營利性學校放開，民辦教育的制度之變

付曉英

11月7日，全國人大常委會審議通過了修改《民辦教育促進法》的決定，允許民辦學校舉辦者自主選擇設立營利性學校或非營利性學校，但明文規定“不得設立實施義務教育的營利性民辦學校”，引起了很多關注。為此我們專訪了教育部教育發展研究中心教育體制改革研究室主任王烽，對相關問題進行討論。

義務教育階段的民辦學校不會強制關閉

三聯生活周刊：最近《民辦教育促進法》修訂的事情引起了很多關注，尤其是修訂內容里有一條“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校，但不得設立實施義務教育的營利性民辦學校”，這一新規讓很多在義務教育階段就選擇民辦學校的家長感到恐慌，擔心學校會被關閉，這種情況有可能發生嗎？

王烽：首先，我們國家義務教育階段的民辦學校都是非營利性的，即使像學費比較高的國際學校也不是營利的，所以新的《民辦教育促進法》實施之后，針對義務教育階段的民辦學校不會被強制退出。除非是民辦學校本身希望從非營利性學校轉設為營利性學校，才會受到這個法律條款的限制，而堅持非營利性的民辦學校可以繼續辦下去。

還有家長擔心，對學校的營利性進行限制會導致其無法滿足差異化的需求，但差異化的服務也可以由非營利性學校提供，從世界范圍看也確實如此，是否能提供差異化服務與學校是否營利無關。

法律實施之后，不同學校可能會有不同的選擇，比如說，有些民辦學校辦得不錯，已經形成了自己的品牌和口碑，這樣的學校不會輕易退出;而原本就辦得不太好的學校有可能就趁機退出了，但退出也不是那么容易，學校的資產要進行清算，債務、盈余都要理清楚，之后按照法律規定，舉辦者可以得到一些獎勵或者補償。我們的預測是，民辦學校主動退出的情況不會普遍發生，即使有民辦學校退出，現有的公辦學校對于學生接納能力也是足夠的。

三聯生活周刊：像上海前一段對具有外資背景的國際學校進行整頓規范，融合境外課程的中小學要嚴格審核，不能整建制引入國外課程，要求中國國家課程必不可少等，家長也會擔心這是收緊了國際學校政策的口子。

王烽：我們國家的國際學校本來是為在華的外國人提供教育服務，但后來市場擴大，開辦了很多針對中國人的國際學校。按照《義務教育法》，我們在義務教育階段要保持完全的教育主權，針對中國人開設的國際學校必須完成國家審核設定的課程體系，但現在很多國際學校整建制引進國外的教育課程，而國家規定的課程卻不能保證，這本身就是違反法律的，所以要對這些行為進行規范和管理，并不是要停辦國際學校，也與國際學校是否具有營利性無關。不過，對國際學校教材以及課程體系的這種管理可能會帶來一個結果，就是完成國家課程體系后，可能沒有足夠的時間完成國外的完整課程，可能會對國際學校的招生等產生一定影響。但國外有些教學內容和教學模式是可以繼續借鑒的，足以保證學校的特色。

三聯生活周刊：將義務教育單獨提出來，禁止營利性民辦學校進入，這是出于哪些方面的考慮？

王烽：義務教育體現的是國家的意志，是政府必須提供的基本公共服務，也是國家強制公民必須履行的義務。但這并不代表不允許民間提供，理論上講也可以是營利性學校，但從國外的經驗來看，有的國家禁止營利性學校進入義務教育階段，有的國家則沒有禁止，比如歐洲、美國等，但在現實中，真正的營利性學校極少，因為沒有捐贈資金、只靠學費支撐，成本會很高，因此價格也會非常高，老百姓通常不會選擇。

而我國義務教育如果存在市場，會是一個被嚴重扭曲的市場。因為中國的教育競爭局面跟西方發達國家不一樣，教育質量標準指向應試、進名校，家庭對孩子教育的跟風攀比心理很強，這都可能導致非理性入學競爭，抬高所謂“優質教育”價碼。在這樣的市場上，資本的逐利性會反過來強化這一扭曲。其次，義務教育的提供并不存在一個充分競爭市場。充分競爭市場能夠降低產品服務價格、提高質量，但在公共產品領域，在信息不對稱或壟斷情況下就會失靈。義務教育的教學過程針對未成年人，他們不能辨別自己所接受服務的質量，甚至家長對這一概念都可能是模糊的，這就存在信息不對稱。相信通過市場競爭可以降低學費、提高質量，這種想法未免太理想化了。另外，現在的民辦學校跟以前也不一樣，以前民辦學校很多都是先期投入很少、慢慢滾動發展起來的。而現在要想舉辦民辦學校，需要很大的投入，投資幾千萬甚至幾億元建立學校很常見，這樣一來，如果是營利性學校，投資人急于收回資金，就會影響辦學行為。大資本并購學校的風潮現在也很多，這對學校本身的穩定發展和持續成長不利。所以在這種現實下，禁止營利性學校進入義務教育階段這個決定我覺得還是必要的。

