我國耕地輪休政策解讀

策劃/執行　本刊編輯部

我國耕地輪休政策解讀

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近期,中央深改小組第二十七次會議審議通過農地三權分置辦法,會議指出，深化農村土地制度改革，實行所有權、承包權、經營權“三權分置”，這是繼家庭承包制后農村改革的又一大制度創新，是農村基本經營制度的自我完善。要圍繞正確處理農民和土地關系這一改革主線，不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式。農村土地農民集體所有必須牢牢堅持。要嚴格保護農戶承包權，任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權。要放活土地經營權，在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期,這說明了國家對深化農村土地制度改革的堅定決心。本期,我們將延續農村土地三權分立的思路，對農村耕地輪休相關政策進行解讀。

探索實行耕地輪作休耕

在部分地區探索實行耕地輪作休耕制度試點，是黨中央、國務院著眼于我國農業發展突出矛盾和國內外糧食市場供求變化作出的重大決策部署，既有利于耕地休養生息和農業可持續發展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩定農民收入、減輕財政壓力。

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立并貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，實施藏糧于地、藏糧于技戰略，堅持生態優先、綜合治理，輪作為主、休耕為輔，以保障國家糧食安全和不影響農民收入為前提，突出重點區域、加大政策扶持、強化科技支撐，加快構建耕地輪作休耕制度，促進生態環境改善和資源永續利用。

鞏固提升產能，保障糧食安全。堅守耕地保護紅線，提升耕地質量，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。對休耕地采取保護性措施，禁止棄耕、嚴禁廢耕，不能減少或破壞耕地、不能改變耕地性質、不能削弱農業綜合生產能力，確保急用之時能夠復耕，糧食能產得出、供得上。

加強政策引導，穩定農民收益。鼓勵農民以市場為導向，調整優化種植結構，拓寬就業增收渠道。強化政策扶持，建立利益補償機制，對承擔輪作休耕任務農戶的原有種植作物收益和土地管護投入給予必要補助，確保試點不影響農民收入。

突出問題導向，分區分類施策。以資源約束緊、生態保護壓力大的地區為重點，防治結合、以防為主，因地制宜、突出重點，與地下水漏斗區、重金屬污染區綜合治理和生態退耕等相關規劃銜接，統籌協調推進。

尊重農民意愿，穩妥有序實施。我國生態類型多樣、地區差異大，耕地輪作休耕情況復雜，要充分尊重農民意愿，發揮其主觀能動性，不搞強迫命令、不搞“一刀切”。鼓勵以鄉、村為單元，集中連片推進，確保有成效、可持續。

力爭用3到5年時間，初步建立耕地輪作休耕組織方式和政策體系，集成推廣種地養地和綜合治理相結合的生產技術模式，探索形成輪作休耕與調節糧食等主要農產品供求余缺的互動關系。

在東北冷涼區、北方農牧交錯區等地推廣輪作500萬畝（其中，內蒙古自治區100萬畝、遼寧省50萬畝、吉林省100萬畝、黑龍江省250萬畝）；在河北省黑龍港地下水漏斗區季節性休耕100萬畝，在湖南省長株潭重金屬污染區連年休耕10萬畝，在西南石漠化區連年休耕4萬畝（其中，貴州省2萬畝、云南省2萬畝），在西北生態嚴重退化地區（甘肅省）連年休耕2萬畝。根據農業結構調整、國家財力和糧食供求狀況，適時研究擴大試點規模。

聲音:耕地輪作休耕制度試點是中央全面深化改革領導小組確定的重大改革任務。耕地是最寶貴的資源，也是糧食生產的命根子。開展耕地輪作休耕制度試點，是主動應對生態資源壓力、轉變農業發展方式、促進可持續發展的重大舉措。耕地輪作休耕是鞏固提升糧食產能的需要。我國有悠久的輪作種植傳統，將禾谷類作物與豆類作物、旱地作物與水田作物等輪換種植，可以調節土壤理化性狀、改良土壤生態；休耕是讓耕地休養生息，實現用地養地相結合，保護和提升地力，增強糧食和農業發展后勁。其次，這也是促進農業可持續發展的需要。通過耕地輪作休耕，減輕開發利用強度、減少化肥農藥投入，有利于農業面源污染修復，緩解生態環境壓力，促進農業可持續發展。三是提高農業質量效益競爭力的需要。當前，我國農業大而不強、多而不優、競爭力弱的問題日益凸顯，迫切需要推進農業供給側結構性改革，促進農業轉型升級。通過耕地輪作休耕，能全面提升農業供給體系的質量和效率。

(農業部副部長余欣榮)

