中國國家資產負債表與國家治理能力提升

李曉靜　張曾蓮　馬浚洋

(1.北京科技大學，北京　100083；2.國防科學技術大學，長沙　410073)

中國國家資產負債表與國家治理能力提升

李曉靜1張曾蓮1馬浚洋2

(1.北京科技大學，北京100083；2.國防科學技術大學，長沙410073)

內容提要：國家資產負債表的規范編制和實際應用，是財政學領域中體現國家治理能力實施的重要方面。本文首先對國家資產負債表不同編制方法的特點和優劣進行了對比分析，并討論了如何借鑒SNA2008和SEEA2012等國際規范，以優化我國國家資產負債表的編制和披露。提示國民經濟風險和預防性的風險規避，是國家治理能力水平的重要體現。借助國家資產負債表，分析其內容和結構，可以預測宏觀風險和揭示結構風險，為風險防范指出方向，提升國家治理能力。

國家資產負債表國家治理能力SNA2008金融危機

一、引言

中國共產黨十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對我國全面深化改革進行了總體規劃和部署，提出了一系列重大研究課題，其中首次提出“國家治理體系和治理能力現代化”，并首次使用資產負債表、自然資源資產負債表、政府綜合財務報告等會計專業術語，為財政領域提出一系列重大研究課題，預示著財政發展的又一個春天。

財政是國家治理的基礎和重要支柱，而改善財政制度需要首先“知己”，國家資產負債表是最重要、最有效的手段。因此，國家治理能力的提升需要對國家資產的科學管理，更需要提高對于國內外風險的應對能力。自1997年亞洲金融危機、新興市場國家貨幣危機、2008年國際金融危機以來，歐美日發達國家面臨的主權債務危機等一系列金融危機使人們不得不急于了解危機產生的原因及其解決辦法。這些危機的爆發同樣也引起了國內外眾多學者對國家資產負債表的廣泛關注。一些學者甚至將2008年的金融危機歸結為“資產負債表危機”。通過分析國家資產和負債的總量狀況與結構分布，才能真正找到問題的根結和危機解決的路徑。

對于一個國家來說，可以用消費、投資、稅收、出口等流量變量研究宏觀經濟問題，但金融危機和歐債危機告訴我們，僅僅依靠流量變量來監管一國的經濟狀況是遠遠不夠的，在研究流量變量的同時，還應當研究存量變量。國家資產負債表就是把一國經濟看成為具有企業性質的經濟實體，把其所有經濟活動資產負債表化，考察某個時點上一國的資產和負債，充分展現了一個國家對其資產的治理能力。此外，通過比較不同年度的資產負債表，可以得出國家資產和負債存量的變化情況，以期在連續的狀態下，持續有效地運用資產負債表監測、分析國家資產和負債情況，為金融改革的落實確定風向標。

2008年金融危機以來，與國際資產負債表相對應的資產負債表分析方法(Balance Sheet Approach，以下簡稱BSA)得到了學界、政府和國際機構的廣泛重視和認可，應用BSA和國家部門資產負債表數據展開的研究已經成為研究金融危機的重要流派。BSA的基本原理是基于部門間的資產負債表進行財務分析，找出它們之間的隱含關系。通過全面評價不同部門的資本結構錯配風險、期限錯配風險、貨幣錯配風險和清償力缺失，挖掘出危機在不同部門乃至國家之間的傳導途徑。正如劉向耘等(2009)指出的，“資產負債表分析能夠很好地將微觀問題與宏觀問題結合起來”，另一方面，“資產負債表分析也可以充分了解各類經濟主體在資產市場和資產價格變動下的行為及其影響”。

由此可見，危機的爆發引致出編制國家資產負債表的重要性，BSA也為分析資產負債表提供了有效的研究手段。科學運用國家資產負債表將有利于國家治理能力的提升，從而更好地為社會經濟服務。

