從國家層面來說，要加大對貧困地區政策﹑項目﹑資金傾斜力度，特別是加大貧困地區水利工程﹑林業工程﹑扶貧開發工程等涉農項目建設力度。從地方層面來說，要加快農業產業結構調整，加快農村土地流轉，促進農業規模化﹑集約化生產，培育壯大農業產業化龍頭企業和農民專業合作組織，通過建基地﹑統一生產管理﹑簽訂購銷合同﹑提供技術服務等方式將分散農戶緊密聯系和充分帶動起來，結成利益共同體。

第二，要以信用擔保為抓手推動扶貧信貸擴面增量。一要建立政府控股性融資擔保平臺。建立由政府控股﹑民資參股的混合所有制扶貧融資擔保機構，按照“政府引導﹑布本運作﹑獨立核定﹑自負盈虧”的原則，保證一定比例的扶貧擔保業務規模。二要積極發展農村信用協會。引導產業大戶在自愿基礎上注冊成立信用協會，由每位協會會員交納一定的信用保證金，作為融資擔保基金，銀行按5～10倍的比例為擔保基金授信貸款額度，給協會成員發放貸款。三要創新貸款擔保方式。鼓勵金融機構根據貧困地區農業發展情況和農村經濟特點，進一步擴大農戶和農業企業申請貸款可用于擔保的財產范圍，探索發展大型農用生產設備﹑土地承包經營權﹑林權﹑宅基地﹑水域灘涂使用權抵押貸款，規范發展應收賬款﹑股權﹑倉單﹑存單等權利質押貸款。

第三，要以風險防控為重點實現扶貧信貸可持續發展。一要擴大風險補償資金規模。國家要加大對貧困地區金融扶貧支持力度，以撬動更多的扶貧貸款支持貧困地區扶貧產業發展。以麻陽為例，按照1∶5的杠桿比例，如果將風險補償資金規模擴大至5000萬，則能撬動銀行2.5億元的信貸資金投入，就能基本滿足該縣扶貧產業信貸需求，帶動貧困農戶脫貧致富。二要加大對扶貧貸款不良債務化解力度。對金融機構用于支持產業扶貧而產生的不良貸款，國家應允許免計不良范圍，同時不良債務由國家安排財政專項資金進行化解。三要完善農業保險政策。建立小額信貸保證保險機制，由借款人﹑貸款人和保險公司三方協商在貸款時給予保險可通過增強政府風險防控資金池的功效，拿出部分資金作保費，引導保險業嵌入金融產業扶貧，進一步提升農業產業的風險防控能力。

第四，要以完善制度為基礎增強金融機構扶貧動力。一要加強政府引導。要建立健全以政府投入為主導的多元扶貧投入機制，充分發揮財政資金的杠桿作用，撬動金融資本﹑社會資本集聚扶貧攻堅﹑實現財政扶貧與金融扶貧有效對接。要做好扶貧開發項目的優化整合﹑信息發布和資金投入，引導金融機構準確把握產業扶貧的政策需求，及時跟進，創造適合貧困地區﹑貧困人口需要的金融產品和服務方式，積極發展普惠金融。要支持開展評級授信，協助銀行清收不良貸款清收，加大誠信教育宣傳，營造良好的金融生態環境。二要堅持正面激勵。探索建立地方財政涉農存款與扶貧貸款發放掛鉤的政策，以充實為產業扶貧做出貢獻銀行的存款余額。制定基層支行小額信貸工作考核管理辦法，科學劃定基層信貸員的責任，對不是個人違規放貸而造成的貸款損失，實行免責。地方財政及上級銀行要安排一定資金對基層工作人員進行獎勵，調動其放貸的積極性。三要強化硬性約束。對貧困地區，應科學設置銀行業金融機構吸收當地存款和支援當地扶貧開發貸款的比例，要求商業銀行在不違背安全性﹑流動性﹑盈利性的基本經營原則上，承擔其應盡的社會責任，保證一定比例的信貸資金流向貧困農村，并納入考核，形成硬性約束，強化銀行業參與扶貧開發的責任。

第五，要以強化保障為支撐優化法律政策和人才環境。一方面，要修訂完善相關法律政策。國家應加快建立農村抵押資產處置機制，對農民承包地經營權﹑集體經濟股份﹑農民住房財產權抵押﹑擔保權的具體實現，出臺細則，對操作流程予以固化。對國家﹑省里下撥的財政扶貧資金，應允許地方政府在不改變扶貧的大原則下，整合用于扶貧貸款擔保或風險補償，以發揮扶貧資金的整體聯動效應。要加強對民間融資的規范，降低農民互助性質的金融組織審批門檻，鼓勵社會資本投入農村扶貧產業。另一方面，要著力強化人才支撐。貧困地區要強化本地人才金融業務知識培訓，積極爭取優秀金融人才來當地掛職交流，推動金融改革發展。要探索建立領導干部到金融機構掛職鍛煉的機制。要面向社會和公務員系統為政府投融資公司廣泛引進管理人才和專業技術人才，努力建設適應發展需要的政府投融資公司人才隊伍。

（作者單位為懷化學院馬克思主義學院）

［1］ 國家統計局.2015年國民經濟和社會發展統計公報［DB/OL］.國家統計網站，2016-02-09.

［2］ 梅佳.創新“金融+”助力精準扶貧——賀州市探索“金融+”精準扶貧模式的實證研究［J］.廣西經濟，2016（4）.

［3］ 諶孫武.欠發達縣域政府介入農村金融聯結研究——基于湖南麻陽縣的個案分析［J］.湖南農業大學學報，2015（1）.

［4］ 付先軍.金融扶貧模式的調查與思考［J］.華北金融，2012（2）.

［5］ 以問題為導向的精準脫貧之路——湖南省脫貧攻堅的實踐與探索［DB/OL］.國家扶貧開發辦網站，http：//www.cpad.gov. cn/art/2016/4/21/art_5_48553.html，2016-04-21.

［6］ 魏再晨.“四跟四走”，走出貧困——湖南的金融產業扶貧體系化實踐［J］.中國金融家，2016（6）.

［7］ 麻陽縣.麻陽苗族自治縣金融產業扶貧試點工作實施細則［Z］.

［8］ 麻陽縣統計局.麻陽縣2015年國民經濟和社會發展統計公報［Z］. 2016.

陳朝霞（1971—），女，湖南懷化人，懷化學院馬克思主義學院副教授，從事高校思想政治理論課教學，研究方向：思想政治問題。］