需要說明的是，不得舉辦實施義務教育的營利性民辦學校，并不是限制義務教育階段由民辦學校提供有特色、多樣化的教育服務。現有收費較高的民辦學校可以按照辦學成本、市場需求等因素，根據各地的具體辦法來確定收費標準，保持自己的辦學特色，只要符合非營利性民辦學校的法律要求，都可以繼續舉辦。而按照新《民辦教育促進法》，社會力量將來可以舉辦義務教育以外的非學歷培訓、高等教育、高中階段教育、學前教育等民辦學校，帶來民辦教育發展的長遠利好。

分類管理有助于民辦學校長遠發展

三聯生活周刊：教育界對營利性學校和非營利學校實行分類管理，這個討論好像持續很久了，為什么現在做出改變？客觀依據是什么？

4月16日，杭州一所民辦學校的學生在上觀測體驗課

王烽：營利性與非營利性學校的區別不在于學費高低，而在于學校的舉辦者能否分配辦學結余、學校終止時能否分配剩余資產。非營利性民辦學校的舉辦者不能獲得辦學收益，辦學結余全部用于辦學;營利性民辦學校的舉辦者可以獲得辦學收益，學校的辦學結余依照《公司法》等有關法律法規的規定處理。

在《民辦教育促進法》修訂之前，中國只有教育行業沒有實行營利性和非營利性的分類。過去我們的教育資金不足，政府沒錢辦教育，但是教育需要普及和發展，所以政府鼓勵民間資金進來，雖然在法律上規定不能營利，但實際上是否營利并沒有那么嚴格的限制和監管，能幫助普及教育就可以了。這就造成一個情況，以非營利性登記的學校實際上在做著營利性的事情，而法律也規定了很多給予非營利性學校的優惠政策，但是這些政策要落實的時候，一對接就發現學校其實沒有達到非營利機構的標準，所以政策也落實不了。民辦學校對此也很不滿意，認為政府是“口惠而實不至”，怨言很大。學校的身份界定也很模糊，有些民辦學校是非營利性的，但卻被大家看作營利性的，地位尷尬，社會聲譽、品牌也不容易樹立，在這樣的模糊狀態下生存，對于民辦學校的長遠發展非常不利。

2002年制定《民辦教育促進法》時，其實就針對實行“分類管理”還是“合理回報”就有過討論，最后選擇把“合理回報”寫進去，但政策還是落實不了，就一直懸在那兒。到了這次修法，民辦教育發展了30多年了，要解決它長遠健康發展的問題，必須得靠基本制度建設。所以實行分類管理，要想營利的機構就營利，對于非營利性學校的扶持政策該落實就落實。

三聯生活周刊：之前以國家的財政能力不能提供充足的教育產品，所以鼓勵民間資本進入教育領域，很多法律規定也有一些模糊地帶，現在對《民辦教育法》進行修訂，實行分類管理，是不是也意味著中國民辦教育和整體的教育事業發生了變化？

王烽：現在中國的各級各類教育都已經走向普及了。義務教育發展最快的是在上世紀90年代，普及義務教育的任務很重，所以各地都出現了很多民辦小學、初中，為義務教育的普及做出了貢獻，現在義務教育已經全面普及了，高中階段的教育普及率也已經達到87%，很多高中階段學校特別是中職都已經飽和;高等教育也一樣，五年以后高等教育的普及率會達到40%，全社會18～22歲的適齡人口有40%的人在接受高等教育，一些高職甚至本科院校也同樣面臨辦學招生困難的問題。

所以，從總量上看，除了學前教育和教育培訓還有增量空間，其他階段的增量空間都不大。教育已經發展到了需要以質量取勝的競爭階段，學校要吸引學生入學才能維持下去，而吸引學生必須要下大成本來搞教學，把辦學結余的資金用到提高教師待遇、課程建設和改革等方面，才能提高教育質量，而營利性民辦學校的收入來源主要靠學費，資金有限，還有利潤需求，其實是很難競爭過非營利性學校的。

三聯生活周刊：實行分類管理之后，對不同類別學校精細化的管理怎么來實現？比如說營利性的學校是不是就可以當成企業來對待，教育管理部門是否還能在課程設置、教材管理等方面進行監管？