二、國家資產負債表基本框架

目前通常所說的，也是應用最廣泛的資產負債表，是指在微觀經濟領域，以企業為代表的各類組織編制的資產負債表。它是以“資產=負債+所有者權益”的基本邏輯進行編制，可以反映企業在某一特定時期所擁有或控制的全部資產、所承擔的需要償還的所有債務和所有者享有的權益等財務狀況的一種報表。除了企業資產負債表外，財政部于2011年發布《會計改革與發展“十二五”規劃綱要》(財會[2011]19號)(以下簡稱《規劃》)，要求完善企業會計標準，建立政府會計準則，由此，政府資產負債表已經開始進入公眾的視野。政府資產負債表很顯然與企業資產負債表的編制主體性質完全不同，但國家資產負債表與政府資產負債表是否相同呢？二者既有相同之處，又存在重要區別。

(一)國家資產負債表的界定

所謂國家資產負債表(National Balance Sheet)，是將一個國家所有經濟部門的資產和負債按照一定的規則進行分類，然后在某一個時點上進行分類加總得到的報表，反映了這個國家經濟總量的各項指標。按照聯合國、國際貨幣基金組織、OECD以及歐共體委員會所共同制定的國民賬戶體系2008(System of National Accounts 2008，以下簡稱SNA2008)的標準劃分，國家資產負債表是指包括政府、居民、非金融企業、金融公司、面向居民的非盈利單位以及國外部門在內的資產負債信息，它反映了整個國民經濟在某一特定時點上的資產和負債的總量規模、分布結構、總體經濟實力的狀況和水平。其中，各經濟部門的資產負債表即為部門資產負債表。此外，國家資產負債表作為政府統計核算體系(GFS)的重要組成部分，其核算口徑、會計準則、定價原則還需要服從政府統計核算體系的要求。因此，我們可以從國家資產負債表的存量指標觀測到政府財政流量，這體現了國家資產負債表對國家治理的財務治理功能。

從世界范圍看，英國、巴西等國家已經有了較為完整的國家資產負債表體系，并定期通過官方渠道公開相關數據。2008年國際金融危機以來，可以說各國都在積極探索國家資產負債表的編制與分析，這儼然已經成為全世界共同關注的問題。目前我國國家資產負債表尚處于構建階段，國內有四個研究團隊嘗試編制了中國的國家資產負債表，負責人分別是馬駿、李揚、杜金富、曹遠征，他們的研究在國內影響較大。一是馬駿牽頭的復旦大學團隊充分估計了國資委持有的十幾萬億的國有上市公司股票價值，其報告顯示出了政府財務管理存在巨大的風險；二是李揚教授為首的中國社科院團隊分別以“寬口徑”和“窄口徑”核算中國國家凈資產，并得出“在相當長的時期內中國不會發生主權債務危機”的一致性結論；三是以杜金富為代表的中國政府資產負債核算理論和政策研究課題組按照國際公認的準則，遵循國際規則并結合中國國情編制的國家資產負債表；四是曹遠征牽頭的中國銀行團隊認為政府債務具有不可持續性，出于謹慎性更多地強調了風險。

(二)國家資產負債表與政府資產負債表的聯系與區別

國家資產負債表與政府資產負債表既有相同之處，又存在重要區別。首先兩者均反映了一個經濟總體資產和負債的存量情況以及結構分布，都可以借此摸清“家底”，從總量關系上把握和運作資產，審視和監督負債狀況，然而二者又有不同。

政府資產負債表相較于國家資產負債表而言，范圍明顯較小，主要涵蓋中央政府和地方政府兩大部分，用于政府了解自身資產負債狀況，掌握可控制的經濟資源和應該承擔的償債義務，更好地進行資產負債匹配。中國關于政府資產負債表的工作已經準備多年。2011年財政部遞交全國人大關于“研究推進政府會計改革，探索試編政府資產負債表”的議案，標志著我國編制政府資產負債表的開端。2014年和2015年財政部相繼出臺《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》、《政府財務報告編制辦法(試行)》，由此引發了各地政府資產負債表的“試編潮”和專家學者的廣泛研究。