試點區域和技術路徑

輪作試點區域重點在東北冷涼區、北方農牧交錯區等地開展輪作試點。推廣“一主四輔”種植模式。“一主”：實行玉米與大豆輪作，發揮大豆根瘤固氮養地作用，提高土壤肥力，增加優質食用大豆供給。“四輔”：實行玉米與馬鈴薯等薯類輪作，改變重迎茬，減輕土傳病蟲害，改善土壤物理和養分結構；實行籽粒玉米與青貯玉米、苜蓿、草木樨、黑麥草、飼用油菜等飼草作物輪作，以養帶種、以種促養，滿足草食畜牧業發展需要；實行玉米與谷子、高粱、燕麥、紅小豆等耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆輪作，減少灌溉用水，滿足多元化消費需求；實行玉米與花生、向日葵、油用牡丹等油料作物輪作，增加食用植物油供給。

休耕重點在地下水漏斗區、重金屬污染區和生態嚴重退化地區開展休耕試點。試點區域主要在嚴重干旱缺水的河北省黑龍港地下水漏斗區（滄州、衡水、邢臺等地）。連續多年實施季節性休耕，實行“一季休耕、一季雨養”，將需抽水灌溉的冬小麥休耕，只種植雨熱同季的春玉米、馬鈴薯和耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆，減少地下水用量。

重金屬污染區試點區域主要在湖南省長株潭重金屬超標的重度污染區。在調查評價的基礎上，對可以確定污染責任主體的，由污染者履行修復治理義務，提供修復資金和休耕補助。對無法確定污染責任主體的，由地方政府組織開展污染治理修復，并納入休耕試點范圍。在建立防護隔離帶、阻控污染源的同時，采取施用石灰、翻耕、種植綠肥等農藝措施，以及生物移除、土壤重金屬鈍化等措施，修復治理污染耕地。連續多年實施休耕，休耕期間，優先種植生物量高、吸收積累作用強的植物，不改變耕地性質。經檢驗達標前，嚴禁種植食用農產品。

生態嚴重退化地區試點區域主要在西南石漠化區（貴州省、云南省）、西北生態嚴重退化地區（甘肅省），調整種植結構，改種防風固沙、涵養水分、保護耕作層的植物，同時減少農事活動，促進生態環境改善。在西南石漠化區，選擇25度以下坡耕地和瘠薄地的兩季作物區，連續休耕3年。在西北生態嚴重退化地區，選擇干旱缺水、土壤沙化、鹽漬化嚴重的一季作物區，連續休耕3年。

聲音:適時提出耕地輪作休耕制度的時機已經成熟，耕地休耕不僅可以保護耕地資源，確保潛在農產品生產能力，同時利用現階段國內外市場糧食供給寬裕的時機，在部分地區實行耕地輪作休耕，也有利于平衡糧食供求矛盾、穩定農民收入、減輕財政壓力。輪作休耕將對農業可持續發展，對于促進傳統農業向現代農業轉變，建設環境資源節約、環境友好型社會都具有重要意義。休耕不是非農化，更不能讓土地荒蕪，可以在休耕土地上種植綠色植物，培肥土地，而在東北地區則可以采用秸稈還田辦法，利用粉碎、深埋等技術形成有機肥，促進土壤有機質的改善提高。輪作休耕離不開科技支撐,要制訂科學休耕計劃，明確各地休耕面積和規模，與農民簽訂休耕協議或形成約定，還可探索把休耕政策與糧食收儲政策掛鉤，統籌考慮，從而推進休耕制度試點順利推進。

(中國社科院農村發展研究所研究員李國祥)

相關補助和保障措施

輪作補助標準與不同作物的收益平衡點相銜接，互動調整，保證農民種植收益不降低。結合實施東北冷涼區、北方農牧交錯區等地玉米結構調整，按照每年每畝150元的標準安排補助資金，支持開展輪作試點。

休耕補助標準與原有的種植收益相當，不影響農民收入。河北省黑龍港地下水漏斗區季節性休耕試點每年每畝補助500元，湖南省長株潭重金屬污染區全年休耕試點每年每畝補助1300元（含治理費用），所需資金從現有項目中統籌解決。貴州省和云南省兩季作物區全年休耕試點每年每畝補助1000元，甘肅省一季作物區全年休耕試點每年每畝補助800元。

中央財政將補助資金分配到省，由省里按照試點任務統籌安排，因地制宜采取直接發放現金或折糧實物補助的方式，落實到縣鄉，兌現到農戶。允許試點地區在平均補助水平不變的前提下，根據試點目標和實際工作需要，建立對農戶實施輪作休耕效果的評價標準和體系，以評價結果為重要依據實行保基本、重實效的補助發放制度。

由農業部牽頭，會同中央農辦、發展改革委、財政部、國土資源部、環境保護部、水利部、食品藥品監管總局、林業局、糧食局等部門和單位，建立耕地輪作休耕制度試點協調機制，加強協同配合，形成工作合力。試點省份要建立相應工作機制，落實責任，制定實施方案。試點縣要成立由政府主要負責同志牽頭的領導小組，明確實施單位，細化具體措施。