王烽：新法律實施之后，政府需要針對非營利性學校拿出財政、稅收、土地等方面的優惠政策，同時需要制定現有非營利性學校向營利性學校的過渡辦法和監管措施。對于營利性學校財務的管理肯定是比非營利性學校要寬松得多，但是，在營利性的學歷教育上，即使放開營利性學校進入高中和大學教育，這也不是一個能夠隨便準入的市場。因為學歷要得到國家承認，就要行政審批，包括招生、課程、教學質量及其評價等工作都必須接受教育部門的監管和指導。即使是營利性學校，依然要符合國家的教育標準，在這些方面的監管跟非營利性學校是一樣的。

培訓學校和學前教育會首先轉設為營利性學校

三聯生活周刊：之前法律規定民辦教育機構都不得以營利為目的，但事實上的營利在很多民辦學校不同程度存在。在《民辦教育促進法》修改前，民辦學校出資人可按照規定從辦學節余中取得“合理回報”。但此次修法將“合理回報”的規定取消，這會對社會辦學資本產生哪些影響？會不會打擊社會資本的辦學信心？

王烽：修訂前的《民辦教育促進法》里的確有個“合理回報”的概念，但是合理回報如何提取、提取方式、提取額度等具體的實施辦法并沒有明文規定，也就是說，這個法律是沒有落地的，所以民辦學校目前獲取“合理回報”的行為沒有法律依據，實際上也基本沒有學校真正去要求獲得合理回報。

至于社會資本進入教育，首先在學校的產權歸屬上，很多非營利性學校，比如很多國際學校都有資本投入，但學校的產權并沒有確定屬于投資人，但資本還是進來了;另外，法律也規定，非營利性學校不能分配辦學結余，辦學結余必須繼續用在學校發展上。但是在實際操作中，民辦學校通常會用一些其他的方式來獲得經濟利益，比如通過賬目、財務上的一些操作，這不符合法律要求，但是一直存在。法律修訂之后，大方向是要對民辦教育進行規范，如果登記為非營利性學校，就要加大財務監管力度，但在財務監管方面其實存在很多漏洞，各地的情況也很復雜，能落實到什么程度不好說。

另外，從國際經驗來看，絕大多數國家實施義務教育的學校都是非營利性的，把義務教育當作一個投資領域來追求經濟利益和回報，在世界范圍里都不多見。這次法律修訂之后，對于希望進入義務教育領域辦學校的資本確實會產生一些影響，但是可以通過提供教育資源、管理咨詢、課程等教育產品的方式進入義務教育領域。

除了義務教育階段不準許辦營利性學校之外，其他教育階段則可以舉辦營利性學校，實際上相當于放開了民間資本對于教育的投資，幼兒園、大學、高中都可以進入。從市場規模來看，教育培訓可能更加適合資本進入，去年有一份調查報告顯示，培訓市場的規模已經達到1.2萬多億，非常龐大。

三聯生活周刊：實行分類管理之后，最可能轉換身份、由非營利性學校變為營利性學校的會是哪一部分教育產品？

王烽：我認為一批培訓機構會首先從非營利學校轉變為營利性，其次是學前教育，再之后是高職等高等教育，高中階段相應可能會少一些。

培訓機構和學前教育應該會比較順利地轉變為營利性學校，因為培訓機構一般沒有重資產，它不像學歷學校，需要土地、樓房等基礎設備，投入也比較少，從非營利性轉設成營利性比較方便，也比較容易。而我們的民辦幼兒園數量很大，現有的民辦幼兒園占總量的三分之二，新法實施之后，可能很快會出現一批營利性的幼兒園。還有一些高等教育院校，比如一些大學的獨立學院可能從學校分離出來，從非營利轉設為營利性學校，但這就牽涉到一個轉設成本的問題，之前劃撥的土地、財政支持怎么計算都需要政府部門來進行處理。

雖然允許營利性學校進入學歷教育，但在操作過程中，它不完全是市場行為。因為學校的資產狀況不一樣，因為很多學校現在的資產是通過征收學費滾動發展起來的，這些通過后期積累的資產不是學校的舉辦者投入的，如果想轉設為營利性學校，這部分資產要進行清算，還有土地、稅費方面的重新計算，舉辦者可能會負擔較高的轉設成本，所以辦營利性學校也不是那么容易的事情。

三聯生活周刊：《民辦教育促進法》的修訂，遵循了怎樣的教育改革思路？法律的出臺會帶來哪些可能的變化？

王烽：這個法律解決了長期以來懸而未決的一個問題，就是為分類管理提供了法律依據，消除營利性學校和非營利性學校的中間模糊地帶，規范了各自的發展路徑，在分類管理框架底下，允許一些營利性學校出現。未來會有一批營利性的學校，特別是幼兒園，在這個領域可能會吸引更多的社會投資進來。而政府如何完善兩類民辦學校制度體系和管理方式，規范前所未有的營利性學校，避免大資本、風險投資對教育的影響，如何落實對于非營利性學校的鼓勵扶持政策等，都是新的挑戰。