在風險提示方面，二者也反應了不同經濟主體的不同風險類別。通過編制政府資產負債表，可以了解政府某一時點上的“家底”，提高財政管理的透明度，防范財政金融風險；可以分析政府資產與負債的結構是否適當，比例是否協調，期限是否搭配，從而揭示政府債務風險；可以借由資產負債表的可持續性，為經濟發展的可持續性提供可靠保障。而編制國家資產負債表，則可以在更加宏觀的層面對危機展開分析，研究國家資本結構與金融穩定及貨幣危機之間的關系，深入考察各個部門資產負債結構、變化趨勢及部門間金融風險的分擔與轉移，分析比較其年度變化，透視一國經濟增長“累積效應”，揭示經濟增長方式轉型面臨的問題，指出未來經濟發展的方向。

在信息披露方面，兩者都為相關利益方的決策提供了依據，是國家治理能力現代化的重要標志。其次，讓社會公眾參與到國家治理中建言獻策，既是提高政府資產管理的效率的重要途徑，又是民主法治的重要體現。不同之處是，政府資產負債表提供的信息只能滿足部分特定人群的需求，而國家資產負債表對于整個國家公民都息息相關。

在核算準則方面，國家資產負債表一般遵循的是SNA2008，而政府資產負債表的核算基礎是GFS，反映的是政府管理活動及其對國民經濟活動的影響。以政府資產負債表中流量和存量的計算為例，期初資產負債表凈值(存量)+因交易造成的凈值變化(流量)+因其他經濟流量造成的凈值變化(流量) =期末資產負債表凈值(存量)；其中，期初資產負債表凈值=非金融資產+金融凈值=金融資產-負債；因交易造成的凈值變化=收入-支出=非金融資產交易+金融資產/借款=金融資產交易-負債交易；因其他經濟流量造成的凈值變化=非金融資產的持有收益和其他數量變化+其他經濟流量造成的金融凈值變化=金融資產的持有收益和其他數量變化-負債的持有收益和其他數量變化；期末資產負債表凈值=非金融資產+金融凈值=金融資產-負債。

三、國家資產負債表編制方法比較及優化設計

不同類型的資產負債表反映了不同經濟體的資產負債狀況，也揭示了不同的經濟管理意義。小到企業，大至國家，資產負債表涉及著我們生活的方方面面，其意義不可小覷，而其中的難中之難便在于國家資產負債表的編制。涉及范圍廣，數據需求量大，統計難以覆蓋全面，會計制度不完善等多方面的原因，嚴重阻礙了國家資產負債表的編制。然而，編制國家資產負債表重大而深刻的意義使得中國各界不得不進行積極探索。目前國內分別有四個研究團隊嘗試編制了中國的國家資產負債表，分別以馬駿、李揚、杜金富、曹遠征為代表編制的資產負債表編制思路基本相同，即參照SNA2008標準，將我國經濟主體劃分為幾個組成部門，分別將各個不同部門的非金融資產、金融資產和負債相加求和，得到整個國家的資產、負債和凈資產值，應用的基本平衡關系如下：(1)∑國內各機構部門=我國經濟總體。(2)總資產=非金融資產+金融資產。(3)∑各機構部門的金融資產=∑各機構部門的金融負債。由于金融產品都有對稱性，任何一個金融產品都是同時發生、同時消失，且數量相等。任何一種金融資產都與另一個部門的金融負債相對應。因此任何一個金融產品，不管是存款、貸款、債券，每個產品在金融資產方和金融負債方國內合計加國外部門的總計項，都是完全相等的。(4)總資產=負債+資產凈值。凈值(net words)是個新的概念，在SNA表中凈值與凈資產對于不同的機構部門并不是完全一致的。在資產方并沒有區別，但是由于宏觀跟微觀的差異，微觀的資產負債表，即企業資產負債表，資產減去負債等于所有者權益，并且在金融負債方包括了所有者權益，因此非金融企業的凈值不是我們通常理解的凈資產的概念。而宏觀的資產負債表中，把所有者權益這一項放在負債方，對于政府部門和住戶部門和經濟總體來講，這個凈值是凈資產的概念，因為這兩個部門，負債方是沒有所有者權益的，從恒等式來講，資產減去負債就是凈資產。但是從邏輯上來講，實際上資產減負債減所有者權益應該等于零，但是測算結果并不為零，由于資產、負債都是從不同的部門取得數據來測算，漏項等誤差以及重估值的問題，使得結果并不為零。這就是凈值和凈資產的差異。(5)凈值=資產-金融負債。非金融負債并不反映在持有者的負債方，因此負債即金融負債。由于馬駿與曹遠征編表結果相似，本文僅以馬駿和李揚教授編制的資產負債表(分別簡稱“馬表”和“李表”)為例，在形式、部門劃分、編制方法等方面進行比較。