試點省份農業部門要會同有關部門利用第二次全國土地調查等成果，確定輪作休耕制度試點地塊，報農業部備案，休耕地按要求落實到土地利用現狀圖上，不得與退耕還林還草地塊重合。試點實施單位要根據本方案，與參加試點的農戶簽訂輪作休耕協議，充分尊重和保護農戶享有的土地承包經營權益，明確相關權利、責任和義務，保障試點工作依法依規、規范有序開展。

各有關部門要根據職責分工，對地下水漏斗區、重金屬污染區和生態嚴重退化地區的治理修復進行指導，加強試點地區農田水利設施建設，提高耕地質量。農業部門要會同國土資源部門加強耕地質量調查監測能力建設，定期監測評價輪作休耕耕地質量情況，開展技術指導和服務，把輪作休耕各項措施落到實處。支持試點地區農民轉移就業，拓展農業多種功能，推動農村一二三產業融合發展。

試點縣要建立縣統籌、鄉監管、村落實的輪作休耕監督機制，建立檔案、精準試點。試點任務要及時張榜公示，接受社會監督。農業部會同有關部門對耕地輪作休耕制度試點開展督促檢查，重點檢查任務和資金落實情況。利用遙感技術對試點情況進行監測，重點加強土地利用情況動態監測。對未落實輪作休耕任務的農戶，要及時收回補助；對擠占、截留、挪用資金的，要依法依規進行處理。

充分利用廣播、電視、網絡等媒體，宣傳輪作休耕的重要意義和有關要求，引導社會各界關注支持試點工作。通過現場觀摩、經驗交流、典型示范等方式，宣傳輪作休耕的積極成效，營造良好輿論氛圍。

試點省份要對試點工作進展情況進行總結，于每年底形成年度報告，由省級人民政府向國務院報告，并抄送農業部。農業部會同有關部門建立第三方評估機制，委托中介機構對試點情況進行評估；認真總結做法和經驗，每年向國務院報告工作進展情況，并適時提出構建耕地輪作休耕制度的政策建議。

聲音:經過長期發展，我國耕地開發利用強度過大，一些地方地力嚴重透支，水土流失、地下水嚴重超采、土壤退化、面源污染加重已成為制約農業可持續發展的突出矛盾。當前，國內糧食庫存增加較多，倉儲補貼負擔較重。同時，國際市場糧食價格走低，國內外市場糧價倒掛明顯。利用現階段國內外市場糧食供給寬裕的時機，在部分地區實行耕地輪作休耕，既有利于耕地休養生息和農業可持續發展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩定農民收入、減輕財政壓力。將糧食主產區納入生態補償政策的扶持范圍，或采取與禁止開發區基本相同的補償政策，既是國家主體功能區配套扶持政策的應有之義，也是人類對主產區糧食耕地的生態關懷和對“衣食父母”的人文關懷。

(中國糧食經濟學會、中國糧食行業協會理事孫曉明)

相關鏈接:

我國全面劃定永久基本農田

為全面完成永久基本農田劃定工作，切實加強特殊保護，國土資源部、農業部近日聯合發布《關于全面劃定永久基本農田實行特殊保護的通知》。

《通知》指出，全面劃定永久基本農田是保障國家糧食安全，提高糧食綜合生產能力的重要舉措，是推動節約集約用地、促進生態文明建設的重要途徑，是推動農村發展和農業現代化建設、維護農民權益的重要保障，各地應深刻認識其重大意義并切實做好相關工作。《通知》明確，劃定永久基本農田要堅持“依法依規、規范劃定，統籌規劃、協調推進，保護優先、優化布局，優進劣出、提升質量，特殊保護、管住管好”五項原則，將《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）調整方案》確定的全國15.46億畝永久基本農田保護任務落實到用途管制分區，落實到圖斑地塊，與土地承包經營權確權登記頒證工作相結合，實現上圖入庫、落地到戶，確保劃足、劃優、劃實，實現定量、定質、定位、定責保護，劃準、管住、建好、守牢永久基本農田。

《通知》要求，要統籌做好永久基本農田劃定與規劃調整完善。要切實落實全面劃定各項任務，一方面，要全面落實永久基本農田劃定上圖入庫、落地到戶，落實“落地塊、明責任、設標志、建表冊、入圖庫”等工作任務，及時形成劃定成果；另一方面，要按照“縣級自驗、市級初驗、省級驗收”自下而上的程序，認真做好永久基本農田劃定成果驗收工作。要實行永久基本農田特殊保護，要建立完善永久基本農田保護激勵機制，建立健全“劃、建、管、護”長效機制，調動廣大農民保護永久基本農田的積極性。

(高文)