(一)形式

均采用SNA2008的標準，國家資產負債表主欄記錄各類非金融資產、金融資產和負債，賓欄分別列示各部門的數據。

SNA2008是一個為決策、分析和研究提供一套全面、一致和靈活的宏觀經濟賬戶的統計框架。它是在聯合國、歐盟委員會、經濟合作與發展組織、國際貨幣基金組織和世界銀行的主持下制訂和發布的。SNA2008反映了不斷變化的用戶需求、經濟環境的新近發展和方法論研究領域的進展。同時它是針對所有國家使用的，其設計宗旨在于滿足處于不同經濟發展階段的各個國家的需要。它還提供了一個其他經濟統計領域的總體標準框架，以促進這些統計系統的整合，使其與國民賬戶保持一致。

(二)部門劃分

SNA2008把一國的機構單位分為了六個部門，即非金融公司部門、金融公司部門、一般政府部門、住戶部門、為住戶服務的非營利機構部門、國外部門，每個部門下面又有不同的子部門，如表1所示：

這里需要注意的是，每個常住機構單位都要歸屬于五個機構部門中的某一個且唯一一個部門。具體歸類路徑參見圖1。

首先判斷該機構單位是否屬于常住機構單位，如果不是常住機構單位，則屬于國外部門(不屬于國家資產負債表的核算部門)，如果是常住機構單位，再分為住戶或非住戶，若是非住戶，下面就只需要再問三個問題就能確定該單位的部門歸屬，即該單位是市場生產者還是非市場生產者？如果屬于非市場生產者，則還要看該單位是否被政府控制。如果屬于市場生產者，還要看該單位是否是提供金融服務，進而分為非金融公司和金融公司。

表1　SNA2008機構部門及子部門劃分

馬表和李表在SNA2008的基礎上，針對我國具體情況，對各個部門的劃分做了相應的變動和調整，雖然馬表和李表在部門劃分中使用相同的部門名字，但在其內涵的界定上仍存在差異。李表按非金融企業、金融機構(公司)、政府、居民和國外等五個子部門來編制國家資產負債表。馬表將李表的居民和非金融企業統一歸類為實體部門。

(三)編制方法

在編制方法方面，馬表采用估值法編制國家資產負債表，李表采用估值法與推算法相結合的方法編制國家資產負債表。就編制方法而言，李表采用的估值法與推算法相結合的方法更具合理性。

圖1　部門歸類流程圖

(四)資產負債項目的比較

我們對馬表和李表的資產負債表項目明細進行對比，轉化結果如表2所示：

顯然，馬表與李表在資產與負債大類的劃分上是一致的，但在外匯儲備和房地產資產等具體項目上面存在著較大差異。

李表將外匯儲備歸為政府部門，而馬表將外匯儲備歸為國外部門。外匯儲備的核算要特別注意避免重復計算的問題。重復計算表現在：一是外匯儲備算作央行的資產，但往往忽略央行為購買外匯發行的貨幣相應的計入負債；二是如果把外匯儲備算作政府資產，中國曾把外匯儲備注資國有重點金融企業，被用于投資的外匯儲備已經相應轉化為國有股權投資，如果再將其單列為政府資產就會導致重復計算。

兩個表對于房地產資產估算價值不同。原因在于，一是對折舊率、折舊年限的估計不同；二是李表僅估算了城鎮住宅價值，馬表不僅估算了城鎮居民住房價值，還估算了農村居民住房價值。

(五)分析視角的比較

通過比較發現，兩個表在分析視角和研究結論上都存在較大差異。

關于國家凈資產。正如徐以升(2012)所言，國家凈資產作為反映一個國家實際“家底”的最重要的指標之一，能夠測算一國政府究竟能承受多大程度的債務壓力。以2010年為例，馬表得出政府凈資產為38萬億元，國家資產負債表總資產為358萬億元，總負債為156萬億元；李表按寬口徑匡算的2010年中國主權資產凈值為69.6萬億元，窄口徑的主權資產凈值為20萬億元左右。顯然，這兩個表在主權資產凈值的規模上存在較大差異，造成差異的主要原因是他們在資產與負債范圍界定上的差異。

關于主權債務前景的判斷。馬表在假設財政政策不變，沒有養老金債務、地方政府債務及環保成本的前提下，中國政府顯性債務在中期是可持續的；如果養老金缺口、地方政府債務和環保成本納入債務可持續性模型的前提下，中國政府債務在未來明顯是不可持續的。李表認為，短期風險主要是地方債務危機和房地產信貸危機，而中長期風險主要包括社保欠賬、對外業務和企業債務。由于目前中國資產負債表的凈值為正，總體風險較小，因而李表認為中國在相當長時間內基本上不存在來自清償力的風險。

雖然兩份資產負債表得出的結論不盡相同，但使我國國家資產負債表第一次走向大眾視野，其意義巨大，為今后的資產負債表研究架構了完整的框架，奠定了堅實的基礎。目前國家統計局也已經著手國家資產負債表的編制，可以根據兩表不同的方面進一步加以確定，得到真實可靠、具有信服力的國家資產負債表，相信必然引起國內外學者們的極大關注，這將有利于國家資產負債表的構建、完善及其分析研究。

表2　馬表與李表資產負債項目明細

(六)SNA2008和SEEA2012等國際規范的啟示及優化設計

國家資產負債表要為國家治理服務，因此政府債務危機不能只關注財政流量，還需要兼顧對國家資產存量進行優化。SNA2008和SEEA2012(環境經濟核算體系2012：中心框架，System of Environmental-Economic Accounting 2012：Central Framework)等國際規范給國家資產負債表的編制提供了理論依據。SNA2008給出了一般國家資產負債表的通用格式，SEEA2012介紹的自然資源資產負債表補充豐富了國家資產負債表土地的水資源賬戶，并對其他分賬戶具有借鑒意義。當然，編制中國國家資產負債表要結合中國國情。因此，國內目前四種代表性的編制方法應該在以下幾個方面進行優化：第一，細化國有資產結構，如對于國有企業的真實價值應當首先進行等級評定，評定體系要和資產質量掛鉤，然后分級分類進行估值，不能一概而論；第二，四份國家資產負債表中均未統計土地、水資源等自然資源的價值，應根據SEEA2012對這些項目進行必要的統計。此類資產估值涉及跨學科專業知識，這需要多部門聯合完成此項核算工作；第三，要重視風險管理。政府債務危機不會發生不代表分部門的安全，對分部門的債務安全閾值計算和風險識別、評估和控制是很有必要的。第四，從現有的統計數據來看，我國現金流量依然比較緊張，政府應當兼顧現金流量表，從實質上提升國家治理水平，保證宏觀經濟平穩較快發展。

四、國家資產負債表的治理功能

國家資產負債表的治理功能包括風險預警功能、危機監控功能、科學決策功能、財務治理功能和績效評價功能。其中，風險預警功能用于識別潛在風險，也是其他功能模塊的基礎和實施動機。下面，我們著重對國家資產負債表的風險預警功能進行闡述。借助國家資產負債表可以預測和判斷未來國民經濟將面臨的各種風險，及時做好防范措施，降低甚至消除可能的風險。近些年來，經濟危機和債務危機的爆發使經濟學家們越來越意識到分析國家資產負債表的重要性。國家資產負債表里的資產、負債及其動態平衡關系，能夠幫助我們對經濟危機背后的成因、本質和解決方法進行全面的探索，全面提升國家治理能力的執行質量。

(一)預測宏觀風險

國家資產負債表的風險程度可以從宏觀和結構兩個角度進行評估。宏觀角度是從主權國家的公信力風險高低、債務風險高低和清償能力高低三個方面進行評價。目前我國的資產負載表的凈值為正數，說明我國一般不存在清償力風險。宏觀角度的風險評估具體可從以下幾個方面進行。

1.降低公信力風險，掌握國家資產總體情況，讓“國家財富”管理在陽光下運作。通過國家資產負債表，全國人民、人大和政府可以從根本上了解我國乃至各個部門資產、負債等方面的運營情況，這將有利于我國宏觀經濟戰略的制定和民眾對未來國家經濟可能的發展趨勢的判斷。國家公信力的提升是國家治理水平較高的具體體現，同時國家資產負債表的定期披露也會一定程度上“震懾”貪污腐敗、挪用公款的事件發生。

2.降低隱形債務風險，提高地方財政透明度。目前地方財政所面臨最大的困難便是如何處理融資平臺的不良債務，其解決方案包括中央轉移支付、確立地方政府作為融資市場主要參與者的地位、加強地方政府監管職能等。然而，實施以上措施的前提在于編制各地方政府的資產負債表，計算地方政府的資產負債的規模是多少，哪些資產流通性能強，哪些需要通過金融市場的操作方可變現，又有哪些方面可以通過地方政府債券進行融資，等等。因此，國家資產負債表的編制可以有效地對隱形債務風險進行事前和事中控制，進而避免出現由于短期內缺乏現金資產不能抵債的局面。

3.降低或有債務風險，幫助規劃養老金體系和房地市場的配套改革。人口快速老齡化和勞動力人口快速下降，將會使中國財政債務面臨巨大的社保基金缺口風險。近幾年國外主要的經濟危機發生的原因主要集中于社保基金缺口風險，尤其是養老金缺口風險。另外房地產信貸風險也不可忽視，如果房地產價格大幅下降，以房地產為抵押擔保的貸款就會出現風險敞口，銀行面臨巨大損失。養老問題和住房問題關系到國計民生，如果不能嚴格做好此類風險控制，極易引發一系列社會問題。借助國家資產負債表相關數據，通過構建“政府顯性債務的可持續模型”，可以預測養老金缺口和房地產信貸風險發生的時間和規模，從而更好地進行或有債務風險防范。

(二)揭示結構風險

結構層面的風險大致可分為三類。一是資產負債表錯配風險，主要體現為流動性風險，包括期限錯配、資本結構錯配和貨幣錯配。二是債務在部門之間轉移所蘊含的風險。它考察了債務風險的部門分布，以及資產和負債間的產權關聯。三是主權債務的動態與可持續性。

1.降低期限錯配風險，將中短期經濟政策的長期成本顯性化。期限錯配風險主要是由于主體對于資金來源和資金運用在時間上存在偏差導致的。目前中國正處于城鎮化快速發展時期，需要大量的基礎設施投資，期限很長，如果資金供給存在困難，就會出現“借短用長”的現象。雖然目前許多政策的實施會帶來短期的利益，能夠緩解社會矛盾、刺激經濟的發展，但是從長期來看，卻會造成巨大的代價并給國家治理帶來困難。信息的不透明和分析工具的不完備使得人們無法得知長期成本的規模和發生的時間，這都助長了政府只關注短期利益。根據國家資產負債表提供的數據和“政府顯性債務的可持續模型”可以對政府的債權債務進行預測分析，計算出政府的長期成本，從而實現將中短期經濟政策“隱含”的長期成本“顯性化”，發揮國家資產負債表的風險預測功能和危機監控功能。

2.降低資本結構錯配風險，幫助監測各部門負債結構是否合理。資本結構錯配主要是由于一個國家的經濟部門過度依賴于債務融資而不是股權融資，導致資產與負債不匹配造成的結構性風險。目前，中國非金融企業債務占總債務的比重較多，這說明我國非金融企業籌融資方式仍以向銀行借款為主。這種資本結構的錯配導致我國非金融企業債務水平和杠桿率較高、風險極大，進而會危害整個宏觀經濟總體的平穩運行。

3.降低貨幣錯配風險，幫助判斷人民幣國際化和資本項目開放對中國對外資產負債表的影響。貨幣錯配風險主要是指由于經濟主體在資金來源和資金使用上以不同的貨幣形式進行計算導致的結構性風險。從國際經驗來看，貨幣國際化水平越高，貨幣錯配風險越低，對外資產負債結構越完善。因此，人民幣的國際化和資本項目的開放對中國國家資產負債表的改善是有利的。但是，這也可能帶來一系列問題，如中國的資本項目開放可能會導致大規模的資本凈流入或凈流出。這說明國家治理過程中存在復雜性和可衍生性，給問題的解決帶來了極大的難度。通過國家資產負債表可以進行方案的可行性分析，充分估計衍生問題帶來的負面影響。

4.降低部門間轉移風險，有效處置不良資產和債務。中國擁有大量的主權資產，債務清理過程一般不會發生較大風險。目前我國處于全面深化改革時期，許多重大改革涉及到的部門都需要借助國家資產負債表并針對各部門資產、負債結構重新進行合理配置。以醫療系統為例，首先需要明確規劃期內醫療部門支付缺口的大小和發生的時點，以便在合適的時間合理地撥付所需規模的國有資產進入醫療系統。

5.降低公共債務風險，增強債務的可持續性。危機過后，政府面臨的最大難題就是如何削減公共債務。海通證券在2011年發布的中國公共債務深度報告中估計，中國公共債務占GDP的比例在2015年將會升至75%-80%，高債務會使中國經濟能夠承受波動的能力下降。①數據信息來源于海通證券（600837.SH）于2011年11月15日發布的《中國公共債務深度報告》。2014年3月，國際評級機構標準普爾評級服務公司(標普)也發布報告稱，中國不斷上升的公共部門債務表明中國金融體系的風險可能正在上升。②數據信息來源于國際評級機構標準普爾(S&P)于2014年3月6日發布的《中國評級報告》。因此應用國家資產負債表從源頭發現債務根源，分析債務結構，及時縮減債務規模，有效規避風險。

五、政策建議及展望

(一)國家資產負債表的編制應從金融資產負債表著手

在編制國家資產負債表初期，由于統計資料的缺失，編制工作的復雜，會計制度的不完善，為了使編制結果真實可靠，可先從金融資產負債表入手，并逐步完善非金融資產的統計資料。因為當前我國金融資產和負債的數據相對豐富，容易獲得，同時金融資產和負債中所隱藏的風險是當前我國所面對的最主要的風險，因此可遵循循序漸進的原則，先從金融資產負債表著手，逐步構建出國家資產負債表的核算體系。

(二)應由國家統計局負責編制國家資產負債表總表

9個主要發達國家中，目前由國家統計局來編制國家資產負債表的有8個國家，包括澳大利亞、加拿大、法國、德國、意大利、日本、韓國和英國(美國由財政部編制)。我國統計局曾在20世紀90年代組織編制過中國國家資產負債表，但由于其他原因此項工作被中斷。近來，國家統計局也在嘗試進行國家資產負債表的編制。在統計獲得數據方面，國家統計局具有先天不可比擬的優勢，但是前提是必須要注意保證數據的真實性、可靠性，并應該及時公布，獲得大眾信服力。因此加強統計局的獨立性是統計數據、編制總表時重要的基礎。

(三)建立安全有效的數據統計機制，健全數據庫的完善性

互聯網高速發展的今天，依靠高科技快速有效地統計數據應不再成為一種奢望，應當充分利用互聯網為國家治理服務。提高統計效率是編制國家資產負債表的前提，數據的準確才能保證最后結果的準確，統計的高效才能保證數據的時效性，因此只有同時滿足數據的正確性和時效性才能為國家治理提供科學的決策支持，否則將會對宏觀經濟造成負面影響。建議建立系統科學的統計臺賬，積累整理相應的統計數據，開發統一的統計軟件，在各個部門進行推廣，定期定時地將數據存放到數據庫，同時做好安全保密工作，為數據的收集打開方便之門。

(四)各下屬部門均應嚴格遵循統計要求編制該部門的資產負債表

由于國家資產負債表要以各下屬部門的資產負債表為基礎，因此相關部門應該根據自身的職能和所屬部門，編制本部門的資產負債表。如外匯管理局應編制中國國外部門資產負債表，中國人民銀行負責編制中央銀行和金融部門資產負債表，財政部負責編制政府部門資產負債表，統計局負責編制住戶部門和非金融公司部門資產負債表。此外，由于編制國家資產負債表需要大量的統計數據，尤其是對非金融資產的分類和估值，因此各下屬部門都必須嚴格遵循統一的統計準則，既保證了數據的可靠性和可比性，也防止資產負債表的編制過程受到不法分子的干涉和舞弊，隱藏國家治理的存在的“死角”。為使統計數據完整、準確，國家統計局、財政部和央行等相關機構應該通力合作，各盡所能，共同做好國家資產負債表的編制工作。

(五)國家資產負債表的編制與分析應由不同的機構負責

國家統計局在數據統計和編表技術上具有較高的權威性，但是術業有專攻，在應用和分析國家資產負債表時應由其他機構來負責，這樣可以最大限度的保證數據的準確性和真實性，避免統計部門因自身的需要修改統計數據，從而造成統計資料的失真。因此我們建議分析工作應由如國務院發展研究中心、社科院等中立的研究機構來負責。

(六)國家資產負債表應定期公開發布

中國官方資產負債表仍處于試編階段，尚未形成定期公布國家資產負債表的制度，政府信息披露也很模糊。在編制初期，考慮到編制工作的高難度和復雜性，可每三年公布一次，當國家資產負債表編制方法成熟且穩定后，可按年度公布或按季度公布。

(七)綜合運用國家資產負債表提升國家治理能力

一是明確政府“家底”存量和現金流量，認知短期風險；二是預測宏觀風險和揭示微觀風險，只有準確識別風險才能加以評估和控制；三是考察我國各項經濟存量指標，為未來經濟發展提供科學決策參考；四是通過國家資產負債表進行績效評價，及時發現財務舞弊和貪污腐敗現象，對于好的單位和個人獎勵，對于不法分子嚴懲，從而增強國家治理水平，推動法治社會的建立。

(八)加強頂層設計，統籌政府治理、市場治理和社會治理的進度控制和相互作用

國家或政府通過“自治”實現政府治理，通過“他治”實現市場治理和社會治理。市場秩序的穩定保證了社會安定、宏觀經濟平穩，社會穩定給市場治理和政府治理提供了良好的基礎，政府治理的階段性成功也會給社會治理和市場治理帶來信心和有利的外部環境，三者相輔相成、相互聯系。政府應當加強頂層設計，使三者相互促進，共同推進國家治理能力的快速提升。

綜上所述，國家資產負債表的編制任重道遠，但又迫在眉睫。在國際經濟低靡，國內債務危機風險加大的情況下，國家資產負債表的編制刻不容緩。SNA2008提供了國家資產負債表的一般格式，各國可以在不違背信息可比性的前提下，結合本國的實際情況適當修改這一通用格式。我們可以充分借鑒發達國家的有效經驗，針對我國具體國情，各個部門通力合作，盡快將國家資產負債表和各個部門的資產負債表呈現到大眾面前，讓百姓、公司和政府對于國家經濟整體存量情況有一個清楚的認識，以便更好地進行政策制定、公司運營和投資決策，加快全面深化改革的步伐，從而促進國家治理能力的整體提升。

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【責任編輯寇明風】

F830.1

A

1672-9544（2016）10-0010-09

2016-08-17

李曉靜，東凌經濟管理學院財會系副教授，博士，研究方向為財經管理；張曾蓮，東凌經濟管理學院財會系副教授，博士，研究方向為政府會計；馬浚洋，人文與社會科學學院碩士研究生。

國家自然科學基金“我國政府會計準則制定的動因、路徑、內容和效果研究”(項目編號：71302164)階段性成果。